论财税制度建设与城乡收入差距

（内蒙古财经大学 财税学院，内蒙古 呼和浩特 010051）

近年来，我国农村居民收入增速快于城镇居民，城乡收入差距缩小态势开始显现，但城乡收入差距依然较大。城乡收入差距不仅是我国收入分配问题的最大症结所在，而且已经成为影响我国经济发展和社会稳定的重要因素。改变我国收入分配失衡现象，当务之急就是要缩小我国城乡居民的收入差距。只有缩小城乡居民的收入差距，我国加快转变经济发展方式、维护社会公平正义与和谐稳定、完善社会主义市场经济体制以及彰显社会主义本质的良好愿望才有望实现。

一、城乡收入差距是我国收入差距过大最突出的体现

我国收入分配差距较大，收入分配格局严重失衡，无疑是多种差距日渐积累并相互交织的结果。而在众多的收入分配差距中，最为突出和最具影响力的莫过于城乡收入差距。也就是说，城乡收入差距是我国收入分配差距最突出的体现。

我国城乡收入分配差距可谓经年累积的结果。新中国成立之初，我国农村人口占全国总人口的比重高达89%以上，而且处于极端的贫困状态［1］（P150）。新中国建国后，为了迅速积累工业化建设所需资金，我国对“三农”采取了歧视性政策，而且这一政策一直持续到21世纪初。不仅如此，在“人民教育人民办”、“农村的事情由农民自己办”的政策思想指导下，政府对农村的基础设施与公共服务的投入严重不足。由于政府对“三农”取多予少，加之对“三农”管得太死，因而农村居民家庭人均纯收入的增长速度除家庭联产承包责任制实施早期的几年外，在2010年以前始终低于城镇居民家庭人均可支配收入的增长速度。1978年时，城镇居民家庭人均可支配收入相当于农村居民家庭人均纯收入的2.57倍。其后，1979～2009年间，城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的年均增长速度分别为7.3%和7.2%；1991～2009年间，城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的年均增长速度分别为8.3%和5.5%；2001～2009年间，城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的年均增长速度分别为9.9%和6.6%［2］（P107）。由于1979年以来，特别是20世纪90年代以来，城镇居民家庭人均可支配收入增速高于农村居民家庭人均纯收入增速，因而1980～2009年间我国城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比，由2.50上升到了3.23。其中2007年和2009年差距最大，城乡居民收入之比达3.33∶1。与之相伴随的是，1978～2010年间，居民实际收入总量在城乡间分配比例变化的总趋势是，城镇居民实际可支配收入在居民实际可支配收入中所占的比重持续上升，而农村居民实际纯收入在居民实际可支配收入中所占的比重持续下降，以至于到2010年时，占全国总人口50.5%的农村人口所获得的收入仅占全部居民收入的24.3%，而占全国总人口49.5%的城镇人口所获得的收入占全部居民收入的75.7%。2010年以来，由于我国持续加大强农惠农政策力度，农村居民家庭人均纯收入的增长速度开始高过城镇居民家庭人均可支配收入的增长速度，即2010～2012年，农村居民家庭人均纯收入的年增长速度分别为10.9%、11.4%和10.7%，而同期城镇居民家庭人均可支配收入的年均增长速度分别为7.8%、8.4%和9.6%，城乡居民收入差距之比，已由2010年的3.33下降为2012年的2.78，但城乡居民收入差距依然较大［3］［4］。

需要指出的是，上述城乡收入差距的度量是基于全国平均水平而言的，而如果是立足于某一层面或某一地区，这一差距就更大。如在我国经济欠发达的中西部部分地区，其城乡人均收入之比高达4以上。而如果加上各种福利保障及公共服务，全国平均而言，城乡人均收入实际差距要超过6倍。至于城乡高收入群体和低收入群体之间的差距就更大。2011年城镇居民收入最高的20%群体的人均可支配收入是农村居民收入最低的20%的群体人均纯收入的23.5倍［5］。以至于在我国部分大城市，人们的生活水平和人均收入已经达到了世界银行划定的“中高收入”国家的水平，而生活在许多农村和偏远地区的人们却仍然十分贫穷。诚如有学者指出，我国是世界上三个城乡收入比高于2的国家之一，也是世界上城乡收入失衡比较严重的国家之一［6］。

研究表明，在众多的收入分配差距中，城乡收入差距在全部收入差距中尤为突出。有的学者则进一步研究证实，城乡之间的收入差距对总收入差距的贡献接近50%［7］。由于城乡分属不同的区域，城乡有着不同的产业，加之城乡内部的发展也并非整齐划一，因而城乡收入差距成为基尼系数最大的影响因素。我国目前基尼系数居高不下且超过0.45的国际警戒线，如2003～2012年，我国居民收入的基尼系数分别为0.479、0.473、0.485、0.487、0.484、0.491、0.490、0.481、0.477和0.474［8］。贫富差距过大，已成为我国社会经济发展面临的最大挑战。

二、现行财税制度不完善是导致城乡收入差距的重要原因

我国城乡收入差距过大，是我国城乡二元结构的深层次反映，也是我国在由计划经济向市场经济转轨、农村社会向城市社会转型的过程中所必然出现的现象。也正是因为如此，国际上一般将城乡收入比的变动作为考察城乡二元经济结构变动情况的重要指标。但单纯将我国城乡收入差距的形成归结为历史与结构方面的原因，归结为我国在工业化进程中所必然出现的一种现象，显然是片面或不正确的。我国城乡收入差距的形成还与我国现行一系列不合理的制度安排有关，如逆向财政机制、不公平的公共资源配置体制、土地财政制度、不公平的分配制度、不合理的税收制度、资源和生产要素在城乡之间难以自由流动和体制性行业性垄断等制度安排，等等。由于政府本身就是制度的一种形式，政策和制度都是政府所提供的一种服务，因而上述导致我国城乡收入差距较大的诸多体制制度原因，在一定程度上均可归结为政府行为的失当。而由于财税活动是政府活动的集中体现，因而政府行为的失当又可进一步地归结为现行财税体制制度的不完善。

1.政府获取收入的体制制度不完善拉大了城乡收入差距。这主要表现为：一是农民负担制约了农民增收。尽管传统农业税已被废止，但农民依然承受着不小的负担。农民从事农业生产需要负担不能抵扣的增值税进项税额；虽然中央三令五申不得向农民乱收费、乱集资、乱摊派，但“三乱”在农村中依然存在；而工农产品价格剪刀差在近些年来虽然已经有所缩小但实际上仍然存在。此外，农业生产资料价格涨幅过大，涉农服务收费定价过高，融资成本不断上涨，均导致农产品生产成本不断增大。二是扭曲的劳动力市场压低了农民收入。扭曲劳动力市场是一种变相对农业征税的手段。政府采取歧视性就业政策，人为地将城乡劳动力市场进行分割，使农村劳动力不能自由地向城市非农产业转移。其结果是，在农村，不能使伴随农业劳动生产率提高而剩余出来的劳动力及时转移，人为地加大了劳动力的供给，降低了农业中的劳动边际生产力，从而压低了农民的收入。三是土地财政。政府从农民手里以较小成本征地后转手高价卖出，但农民从中得到的财产利益转移却非常少，这是农民利益被首次剥夺。问题还在于，由于政府征收的高昂的土地出让金推高了房价，因而政府在获得土地收入过程中形成了对商品房的购房者的再次剥夺，而其最大的受害群体莫过于进城谋生且不得不购房的农民工群体。有学者估计，这些年来，政府从土地价差中得到的收入，最低也有30 万亿元人民币［9］［10］。政府对土地财政的极度依赖，一方面扭曲了政府的收入来源，导致了房地产业的畸形发展；另一方面，在剥夺农民土地收益的同时也使一些人在一夜暴富，加重了收入分配不公。

2.政府参与初次分配的制度不完善拉大了城乡收入差距。这主要表现在以下方面：一是我国虽然实行以公有制为基础、多种所有制并存的经济制度，但农民并非公有制的主要受益体，主要原因在于，由于改革开放以来体现我国公有制的公共产权在实际运行中被弱化或悬空，致使公共产权收益未能实现全民共享。加之长期的制度歧视使得农民群体占有的资源（土地资源、金融资源、自然资源等）数量少且质量低，而且市场对农民提供给市场的服务估价也低，农民通常成为制度和强势集团歧视的对象。二是农民的劳动报酬大大低于市民。我国虽然实行以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，但在二元劳动力市场下，政府实行两套不同的人力资源管理和用工制度，农民与市民不仅获取工作的机会不同，而且即便是干同样的活儿，其获得的报酬也不同。如据邮电部门工会调查，电信行业劳务派遣工（主要由农民工、下岗工人、城镇失业人员、企业内退人员组成）人均工资只有相同岗位正式工的三分之一左右。一方面，农民的劳动报酬大大低于市民，另一方面，我国劳动报酬占国内生产总值的比例整体偏低，因而我国农民群体虽然拥有比较丰富的劳动力资源，但其所获得的工资性收入并不多。有资料表明，2010年我国城乡居民的工资性收入相差5.64倍，这其中虽然包含有农民通常只接受过低水平的教育和培训等合理因素，但农民和市民的劳动报酬相差太大。而在工资性收入已经成为农民增收最直接最重要的推动力的条件下，农民的劳动报酬偏低，必然导致其收入偏低。三是银行存款是农民持有的甚至是仅有的金融资产，其理应为农民带来一定的收入，但在政府主导利率制定，银行存款利率偏低贷款利率偏高且其实际利率可能为负的情况下，农民不仅得不到应有的收入，相反会导致一定程度的减收。

3.税收制度不完善拉大了城乡收入差距。这主要表现在以下方面：一是现行税收分成制度不合理导致农民收入下降。在我国现行税收收入分成制度下，上级政府特别是中央政府集中了过多的收入，而下级政府尤其是县乡政府缺乏履行职责必要的财力。县乡政府财政困难，一方面使县乡政府无法满足辖区农民对公共物品的需求，制约了农民增收；另一方面，县乡政府为维持运转，只好变相地提高向当地企业和农民征收税费的比例，这样，当地农民的收入也就随之出现了下降。二是现行税收制度不够完善，拉大了城乡收入差距。主要是：现行个人所得税对非全年在岗或从事季节性打工的农民工不利，而且使包括广大农民工在内的单一收入来源者、普通工薪阶层和中低收入阶层成为主要负税者；现行消费税没有将部分高档娱乐消费和部分高档奢侈消费品纳入征收范围，未能对城市高收入者形成有效调节；现行财产税体系不健全特别是现行财产税对存量财产征税力度不够，使其调节财富分配的功能大打折扣；现行税制下中小企业税负偏重，不利于城镇中小企业和农村非农产业的发展，从而不利于农民增收。此外，我国现行以货物与劳务税为主体税种的税制结构使中低收入者负担了较重的税负。而所得税和财产税等直接税虽然具有正向调节作用，但其低比重最终使得现行税制的总效应表现为微弱的逆向调节。三是现行税制约束力弱，拉大了城乡收入差距。现行税制大多以法规和规章的形式出现，约束力不强。加之现行税制在征管上漏洞较多，致使高收入群体成为逃税避税的主体。而国家税收收入的流失，一方面使一部分人的财富迅速增加，另一方面又使国家的再分配能力下降，其结果，税制欠公平与税收征管欠公平相叠加，必然是富者愈富、贫者愈贫，城乡差距进一步拉大。

4.转移支付制度不完善拉大了城乡收入差距。转移性收入是城乡居民收入的重要组成部分。2010年政府对城镇居民的转移支付（5 092元）是对农村居民转移支付（453元）的11.24倍。城镇居民只转移性收入一项，就相当于该年农村居民人均纯收入的86%。政府对城乡居民在转移支付上的巨大差别无疑拉大了城乡收入差距。事实上，我国在转移支付方面始终存在着对农村居民的歧视。也正因如此，农村居民享受的公共服务远不及城镇居民享受的公共服务。在现阶段，在义务教育方面，城市普通小学和初中的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍；在医疗卫生方面，城市每千人拥有的病床数是农村的4.22倍［11］。至于在公共设施建设方面，城市道路宽广、公交系统发达、通信便捷顺畅、文化设施齐全，广大农村则更是无法与城市相比。在现代市场经济条件下，个人通过各种渠道享受到的福利，包括享受政府提供的公共服务已构成其收入的重要组成部分。政府对农民提供的公共服务不及城市居民，一方面直接降低了农民的收入，另一方面，作为政府回收其提供公共服务成本的税收即便对城乡居民同等征税，对农民也是不公平的，因为农民事实上承担了比市民更重的税负，而这无疑又会进一步抑制农民增收。

5.社会保障制度不完善拉大了城乡收入差距。我国社会保障体系建设严重滞后，广大农民缺乏有效的医疗和养老等社会保障。一方面，医疗、养老等费用成为许多农民的沉重负担，农民因之不得不减少用于扩大再生产的资金，不少农民因病致贫、因病返贫；另一方面，覆盖面小、保障能力弱的现有保障体系，难以对农村地区的一些弱势群体进行很好的救济和保护。问题还在于，现行养老保障体系不健全，还导致已在城市立足的农民工仍然与家乡的土地保持千丝万缕的关系。由于已在城市立足的农民工不愿意放弃土地会妨碍农村土地的集约规模化经营，会妨碍农村剩余劳动力的有效、有序转移，因而其最终会导致农民收入的减少。

6.财政支农制度不完善拉大了城乡收入差距。我国农业生产的基础十分薄弱，客观上要求我国必须全方位加大对农业的支持。有鉴于此，近年来我国不断加大对改善农产品结构、提高农业科技含量、发展农村非农产业、提升农民文化素质以及完备农村市场等的财政投入，但由于投入的力度不够及相关的法律约束缺失，尚不能有效地促进农业增效。如农业经济中产品市场和要素市场都十分不完备，难以承担有效地配置资源的职能；农村二、三产业的发展不充分，难以吸纳大量的劳动力；部分乡镇干部以权谋私，补贴资金难以真正补贴所需之人等等。农业增效不显著，农民增收就会受到影响。与此同时，惠农制度不规范导致部分城里人和城市资本乘机钻支农政策的空子，大肆套取支农资金，骗取涉农税收优惠，并在短期内聚敛起大量财富，必然导致城乡差距越拉越大。

三、加强财税制度建设，缩小城乡收入差距

城乡收入存在差距，乃一国工业化进程中必然出现的现象。国际实践表明，“在工业化中期以后，特别是进入工业化后期，这种差别的缩小主要不是由于生产资料所有权发生了根本性的变化，而是由于政府采取了收入分配和再分配方面的制度调整措施所致”［12］（P539）。既然我国城乡收入差距的形成在很大程度上是由于我国在工业化进程中所践行的财税制度不够完善造成的，那么，要缩小我国城乡居民收入差距，就必须着力加强我国财税制度建设。

1.赋权于农民，加强财税制度运行大环境建设。制度经济学认为，收入在社会成员之间的分配，主要取决于权利界定和市场供求两个因素。这意味着，收入首先是一项权利，每个人通过辛勤工作获得收入的过程，即是其实现权利的过程。现实中，包括广大农民在内的许多劳动者之所以不能获得更高的收入，其根源就在于权利的缺失。因此，增加农民收入，缩小城乡收入差距，首先要合理界定国家和公民的财产权，进而向农民赋权。如给予农民依法享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，以及自由迁徙、参与劳动力定价、拒绝政府恣肆征税等权利。只有赋权于农民，使城乡居民能够同等地享有各种权利，切实保护好农民的合法权益，农民才具备了与市民相同的获取收入的机会，才能调动农民学习知识、钻研技术、增加收入和积累财富的积极性。同时，只有保障好包括农民在内的广大公民的合法的财产权利，政府开展财税活动才具备了逻辑前提和物质基础，政府的财税活动才会符合公共财政的基本要求，进而政府借助财税政策工具缩小城乡居民收入差距的政策意图才有可能实现。

2.加强政府获取收入和参与初次分配的财税制度建设。增加农民收入，缩小城乡收入差距，首先要扩大初次分配中劳动报酬所占的比例，尤其是要提高农民的劳动报酬在整个劳动报酬中所占的比例。为此，政府首先要出台或完善诸如要素分配、劳动合同、工资支付等相关法律法规，强化政府参与初次分配的制度约束。在此基础上，通过建立统一开放竞争有序的劳动力市场，构筑城乡一体化的就业体制和就业政策，营造平等就业环境，促进就业机会公平，为城乡劳动力平等就业创造条件。与此同时，通过促进教育的发展，强化对农民免费提供职业教育和技能培训等，提高农民的综合素质，提升农民获取收入的能力。其次，建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定及正常增长机制，健全工资支付保障机制，严格执行按劳取酬、同工同酬等有关规定，切实维护农民工合法权益，确保劳动者工资增长速度不低于经济增长速度和劳动生产率增长速度。第三，建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制，建立健全公共资源出让收益全民共享机制，提高公共资源配置效率，合理分配和使用国有资本收益，鼓励农民积极参与企业要素分配，保护农民存款合法权益，遏止农村“三乱”，切实减轻农民负担。第四，取缔土地财政，正税清费，按照事权与财力相匹配的原则，完善分税制财政体制，规范政府间财政关系［13］（P15）。

3.加强政府参与再分配的财税制度建设。缩小城乡收入差距，必须加强政府对再分配领域的调节，而且再分配要更加注重公平。为此，政府必须着力完善以下制度。一是要完善税收制度，增强税收调节收入分配的力度。主要是：其一，改革个人所得税。将各项收入全部纳入征收范围，实行综合与分类征收相结合、以综合征收为主的课征制度，科学设定扣除标准，消除现行税制对农民的不利影响，依法做到应收尽收。其二，改革增值税。降低普通食品、服装和药品等生活必需品的税率；对农业投入物所含增值税实行退税或对农民销售初级农产品实行加价补偿，降低广大农业生产者从事农业生产的税收成本。其三，改革消费税。将游离于现行消费税征税范围的部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围，适当提高消费税税率，强化消费税对高收入者的调节功能。其四，完善财产税。扩大个人住房房产税改革试点范围，完善房产保有、交易等环节税收制度，加强对房产持有和交易的税收管理。适时开征遗产税，强化财产税调节收入和遏制逃税避税的功能。其五，完善慈善捐赠税收优惠政策。对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分和个人公益性捐赠支出超过应税所得30%的部分，允许结转以后年度扣除，强化第三次分配调节收入的功能。其六，推进结构性减税。推进增值税“扩围”改革，减轻中低收入者和小型微型企业税费负担，构筑有利于维护税负公平和促进经济结构优化的税收制度。其七，统一城乡税制，逐步消除现行税制的城乡“二元性”，促进生产要素在城乡之间的自由流动。其八，正税清费，建立健全政府非税收入收缴管理制度。与此同时，逐步提升所得税在整个税制中的地位，将现行以货物与劳务税为主体的税收制度转变为以货物与劳务税和所得税为主体的“双主体”税收制度。同时，出台关于征税的基本法律制度，修订现行《税收征管法》，将现行关于征收增值税、营业税、消费税、资源税等税收法规或规章上升为税收法律。二是加强转移支付制度建设。健全公共财政体系，完善转移支付制度，大力推进基本公共服务均等化，在教育、医疗、社保等公共服务资源的配置上向农村倾斜，使城乡居民无差别地享受政府提供的基本公共服务。建立新型的财力配置机制，增加一般性转移支付的规模和比例，特别是要大幅度地提高均衡性转移支付比例，通过转移支付将财力转移到下级政府，使地方政府特别是县乡政府成为政府财力的主要使用者。三是加强社会保障制度建设。健全新型农村养老保险制度，构筑覆盖城乡居民的养老保障体系。整合城乡居民基本医疗保险制度，完善城乡医疗救助制度，健全全民医保体系。逐步增加人均基本公共卫生服务经费，提高基本公共卫生服务水平。加强保障性住房建设和管理，加大农村困难家庭危房改造力度。健全城乡低收入群体基本生活保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，逐步提高城乡居民最低生活保障水平。建立健全经济困难的高龄、独居、失能等老年人补贴制度。

4.加强财政支农制度建设。出台或完善农业投入、扶贫开发、价格支持等制度，确保财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，农业投入每年增长的幅度不低于财政经常性收入增长幅度。进一步加大对农村基础设施、农业科技、农村人力资本、农村社会化服务体系、农业结构调整及农村新型经营主体等投入。进一步加大对中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财力支持。大幅度增加财政扶贫专项资金，新增部分主要用于支持集中连片特殊困难地区扶贫攻坚。完善农产品价格形成机制，使农产品价格保持在合理的水平上。完善现有补贴（奖补）政策，出台休耕补贴、农业结构调整补贴等补贴新政。完善补贴动态调整机制，新增农业补贴向种粮大户、家庭农场和农民专业合作社倾斜。完善林业、牧业、渔业扶持政策。完善城乡发展一体化体制机制，吸引与诱导工业、城市和社会各方资金投入农业农村，促进生产要素在城乡之间平等交换和自由流动，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。

市场机制不会缩小贫富差距，全面建成小康社会必须仰赖制度调节。著名经济学家舒尔茨曾指出，只要有适当的刺激，农民可以点石成金。而有无刺激以及这种刺激是否适当，取决于与农业经济有关的制度安排和政策制定［1］（P18）。这意味着，只有我们将财税制度建设好、落实好，促进农民增收，进而改变我国城乡居民收入分配的不平衡状况才会大有希望。

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