我国民间枢纽型社会组织的培育机制

杨文欢

（浙江工商大学公共管理学院,浙江杭州 310018）

近年来，随着我国民间社会组织规模的增加和市民对民间社会组织个性化服务需求的提高，迫切要求各类社会组织协同提供集成化的服务。如何把日益增加、分散的民间社会组织有效地组织起来、协同完成特定政策目标，成为社会建设的重要问题。

协同治理理论为有效地整合分散的社会组织，协同完成特定政策目标，提供了新的视角和方法。该理论主张有效的公共服务供给必须统合各类社会组织的资源、知识与技术，形成一种多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型治理模式。[1]本研究试图应用此理论，探索建设民间枢纽型社会组织的功能体系和政府赋权授能机制，解决社会组织间缺乏协作和社区服务供给机制失灵等难题。

一、社会服务的碎片化

追求效率、实行专业分工、采取功能分割的传统管理模式，造成了不同组织之间和组织的各部门不断追求单个组织或部门的效率，但是由于组织之间以及组织内部缺乏有效地沟通、协调，导致了组织管理和服务供给的“碎片化”（fragmentation）问题。碎片化管理和服务削弱了组织的适应能力和自主解决复杂社会问题的能力。碎片化服务不仅存在于公共部门内部，也存在于社会组织之中。由于社会组织提供的是准公共物品，存在着市场失灵和政府失灵的问题，同时政府对社会组织的双重管理，导致社会组织发展空间受限，无法独立开展活动，因此，没有能力提供服务对象必需的整体化服务。在社会组织中的管理和服务中，碎片化主要表现为以下几种形式。

第一，社会组织提供的服务局限于特定的环节。罗伯特·古丁认为：在理论上，不同类型的供给主体供给不同类型的服务将更为有效，也就是说，政府依靠权威和强制供给公共服务比其他机制更为有效，企业依靠价格和竞争供给私有物品更为有效，社会组织依赖良好的意愿和社会网络供给准公共物品更为有效。[2]社会组织提供的服务主要是非营利性的、准公共服务，服务局限于政府购买的服务环节，局限于企业不愿意提供、社会组织有能力提供的环节。

第二，社会组织提供的服务局限于特定的区域。在双重管理体制下，社会组织不得设立地域性的分支机构，其服务被限定在特定的辖区范围内，这就可能造成不同区域内社会组织提供的服务存在严重的不平衡性。更为现实的问题是，社会组织提供的服务局限于特定的行政区域内，所提供的服务以自娱自乐、自我满足为主；在能力上，社会组织无力向所在的行政区域以外的服务对象提供服务。因此，社会组织服务供给还不具有扩展性。

第三，供给过剩与供给不足并存，社会组织之间的服务缺乏整合。目前，社会组织提供的服务存在着供给过剩与供给不足并存的局面。在诸如教育培训、商会、行业协会、学会等与经济发展相关的行业和领域，尤其是与政府部门绩效或利益相关的服务项目，服务供给相对过剩，而在社区法制、居家养老、就业培训、暴力家庭防治、老年人心理辅导、智障儿童教育、残疾人就业等领域，社会组织提供的服务明显不足。同时，服务趋同化现象也十分严重。

第四，不同领域的服务之间缺乏整合。在服务供给过程中，往往是国家、市场和社会多种服务方式和供给机制并存，不同供给主体之间、不同领域的社会组织提供的服务缺乏有效的整合，社会组织、政府与企业之间在服务供给中缺乏有效的协同，进而导致服务对象只能得到片段化、碎片化、而非一体化的服务。尤其是社区服务的供给上，多个社区之间、不同社区的社会组织之间的服务没有整合，社会组织、政府以及企业各自重复提供服务，而社区居民需要的个性化的服务却无法满足。

现阶段，应该发挥社会组织在社会建设中的整体功能。但在社会组织分布不均衡、发育滞后、服务供给碎片化的条件下，如何发挥社会组织的力量？协同治理理论指出，为满足社会多样化、个性化的需求，应该广泛整合不同领域的资源，向服务对象提供整体性、一体化的服务，这些资源主要包括不同类型社会组织的资源、政府各职能部门的资源和市场资源。[3]

二、民间枢纽型社会组织的功能

安塞尔和加什在对130多个协同治理个案研究基础上把协同治理概括为：“政府部门与非政府部门一道，共同讨论集体决策，在此过程中，政府部门并非是完全的支配者，而是采取正式的、目标一致的和商议性的方式，制定公共政策，执行或管理公共项目。”[4]协同治理把政府和社会有机结合起来，认为二者能够使彼此增益，而不是相互削弱。当然，这要求政府角色从社会的主导者、支配者向引导者和中介人角色的转变，要求政府发挥积极的作用以推进多个利益相关者跨界合作。

因此，在社会建设过程中，应该鼓励和支持民间枢纽型社会组织的发展，发挥民间枢纽型组织在整合资源，实施跨部门、跨行业、跨区域性服务中的作用。民间枢纽型社会组织这种作用的发挥，虽然不能获得像政府行政主导的资源整合和服务供给的成就，但是一方面，发挥民间枢纽型社会组织整合资源、提供服务的作用，能够补充政府和市场供给不足；另一方面，民间枢纽型社会组织作用的发挥，也是社会组织的组织化、社会化的步骤，是走向多元社会主体承担社会建设责任的关键一步。

应该指出，与社会组织相比，枢纽型社会组织不是直接向居民提供服务，而是在有服务需求的居民与服务供给主体（政府部门、企业与社会组织）之间建立纽带，把需求与供给对接起来。民间枢纽型社会组织在此过程中主要起着桥梁和枢纽的作用，发挥着资源整合、实现社会组织的组织化和社会化、提供社会必需的集成化整体性的社会服务的作用。

第一，桥梁、纽带作用。民间枢纽型社会组织充当信息沟通的桥梁和纽带。与单一组织不同，在信息传递上，民间枢纽型社会组织不仅能够节约成本，还能够增强社会组织之间的信任。与中介组织不同，民间枢纽型社会组织不仅是提供供需信息的桥梁，还向社会组织提供组织建设、能力建设等社会组织成长必需的服务。

第二，资源整合的功能。为满足社会需求的个性化、多样化，居家养老、就业培训、暴力家庭防治、老年人心理辅导、智障儿童教育、残疾人就业等服务应运而生，但由公共部门供给缺乏合法性，同时没有足够的规模，企业也不愿意生产，因为生产这类服务的资源分散于不同的领域和部门之间，不管是政府、企业，还是社会组织，单一组织都不具备生产特定服务必需的信息、资金、技术等资源。在资源整合功能上，与政府部门或行政主导的资源整合方式相比，民间枢纽型社会组织主要是以社会需求为导向，根据需求整合服务所需的各类资源，譬如，行政权威、资金、社会组织和志愿者的行动，而且资源整合的方式也多是创造性的，从而有效提高了资源的使用效率。

第三，社会组织的组织化。社会建设要求把分散的民间组织进行重组，民间枢纽型社会组织能够胜任该角色。中国社会组织的双重管理体制，导致了社会组织的行政化和去社会化，既相悖于社会组织的目标，也不能满足社会建设的迫切要求。去行政化和再社会化是社会组织发展的关键步骤。与双重管理体制中的政府相同，民间枢纽型社会组织也对社会组织进行管理和规范，不同之处在于民间枢纽型社会组织以社会服务需求为导向，与社会组织建立平等的双向选择的契约关系，而不是纵向的等级关系。

第四，集成化的服务。从分散的、碎片化的社会服务转向集成化、整体性的社会服务，是民间枢纽型社会组织的最突出的功能。如何把分散的社会组织的碎片化服务整合起来，满足社会的多样化、个性化服务，是社会建设的难题。在解决该问题上，民间枢纽型组织的理念是以社会需求为导向，把供需对接起来，整合社会各界资源，采取市场化、社会化和网络化的方式，提供整体性、一站式服务。应该指出，民间枢纽型社会组织除了向服务对象提供整体性、集成化的服务外，还为社会组织提供诸如办公场所、组织运营、技术服务、法律咨询以及财务服务等服务，以及管理能力、市场开拓、人才培训、能力建设等一体化、集成化的服务。同时，民间枢纽型社会组织能够承担起政府对社会组织的监管者的功能。

三、民间枢纽型社会组织的培育机制

当前，为满足社会多元化、个性化的需求，各地政府纷纷在工青妇等社会组织的基础上建立枢纽型社会组织，譬如：2008年9月，北京市出台《关于加快推进社会组织改革与以展的意见》，在市总工会、团市委、市妇联、北京市体育总会、北京市工商业联合会等建立22家市级枢纽型社会组织；2011年上海市制定下发《进一步加强本市社会组织建设指导意见》，提出了枢纽式管理的设想，在区及街道层面建立一批枢纽型社会组织；2012年，广东省以团省委、省总工会、省妇联等群团组织为主体，建立省级枢纽型社会组织。政府主导的社会组织服务平台以行政权力主导为特征，枢纽型组织重新陷入了多度行政化，政府职能转变与向社会组织转移职能的要求难以落实，政社分开难以实行，导致了政府管理成本的提高，阻碍了政府改革的深入和社会的自主治理的实现。

为降低管理成本，推动政府职能转变和转移，深化行政管理制度的改革，推动社会组织自主治理，落实政社分开，应该鼓励和支持民间枢纽型组织的建立。实际上，为满足社会多元化的需求，民间组织比政府更早地提出和实施枢纽型社会组织的观念。其中，2006年，上海恩派首次提出“公益孵化器”的概念，随之在上海建立公益孵化园，2007年恩派建立公益组织社区服务平台的业务模式。在此之后，民间组织不断探索建立多种形式的枢纽型组织，譬如，上海市社会创新孵化园、上海市屋里厢社区服务中心、宁波市81890社会组织服务平台、宁波公益服务促进中心、杭州凯益荟等。这些民间枢纽型社会组织业务模式和成功的管理，为设计民间枢纽型社会组织的培育机制提供了基础。

第一，下放行政审批权。自2001年以来，国务院取消或调整的行政审批权改革和各地的行政审批制度的改革，减少了行政审批，社会组织被赋予了更多的管理权。但是，国务院取消或下放的审批权，在地方并没有完全落实，有些取消或下放的权限，又被变相地上收了，根本没有落实，社会组织的发展和参与社会服务的提供仍然举步维艰。为此，应该按着《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（国发〔2001〕33号）的下放原则，进一步取消和下放行政审批权，已经取消和下放的审批权，一定要落实到位，加强监管力度，防止为了部门利益变相上收已经下放的审批权，从制度上给民间枢纽型社会组织松绑。

第二，优化政府的赋权机制。经费不足是民间枢纽型社会组织存在的突出问题之一，民间枢纽型社会组织的培育首先必须解决其运营和管理的经费问题，采取补贴、奖励的方法以及政府购买服务等方式，直接为民间枢纽型组织的提供资金支持；建立公益社会组织的资助机制，采取公益创投项目制，扶持社会组织，宣传和提升社会组织的认知度；在政府扶持公益创投项目的基础上，大力鼓励和吸引民间资金的参与，提高公益社会组织资金自给率。[5]

第三，优先培育公益慈善、社会服务类的民间枢纽型社会组织。由于社会需求的规模小和单个社会组织提供的碎片化的服务，为此，应该积极扶持公益慈善、社会服务以及社会组织建设、社区自治、养老服务、扶贫、社区服务等社会迫切需要的民间枢纽型社会组织，鼓励民间枢纽型社会组织在这些领域内动员、整合公益社会组织、志愿者的资源，弥补政府在这些领域中存在能力不足和管理成本高的问题，向社会赋权，提高社会自主治理的能力和水平，为提高枢纽型社会组织协同治理能力奠定基础。

第四，创新民间枢纽型社会组织的业务模式。在政府政策扶持下，民间枢纽型社会组织应该是以社会组织和社会企业为主体，以解决社会问题、满足社会需求、创造社会价值、促进社会和谐为目标的社会管理和服务创新主体。譬如上海市社会创新孵化器为拓宽残疾人就业，让残疾人融入社会，不是采取像福利企业一样集中安置残疾人的办法，而是整合市民政局、企业和公益组织的跨界资源，以合作方式推出黑暗中的对话工作坊、烘焙坊和咖啡吧、智障人士绿植服务中心和聋哑人士保洁服务中心等残障人士实训和就业基地，提高残疾人就业水平，促残疾人的社会融合。因此，培育民间枢纽型社会组织必须以社会需求为导向，跨界整合政府、政府、公益组织和志愿者的资金、运营模式和运营载体等资源，创新业务模式，创造性地解决社会问题。

第五，提高枢纽型社会组织的协同治理能力。资源整合、协同治理是枢纽型社会组织的突出特征，专业化是提高枢纽型社会组织能力的出路。为此，提高枢纽型社会组织的协同能力，提高枢纽型社会组织的专业化水平，在专业人才、资金、技术等方面积极开展与企业、大学、研究机构甚至国际组织和机构的合作，引入或联合培育具有社会企业家精神的社会组织的经营管理人才；完善民间枢纽型社会组织的基本制度建设，提高枢纽型社会组织与政府、企业、专业研究机构、社会组织、媒体等不同利益相关者的沟通和合作能力，以及人才持续开发能力、项目执行能力、公众动员及志愿者的协同能力；同时，还必须加强对民间枢纽型社会组织的监督力度，提高其运行过程的透明度，进而提高民间枢纽型组织参与社会服务供给的合法性和有效性。

[1]Emerson,K,Nabatchi,T,Balogh,S.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration

Research and Theory,2011,22（1）:1-29.

[2]Goodin,Robert E.Democratic Accountability:the Distinctiveness of the Third Sector[J].European Journal of Sociology,2003,44（3）:359-396.

[3]Thomson,Ann M,Perry James L.Collaboration Processes:Inside the Black Box[J].Public Administration Review,2006（Special Issue）:20-32.

[4]Ansell,C,Gash,A.Collaborative governance in theory and practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2007,19（1）:23-56.

[5]张丙宣.支持型社会组织：社会协同与地方治理[J].浙江社会科学,2012（10）:45-50.