雾霾治理的法律对策研究

薛春威

（首都经济贸易大学 法学院，中国 北京 100070）

2013年出现的雾霾引起了社会的广泛关注，雾霾事关公众的健康和生存。从法学角度看，我国对雾霾治理的研究还不多，立法层面还缺乏完善的对其进行规制的法律，执法层面环保部门还缺乏足够的执行力。总体来看，法学领域应对雾霾治理进行深入研究，使社会、政府、企业和公众均对其有科学认识，从而达成共识，进而对雾霾进行有效的治理。

1 雾霾的定义与危害

1.1 雾霾的定义

“雾霾”的叫法其实并不规范，雾霾是雾和霾的混合物，雾和霾是两个不同的概念。雾是一种自然天气现象，根据气象学上的定义[1]，霾是大量极细微的干尘粒等均匀地浮游在空中,使水平能见度小于10 km的空气普遍混浊现象,这里的干尘粒指得是干气溶胶粒子。在有雾的天气里霾更加不容易散开和流动，因此危害也较大，所以才有雾霾的叫法。

1.2 雾霾的危害

首先，雾霾对人体的健康会产生很大伤害。雾霾天气时，大气中的气溶胶使空气浑浊受污染，进入人体后不易排出，停留在肺泡，会造成危害。长期吸入易致鼻炎、支气管炎等症。慢性支气管炎和哮喘病人在雾霾天长期停留，病情会加剧。[2]霾在吸入人的呼吸道后会引起呼吸道疾病，长期吸入严重者会导致死亡。雾霾天气还会使人们的心情灰暗压抑，影响心理健康。[3]其次，雾霾还会对交通还会产生恶劣影响，给人们的出行带来巨大不便。此外，雾霾对经济发展也产生负面作用，雾霾出现使得航班被取消、高速路被迫关闭、工厂关闭，医院患者人满为患，市民也会选择尽量不外出，因此会给经济的发展带来很多不良影响。

2 我国雾霾治理的现状

经济增长是我国发展的重要目标，但在实现经济增长的同时，也应注重保护环境。雾霾治理面临的问题是防治雾霾与保证经济发展之间的平衡。过度的追求经济发展以及立法的滞后使得我国雾霾治理的现状面临许多问题。第一，环境治理理念滞后。我国在经济发展的过程中，“先污染、后治理”的现象时有发生。一些地方政府没有坚持正确的发展观和政绩观,仍然唯GDP至上,只注重短期地方经济的快速发展却忽视了长远的可持续发展。第二，环境立法空白与滞后。立法能够保障各项措施和制度得以执行和实施，法律是雾霾治理的有力武器之一。目前来看，我国大气污染立法尚不完善。1989年，我国正式颁布实施了《中国人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），当时我国刚进入社会转型时期。现如今，我国现行《环境保护法》已不能满足社会和经济发展的需要，其中许多规定不能适应形势的发展，因此急需修改。《中国人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）已经实施12年，相关规定明显滞后，如《大气污染防治法》没有明确规定政府保护大气环境的责任，并且政府防治大气污染没有明确的指标。同时，《大气污染防治法》规定的处罚最高额也仅为十万元以下，并不能有效遏制环境违法行为。因此现行版本的《大气污染防治法》治理大气污染和雾霾已不合时宜。第三，环境保护部门的执行力较弱。我国的环境保护部门同时是环境执法部门，环境执法是强有力的法制手段，遏制污染环境的行为的重要保障。但我国《环境保护法》并没有赋予环保部门足够的权限，环保部门受同级政府和上级环保部门的双重领导，会较大程度受地方保护主义的影响。环保部门责任大职权弱，执法过程中又缺乏协调机制，缺乏相关部门的配合。因此，我国环境保护部门执行力不强使其保护环境的能力受到限制。第四，相关配套措施与制度不完善。正因为我国环境保护的两部基本法律亟待修改，也使得相关的行政法规、地方性法规、规章等规范性法律文件的颁布没能同步，因此不能进一步细化保护环境的相关配套措施与制度。第五，环境保护责任承担的缺失。我国环境保护相关法律没有明确规定政府环境保护责任。企业作为现代市场交易中的一类重要主体也并没有被赋予环境保护责任。很多工厂、企业是污染大气、水体的主要主体。第六，雾霾治理缺乏国内多层次政府合作和缺乏国际合作。雾霾可以远距离传输,是外来污染与本地污染共同作用形成的,但是雾霾天气的流动性不受行政管辖的限制，不同区域多级政府间缺乏联合的监控和管理使得雾霾治理的效果大打折扣。在雾霾治理的国际合作层面，各个国家考虑到主权问题、发展中国家和发达国家考虑到分配权利义务的不公问题等使得有些国家不愿意加入到国际合作中来。

3 国外治理雾霾的法律对策

雾霾并不仅仅是中国独自面临的问题，雾霾天气对于英国、美国、日本等发达国家来说并不陌生，这些发达国家在工业化时期也曾频繁出现过雾霾现象。国外积累的雾霾治理的成功经验值得我们学习和借鉴。

3.1 英国雾霾治理的经验

英国是最早进行工业革命的国家，英国首都伦敦以“雾都”著称于世。1952年骇人听闻的“伦敦烟雾事件”发生后，英国政府制定了一系列严格措施整治环境。其中包括在立法上确立监测标准、扩建绿地、发展公共交通和严格控制汽车尾气排放。1954年伦敦颁布了《伦敦城法案》以控制烟雾排放。1956年英国颁布了世界首部《清洁空气法》，该法案立足点在于减少煤炭使用量。1974年颁布的《控制公害法》规定了对空气、土地、水域保护条款。通过这些一系列措施的严格执行使得“雾都”获得新生，成为生态之城。

3.2 美国雾霾治理的经验

美国曾经因为工业排放、汽车尾气等引发了严重的大气污染问题。洛杉矶在1952年和1955年先后发生的光化学烟雾事件的惨剧促使了美国在1955年颁布《空气污染控制法》。美国在1963年颁布《清洁空气法》，1967年颁布 《空气质量控制法》,1970年颁布 《清洁空气法》。这些逐步完善起来的大气保护法律规范体系使得美国的空气污染控制取得很好的效果。此外，美国采取区域环境管理框架制度以打破州的界限来进行统一管理。美国的环保机构拥有较大权限，其不仅有权进行立法、执法、处罚，而且还能把强制执行和技术改进、监控相结合来开展工作。

3.3 日本雾霾治理的经验

日本二战后其优先发展经济，忽视环境保护，环境问题非常严重。20世纪50年代到70年代之间，其在经济高速发展的过程中面临了严重的大气污染的情况。因此，日本在1967年颁布 《公害对策基本法》，但其强调的还是以经济发展为前提。日本于1968年出台《大气污染防治法》，1970年 11月到1971年 5月的日本通过的有关公害的14项法案开始从制度上治理公害问题。1972和1973年，日本政府又分别颁布了《无过失赔偿责任法》和《公害健康被害补偿法》，明确了污染者责任负担原则。此外，《大气污染防治法》在修正案中把立法目的删除了“与经济相协调”的条款，并且规定了无过失损害赔偿责任等。其中规定的“直罚制度”强化了污染控制措施，即只要违反废烟排放标准就可以直接适用罚则。日本不断补充修订大气污染立法以及严格执行是其成功治理好大气环境的主要因素。

4 我国雾霾治理的法律对策的建议

4.1 转变经济发展理念

地方政府应重视以雾霾为代表的环境污染问题。地方政府有责任促进本地区经济增长，但其亦是环境保护的主导者，在促进地方经济发展的过程中应摒弃传统的只优先发展经济的理念。只有树立以保护公众健康为核心的可持续发展理念才能确保污染源头治理雾霾也才能更好的保护环境。

4.2 完善相关立法并严格执行

纵观英国、美国、日本为了遏制空气的恶化，均先后颁布和修改了数部法令，并针对雾霾污染源排放制定了严格的标准。这些法令有效控制了雾霾的恶化趋势。因此，强有力的立法和严格执行是必不可少的，甚至可以说成功的大气污染治理的过程也是相关法规不断完善的过程。我国应尽快修改现行的《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律，并且制定适合我国国情的《清洁空气法》。

4.3 环保部门扩权以改善其在环境监管过程中的弱势地位

根据我国现行法律规定，我国环保部门职权较小，没有足够的权力处理违规企业。在环境监管过程中，环保部门地位很尴尬，环境执法部门只有拥有强制执行权，对污染企业能够实施责令停产或关闭等强制执行措施并能对未及时纠正问题的污染企业进行无限惩处等强制执行措施才能从根源上治理雾霾。

4.4 完善相关配套制度与设施

雾霾的治理仅仅依靠环境保护基本法律的规定还是不够的。在诉讼法上应该进一步完善环境公益诉讼制度使受害人尽快得到救济，污染环境者承担法律责任，让司法机关在保护环境中发挥重要作用。此外，应完善环境信息公开监督制度、建构大气污染联防联控制度、建立大气污染税收征收制度、加大环境保护财政投入和环保科技投入。

4.5 强化政府、企业、个人的环保责任

政府应积极的推动环境保护，各级政府应以其行政管辖区域的环境基本质量和国家生态安全作为重要公共服务职责。企业在追求自身目的过程中应承担环保责任，严格遵守环境法规，履行污染治理义务。对污染环境企业应严格处罚，提高其污染环境成本。作为公民个人，也应积极参与和监督环境保护，进行绿色消费，对企业污染环境行为和政府环境政策进行监督。

4.6 加强国内多层次政府合作和国际合作

雾霾治理在一国之内应加强各级政府之间的合作，建构统一的区域联防联控制度能有效应对雾霾治理的区域化问题。雾霾治理没有国界。地球本身是一个大的生态系统，一个国家的环境变化可能会直接或者间接影响其他国家的环境变化，环境问题事关人类的生存和健康，各国在雾霾治理层面应加强国际合作。

［1］中国气象局.地面气象观测规范[S].北京：气象出版社，1979.

［2］权许锋.浅谈雾霾天气对体育锻炼的影响[J].中学地理教学参考，2008（10）：19.

［3］王润清.雾霆天气气象学定义及预防措施[J].农业基础科学，2012(7)：44.