少数民族集中连片特困地区脱贫路径探讨——以贵州为例

王飞跃 魏 艳

（贵州财经大学，贵州·贵阳 550004）

一、集中连片特困地区与贵州扶贫状况分析

贵州作为多民族省份，根据第六次人口普查，少数民族人口占全省人口的比重为36.11%，民谣“高山彝苗水仲家（布依族旧称）、仡佬住在石旮旮”，既反映了贵州少数民族的分布情况，也是贵州少数民族生存环境的真实写照。1985年我国农村人均年纯收入200元以下的贫困人口有1.25亿，占当时农村总人口的14.8%。主要集中分布在“老、边、少、穷”地区。贵州贫困人口1600万，是全国贫困程度最深的省份。扶持“老、少、边、穷”地区的发展成为当时我国地区政策的一项明确任务。1986年，六届全国人大四次会议把扶持“老、少、边、穷”地区尽快摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容，列入了“七五”计划，标志着国家扶贫政策的正式实施。

为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，1994年4月14日，国务院发出关于印发《八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》的通知，针对当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，力争用7年左右的时间（从1994年到2000年）基本解决。而此时贵州贫困人口有1000万，是全国贫困人口的12.5%，其中人均年纯收入不到200元的极贫人口392万人，贫困人口主要分布在深山区、石山区、高寒山区、地方病高发区和少数民族聚居区。根据国家《八七扶贫攻坚计划》，贵州全省有48个县被列为国家贫困县，占贵州建制县的55.81%，为此，贵州省制定和实施了《贵州扶贫攻坚计划》提出:“到本世纪末全省基本实现解决贫困地区贫困人口的绝对贫困问题”，并在国家实施的西部大开发政策和对口扶贫协作城市的支持下，全省共同努力，如期完成了扶贫攻坚目标。

2001年，党中央、国务院制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，明确提出继续解决和巩固农村贫困人口温饱问题、促进贫困地区全面发展、为达到小康水平创造条件的奋斗目标。并在全国确定了592个重点扶贫开发县。贵州省委、省政府在国家政策支持下带领全省人民实施了“富民兴黔”战略，扶贫开发取得了积极的成效。但2010年国家将扶贫标准从2007年的785元逐步提高到年人均纯收入1274元的标准，按照2010年的国家标准贵州省贫困人口增加到585.38万人，其中85%以上集中分布在武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化地区，贫困人数剧增占全国贫困人口的14.6%，使得扶贫开发任重道远。

2011年11月中共中央、国务院颁发了《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020）》，指出未来10年，11个连片特困地区（包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区）是扶贫攻坚的主战场。在11个连片特困地区中与贵州相关联的地区就占三个（武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区）。2012年国家把扶贫标准提高到2300元，使得贵州2012年的贫困人口增加到1149万人，是全国贫困人口最多的省份，相当于全国每9个贫困人口中就有1个是贵州人。全省88个建制县（市、区）中，有扶贫开发任务的县为83个，其中有50个是国家扶贫开发重点县。这表明贵州仍然是贫困密度最大的省份之一，同时，也是同步实现小康社会任务最艰巨的省份。

从上述国家对“老、边、少、穷”地区经济社会的政策支持，到现代的“集中连片特困地区”的扶贫攻坚政策实施梳理，一方面体现了党和国家带领全国各族人民实现共同富裕奔小康的决心和信心；另一方面也反映出贵州扶贫开发的难度。

二、贵州集中连片特困地区扶贫开发中的"三难、二困、一缺"

贵州作为国家扶贫开发的主战场之一，根据我们对贵州省贫困发生率在全国和省内最高的两个地区：乌蒙山区腹地（威宁彝族回族苗族自治县）和苗族集中分布的苗岭、月亮山地区（台江县）的深入调查，认为这些地区扶贫开发的艰难在于“三难、二困、一缺”。

（一）贵州集中连片特困地区扶贫开发存在的“三难”

“三难”主要是指：开发难、聚集难和生态保护难。所谓开发难，是指难在开发的成本大。一是“村村通”成本大。“要致富，先修路”，根据测算，在平原丘陵地带高速公路每公里造价为3000万元，而贵州省每米就要3-4万元，乡村四级公路每公里造价在5万元左右（不含架桥、涵洞）。我们在威宁县石门乡调研，该乡辖14个村组，至今仍有8个村组道路不通，而要实现通路则需上千万的投资，最起码的救灾物质仍然需要人挑马托。二是难在水利灌溉。虽然通过长期的扶贫开发，贫困地区的人畜饮水通过水窖建设基本得到解决和保障，但生产用水还是靠天吃饭，这就使得本身就贫瘠的土地，一旦风不调雨不顺，绝收减产就成必然，不论是粮食还是经济作物，要在全省17.6万平方公里的且97%为山地丘陵的土地上兴修水利灌溉，不仅投资大而且技术难度也大。

所谓聚集难，是指集聚效应的发挥难（分散性）。一方面贵州少数民族都居住在偏远山区，大多数是几户、几十户盘寨而居，星罗棋布地分布在群山峻岭之中；另一方面，艰苦的生活环境和长期以来的较为封闭的产品经济，形成的生活习性和传统，加上缺乏城镇谋生的技能和方法，使得他们难以适应现代生活环境。据调查，很多移民县城房在人不在，年轻的外出务工，不能外出的则回到原来的生存地按原有生产技能继续寻找生存方式。从某种意义上说，这就是尽管国家扶贫开发的力度日益加大，而偏远少数民族地区脱贫脆弱性的主要根本原因。

所谓生态保护难，是指生态脆弱且保护难。根据《贵州省石漠化报告》统计，贵州岩溶出露面积占全省总面积的61.92%，是全国石漠化面积最大、类型最多、程度最深、危害最重的省份。从2012年起贵州78个石漠化县全部纳入国家石漠化综合治理实施范围，而按照现在年均净减少500平方公里左右的治理速度，尚需60年左右才能完成治理任务。

（二）贵州集中连片特困地区扶贫开发存在的“二困”

贵州集中连片特困地区脱贫，除了存在上述外在的难点外，也存在内在的困扰因素：即教育水平低和人口高出生率的困扰。

关于教育困扰：集中连片特困地区人口受教育水平普遍不高，成为困扰脱贫的主要根源之一。

民族连片贫困地区的人口文化程度普遍偏低，多数是小学文化或文盲。台江县贫困村中青壮年文盲率达3%以上；威宁彝族回族苗族自治县全县7周岁以上的人口为104万人。在104万人中，文盲6.5万人，占6.25%；小学文化程度61.85万人，占59.47%；初中文化程度24.14万人，占24.17%；高中文化程度7.71万人，占7.41%；高中以上文化程度2.8万人，占2.7%。小学以下文化程度的占了近66%。这使得贫困地区青年人外出打工的就业选择比较狭窄，以体力劳动为主，工资性收入较低。贫困也就成为必然。此外，受制于文化水平的限制，使得即便有丰富的民族文化资源没有在造福自身的同时得以有效传承。

关于人口高出生率的困扰：据调查，一方面受制于生存环境的影响，本来收入水平就有限，多子女带来的家庭负担的结果必然就是贫困；另一方面，子女成家，因分家而引起的财产和土地分割，是导致农村老年贫困的根本，尤其是子女中患有疾病或残疾者，便会沦为极贫家庭。

（三）贵州集中连片特困地区扶贫开发的“一缺”

这是指公共服务人员待遇上缺乏相应的激励机制。贵州连片特困地区的村干部一个月的工资报酬2009年调整为每月300元至今，而一般公务员月工资在2000元左右。由于贵州连片特困地区的村干部收入待遇低，又缺乏相应的激励机制，一定程度影响了其公共服务的水平和质量，并在某种程度上弱化了政府的各项政策、制度的执行力。具体表现为：

一是干部队伍稳定难，素质不高，缺乏后备力量。这使得“不愿干事、不能干事、干不成事”现象普遍。一旦有“急、难、险、重”任务，“绕道走”、“装糊涂”，无能力组织、配合、协调和处置。

二是文教卫生事业单位人员流失严重，导致科教文卫人员匮乏。这些地区的科教文卫单位成为中转站，甚至为了吸引人才，不得不降低标准，导致服务能力和水平下降的同时，影响整个队伍的建设。

通过上述分析，可以看出贵州要与全国在2020年同步实现小康，不仅任务艰巨，而且时间紧迫。

三、“克难、解困、建机制”，因地制宜奔小康

2012年1月12日，国务院颁布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，即国发2号文件。2012年4月贵州省第十一次党代会深刻指出：“我省发展落后，从根本上看，是工业化、城镇化、农业现代化水平不高、不同步、不协调。……对于推进'三化'同步，我们要始终不动摇、不放松，动摇了必将又耽误，放松了必将更落后”。目前“三化”同步发展战略正强有力地推动贵州经济社会的跨越式发展，连片特困地区如何被带动并融入到这一进程中，笔者认为需考虑如下的路径：

（一）科学规划，整合资金“克三难”

早在2009年9月初温家宝总理针对贵州省威宁县的扶贫问题就做出了“对每个乡、每个村都要做出科学而具体的规划和措施，并狠抓落实”的批示，2011年4月《贵州省威宁县喀斯特地区扶贫开发综合治理试点总体规划（2010-2015年）》获贵州省人民政府批准。根据对威宁县迆那镇的调查，该镇依据自然地理条件和资源，规划了73个重点项目，采取“支部+合作社+基地+农户”模式加以落实，取得了显著成效。仅2011年到2012年就落实帮扶资金6.33亿元，实施帮扶项目306项，到2012年底全镇人均总产值、农民人均纯收入等九项经济发展指标与2010年相比增幅均超过80%，率先在全省实现了“脱贫摘帽”。迆那镇的经验表明，有了科学的规划，并抓住落实不放松就能做到因地制宜，科学发展，从而破解连片特困地区的扶贫难题，实现经济社会的跨越式发展。

（二）加强提灌工程建设，优化水利建设

贵州连片特困地区与别的连片特困地区相比，具有较为充沛的有利于农业发展的降雨量，到2013年共建有大中型水库35座，但由于没有相应的配套灌溉和水利设施建设，整个水资源的利用率仅有10%。在威宁石门乡调研，农民普遍认为：“只要解决了生产用水，不要国家扶持就可以脱贫”，解决贫困的根本问题在于农业灌溉问题。

（三）创新扶贫政策新模式，推进和提升扶贫效果

连片特困地区不同乡（镇）、村寨之间的自然地理条件存在着较大差异，这就要求在扶贫方式、方法上有所创新。主要包括：一是在“整村推进”中，应采用“一事一议”的财政奖补方式。“因地制宜、民主决策、卓有成效”是扶贫工作者和村民对“一事一议财政奖补”的一致评价。二是在“扶贫开发项目”资金的使用上，应用“杠杆原理”将一定的扶贫资金作为银行贴息的方式，撬动信贷资金进入项目开发，推动更多或更大的扶贫项目开展，同时也盘活了扶贫资金；另一方面，民族民间文化的保护、挖掘整理和产业化，尤其是文化产业链的形成和延伸方面，也应被纳入扶贫开发的项目。三是土地资源整合，尤其是低保户拥有的土地。从2007年开始实施低保制度以来全省实现了“应保尽保”，但他们拥有的土地均闲置或抛荒，一定程度丧失了脱贫的依靠。将土地以合作社、股份制的方式予以整合，不仅可为农业产业化发展提供基础，更有利于提高土地的使用效率和收益，还一定程度增加低保户或贫困户的收益。

（四）科学规划基础教育，整合职业教育资源，人口控制堵疏并举

根据笔者对威宁县和台江县的调查:“学成一个，脱贫一家，而且永不返贫”已经而且正在成为贫困连片地区扶贫工作者和贫困家庭的共识。但由于经济发展和城镇化进程的快速发展，教学事业的发展，同样存在科学规划，合理布局的问题，只有这样才能使有限的财政资金和社会资源发挥应有的效用，规避不必要的浪费。在职业教育方面，除了针对农村劳动力转移有针对性地开展外，应整合社会保障部门的促进就业和创业方面的资金，开展GYB（产生你的企业想法）、SYB（创办你的企业）、IYB（改善你的企业）、EYB（扩大你的企业）培训。着力培养本土的中小企业，带动就业和劳动力转移，人口控制除了按现行政策做好控制工作外，辅以妇幼保健和加强宣传予以疏导，优生优育才是民族发展的根本。

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