民族村寨社区参与旅游扶贫开发的财产制度瓶颈与破解

卢丽娟 曹务坤 辛纪元

（1.贵州省民族研究院，贵州·贵阳 550004；2.贵州财经大学，贵州·贵阳 550004；3.贵州师范大学，贵州·贵阳 550001）

一、问题之提出

自从上世纪90年代以来，我国就开始在民族地区推行旅游扶贫开发模式，尤其是国家实行西部大开放后，西部民族地区大力发展民族村寨旅游扶贫开发。然而，在民族村寨旅游扶贫中出现“旅游扶贫，越扶越贫”、“民族村寨被破坏”、“民族村寨群体突发事件”等问题。“村寨居民在传统文化认同、价值观念取向、社会结构状态等方面随着旅游发展会产生巨大变化，出现了‘旅游扶贫、越扶越贫’的怪圈。”[1]“有些民族村寨在经历了早期的快速成长后，正面临着游客停滞增长、经济效益下滑，甚至走向衰落的危机。”[2]“贫困农户对旅游业发展带来的受益不均衡，导致当地物价上涨的负面影响感知也较为强烈，贫困人口承担着物价飞速上涨、环境污染、贫富差距扩大与受益不均等一系列的负外部性。”[3]民族村寨旅游扶贫开发中所存在的问题的原因是什么？如何解决民族村寨旅游扶贫开发中所存在的问题？这已成为学者们关注和探讨的课题，对于以上两个问题，虽然仁者见仁，智者见智，但是也形成了一些共识，如民族村寨社区参与旅游扶贫开发机制的缺失或缺位是民族村寨旅游扶贫开发中所存在的问题的重要原因，因地制宜地重构或完善民族村寨社区参与旅游扶贫开发机制是解决民族村寨旅游扶贫开发中所存在的问题的重要方法。

民族村寨旅游扶贫开发参与主体的内在动力和参与实效性是民族村寨社区参与旅游扶贫开发机制的两个核心元素，权利、义务、责任的分配是影响民族村寨旅游扶贫开发参与主体的内在动力和参与实效性的重要因素，基于此认识，所以应该从制度维度审视民族村寨旅游扶贫开发中所存在的问题，寻找解决民族村寨旅游扶贫开发中所存在的问题。民族村寨旅游扶贫开发是指通过对民族村寨进行旅游开发，从而提高民族村寨的生产力，提高民族村寨居民的生活质量，即民族村寨旅游是民族村寨扶贫的手段，民族村寨扶贫是民族村寨旅游的目的，所以从此意义上说，民族村寨旅游扶贫开发制度的价值目标应该是“公平为主，兼顾效率”。从法治维度看，民族村寨旅游扶贫开发中所存在的问题是民族村寨旅游扶贫开发制度的价值目标缺位，即不是定位为“公平为主，兼顾效率”，而是定位为“效率为主，兼顾公平”。而在民族村寨旅游扶贫开发中最大的不公平是民族村寨和民族村寨居民的财产权利缺失，民族村寨社区参与旅游扶贫开发财产制度瓶颈是民族村寨和民族村寨居民的财产权利缺失的根本原因，因此，破解民族村寨社区参与旅游扶贫开发财产制度瓶颈是解决民族村寨和民族村寨居民的财产权利缺失的方法。一方面，农村土地、森林、林木是民族村寨和民族村寨居民的重要财产，农村土地权利和林权是民族村寨和民族村寨居民的重要财产权，民族村寨实际上是村民小组、自然村或行政村或农村集体经济组织，民族村寨居民是农民；另一方面，由于篇幅有限，本文仅探讨民族村寨社区参与旅游扶贫开发的农村土地法律制度瓶颈、林权制度瓶颈及其制度瓶颈的破解。

二、民族村寨社区参与旅游扶贫开发的财产制度瓶颈

（一）民族村寨社区参与旅游扶贫开发的农村土地制度瓶颈

民族村寨社区参与旅游扶贫开发的农村土地制度主要存在以下几个方面的瓶颈：其一，农村土地所有权主体缺位或虚化。虽然《土地管理法》和《农村土地承包法》对农村土地所有权主体作了规定，如《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营管理。”《农村土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农民集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”，但是民族地区出现了“农村土地所有权主体缺位或虚化”的现象。其二，农村土地抵押权缺失或难以实现。《担保法》、《物权法》、最高人民法院的《土地承包解释》等法规都规定了“土地所有权、耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”等农村土地权利不能抵押。《担保法》第37条第2项规定：“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外；”最高人民法院的《土地承包解释》第15条规定：“承包方以土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”《物权法》第184条规定：“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；”由于农村土地权利流转制度、农村土地交易制度及农村社会保障制度不完善，金融机构实现农村土地抵押权的权限受到严格的限制，所以农村土地的抵押权难以实现。其三，农村土地承包经营权权能残缺。现行农村土地承包经营制度的不合理规定导致了农村土地承包经营权的收益权能和处分权能残缺。《农村土地承包法》第37条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”

（二）民族村寨社区参与旅游扶贫开发的林权制度瓶颈

民族村寨社区参与旅游扶贫开发的林权制度主要存在以下几个方面的瓶颈：

其一，林地所有权主体缺位或虚化。林地属于农村土地的范畴，林地所有权主体与农村土地所有权主体一样，存在缺位或虚化现象，上文已阐述，在此不再重述。

其二，林权的抵押权缺失或难以实现。《担保法》、《贵州省森林林木林地流转条例》第11条规定：“县级以上人民政府批准公布的生态林，在不破坏生态功能、不改变生态公益林性质的前提下，可以采取承包、合资合作、出租的方式，发展林下种养业和森林旅游业。”《物权法》、《担保法》规定，自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，《贵州省森林林木林地流转条例》第13条规定：“自留地、自留山的林地使用权不得抵押、转让。”《贵州省森林林木林地流转条例》第25条规定：“有下列情形之一的，不予办理林权变更登记：（四）设定抵押权的森林、林木、林地的流转，未经抵押权人书面同意的；（五）贷款造林的森林、林木、林地的流转，未经贷款人书面同意的；”林权的资产评估制度的缺失，林权抵押权的实现配套制度不合理，林权抵押权实现成本高，风险大。刘圻等（2013）从商业银行信贷风险管理视角进行研究发现“林权抵押贷款不仅在抵押物价值保全风险、处置风险、操作风险，还面临政策风险。”[4]

其三，林权的权能残缺。林权的收益权能和处分权能残缺。由于林木采伐审批程序复杂，林木采伐成本高，公益林和生态林补偿标准低，如在贵州集体林权制度改革中，许多集体林地、林木、森林被转化公益林，所以林权的收益率低。《贵州省中央财政森林生态效益补偿基金管理实施细则》第4条规定：“中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。”“县级以上政府林地行政主管部门对林地承包经营权流转登记的监督成本比县级政府林地行政主管部门对林地承包经营权流转登记的监督成本大。在林地承包经营权流转比较发达的地方，申请登记林地承包经营权流转登记的人太多，县级以上人民政府林地行政主管部门将无法承受林地承包经营权流转登记的工作任务。另外，与林地所有权登记部门不相同。”[5]

三、民族村寨社区参与旅游扶贫开发的财产制度瓶颈的破解

（一）民族村寨社区参与旅游扶贫开发的农村土地制度瓶颈的破解

第一，完善农村土地所有权主体制度和民族村寨旅游扶贫参与主体法规。在《民法通则》中规定行政村、自然村、组等农村土地所有权主体的法律地位，赋予独立法律人格，在旅游法规和扶贫法规中界定民族村寨的内涵，确定民族村寨的法律地位，给予民族村寨独立法律人格。

第二，创新农村土地抵押模式，完善农村土地抵押权制度。“由财政提供资金支持‘土地承包经营权抵押+行业协会（合作社）担保’、‘土地承包经营权抵押+担保公司担保’等模式分散和转移金融机构赎回农地权利的风险，增强农户信贷偿还能力。”[6]“由财政提供资金支持‘土地承包经营权抵押+行业协会（合作社）担保’、‘土地承包经营权抵押+担保公司担保’等模式分散和转移金融机构赎回农地权利的风险，增强农户信贷偿还能力。”[6]“方案的基本思路是产权人把合法占有的农村产权资产先行出租给第三人，金融机构把该租金债权进行质押担保，向农民贷款。”[7]

第三，完善农村土地承包经营权的权能。在《农村土地承包法》、《物权法》等法律中赋予农村土地承包经营权完整的权能，简化农村土地承包经营权变动程序和手续。

（二）民族村寨社区参与旅游开发的林权制度瓶颈的破解

第一，创新林权的抵押模式，完善林权的抵押权制度。“林权抵押贷款证券化模式可如下设计：林权持有者以林权证作为抵押向银行等金融机构贷款；林权抵押贷款因其能够产生可预测的、稳定的现金流，银行等金融机构将其组合成资产池打包出售给SPV；SPV通过内外部信用增级、偿付结构安排等结构化金融设计，对资产中风险与收益要素进行风险重组，委托证券承销商发行，进而转化成为在金融市场上可以出售的流通证券的过程。”[4]在《森林法》、《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等法律中赋予林权完整的抵押权，简化林权的抵押权实现的程序。

第二，完善林权的权能。在《森林法》、《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等法律中赋予林权完整权能，尤其是要完整林权的收益权能和处分权能，简化林权变动程序和手续。

[1]罗永常.民族村寨旅游发展问题与对策研究[J].贵州民族研究，2003，(2)

[2]陈志永，梁玉华.民族村寨旅游地衰落研究：以贵阳市镇山村为例[J].云南社会科学，2007，(1).

[3]姚云浩.旅游扶贫中贫困人口受益问题研究针对存在的问题[J].农村经济与科技，2011，(10).

[4]刘 圻等.林权抵押贷款：银行惜贷现状与证券化模式研究[J].农业经济问题，2013，(5).

[5]曹务坤.林权法律问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2012.

[6]兰庆高等.农村土地经营权抵押贷款意愿及其影响因素研究——基于农村信贷员的调查分析[J].农业经济问题，2013，(7).

[7]孟光辉.农村产权资产融资担保方式研究[J].农业经济问题，2013，(8).