图示理论视角下的《还权赋能》

王笑

【摘 要】在改革进入攻坚期、深水区的今天，土地改革与产业升级、城镇化发展、金融改革等众多改革重大议题交织一起，面对大的机遇与挑战。以图示理论为视角，用以解读学术文本《还权赋能》，对文本内容图示、事实图示、社会图示进行比对，能为研究农村建设用地改革提供脉络。公私的制度变更还为时过早，土地流转才是新一期土地改革的重心所在，确权是其前置议题。加大土地流转，放宽、规范农村建设用地是大势所趋，但是需要关注政策设置与预期的相关；而小产权房合法化趋势不可避免，可将其部分地纳入保障房、廉租房体系，降温市场热度，合理规避市场化风险。

【关键词】图示理论；农村建设用地改革；土地流转；小产权房

我国幅员辽阔，农村人口众多，在农业改革与城镇化发展两架马车驱动下，农村景象日新多变。在城镇化快速发展，农业改革迫在眉睫，社会转型与社会主义改革进入新阶段的今天，三农问题，与三大产业升级、土地改革、金融改革等重点改革交织在一起，面对着更大的机遇与挑战。

对于农村建设土地改革及中共中央政策的解读，众说纷纭，社会形势也日臻复杂。首都创业集团董事长针对农村建设用地改革问题，指出，对土改措施有最直接影响的有三点：一是，农民土地权利的确定；二是，经营性建设用地流转的探索；三是，农民更大收益权的获得。安徽试点流转农村集体建设用地，导致本地概念股大涨，江苏无锡推出首款土地流转信托产品，国内信托业眼光投向了农村土地流转市场。于此同时，国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅发出《坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，华远地产董事长任志强也在财经年会房地产论坛上厉言反驳小产权房的合法化。但是，南方都市报发文提出，寄希望于运动式清理无法解决小产权房问题，胡释之也接受专访表示，小产权房天然合法，不合理的是法例，期待小产权房合法性化的改革。

配合着国务院整合不动产职责的努力，围绕着农村建设用地改制改革，社会各界展开了激烈的争论。但不难看出，建设用地的改革，围绕两个中心议题：一是，土地流转的制度设计；二是，小产权房的规范整治，而前置问题，则集中于“确权”二字。但现实的讨论，内化着复杂的前置取向，如何找到系统的视角看待复杂的现实争论呢？

本文正基于此，尝试图示理论为视角，重新分析文本《还权赋能》，从文本的内容图示出发，还原事实图示，将两者与社会图示相比对，解读土地改革中土地流转的几个相关议题。

1 图示理论与文本研究困境

图示的概念最早在1781年由康德提出，其认为图示是连接概念与感知对象的纽带，后被广泛应用于认知语言学、阅读学、翻译学等。在认识语言学中，其强调图示理论的生理与物质基础，认为人类可通过感知、动觉、意象，组织建构抽象领域的概念结构，即意象图示。[1]在翻译学中，图示理论主要集中于人的语言、内容、形式图示的应用，注重其对理解、表达、翻译过程中的作用[2]。阅读学则注重图示在认知过程中的效用，认为图示有助于对事物的理解，帮助人们“进行认识推理以达到最佳关联”。[3]

一般认为，社会科学，建立在客观事实的根基之上，并通过形式化、类型化、概念化等途径，将具象上升为抽象，将具象结构建构成抽象结构。文本研究时，会将文本与自身认识图示发生照应，以获得自身认识，后发生转移、转译，通过自身认识与图示的交互作用，以语言形式复写自身的照应。但认识的局限性与认知目标的复杂性，对目标对象的认识是局限的。这就要求我们重视隐性的图示作用，将理解过程与图示的作用过程复现，感知自身的局限性，并进行外延性的探索。

对本文而言，其基于对成都土地制度改革的探索，在经验收集与认识建构过程中，图示作用贯穿始终。从内容图示（文本显现的语言结构与语言内容）出发，搭建事实图示（文本复写的事实及其事实关联），并与社会图示（搭建事实图示时所应用的背景知识的结构）进行比对，进而反思探讨“还权”、“赋能”四字。

2 《还权赋能》的内容图示、事实图示

2.1 《还权赋能》的文本结构

《还权赋能》一文除规范格式要求外，由城乡差距扩大下的成都实践，在征地模式内起步，突破征地制度的尝试，“确权”、“产权”与还权赋能，成都经验的启示五个部分建构而成。第一部分，阐释了城镇化背景下的城乡差距拉大的客观现实，城乡统筹诉求的迫切性，及土地财政的修正与演进。正如文中指出，成都模式“是一场涉及既得利益调整、流行观念改变与体制运行方式演进的深刻变革。”[6]第二部分围绕国家土地体制的现状，说明现行体制的弊端与成都对现行体制改革的突破口。而在社会图示中需要还原的是土地体制改革的演变与趋势的争议，及既得利益、流行观念以及演进的整体框架。在第三部分，主要整理了成都模式的四个路径，探讨更大范围土地体制改革的路径选择。第四、第五部分围绕改革风险、“确权、还权、赋权”、土地极差收益等探究成都经验、探索社会改革方向。在下文，则需要对其经验进行甄别与演绎，以图得土地制度改革的可能的“必然趋势”与对新议题的思索。

2.2 《还权赋能》的内容、事实图示

2.2.1 成都土地改革的背景

复杂的城乡关系是中国当下社会的一个鲜明特色，在以农养工的传统模式发生变革之后，中国转向了以城带乡的轨道。但从1980年始，一直到新世纪，城乡差距不断拉大，固然，现代化与区域经济发展带来的集聚效应，城市的快速发展是必然的趋势，但城市的扩张与日益激烈的贫富矛盾，会让人对回浪效应的迟迟未到与低效产生怀疑，是既得利益的阻碍，还是现有体制的弊病呢？改革的呼声日益高涨的同时，也伴随着中央对城乡统筹的努力。成都模式正是发生在这样的大背景之下。

但是统筹城乡关系财力从何而来，正是两税制背景下的地方财政。那现行体制下的地方财政又从何而来呢？恰恰来自现行征地制度下的土地城市化收益。土地城市化的收益来源于城市化、工业化发展的巨大诉求与“占补平衡”、“置换”的制度安排，但土地城市化又受到了来自体制的限制，一是耕地红线，二是土地用途管制与转用途径，三是较紧的城市用地指标，成都的土地制度改革也正是搭建在这三大体制限制的基础之上。虽然文中没有详尽的演绎，但是我们还必须看到，改革的巨大诉求应是城市化与产业升级的诉求，故而在探讨体制限制的合理性之时，需要辨析客观诉求与现行体制的悖同，及更广大人民的利益。

2.2.2 成都土地改革的路径

成都市是国家最早批准城乡统筹试验区的城市，其城乡统筹两个主要形式是转移支付与文本所概括的围绕土地的城乡统筹模式。当下，在取消农业税与“三提五统”之后，国家的转移支付除了教育、养老、低保、家电下乡等形式外，主要有直接补贴、项目进乡、新农村建设点三个形式。而成都的土地改革模式，除了转移支付外，将目光聚焦于农村集体建设用地的流转。土地制度改革的最新议题，也正是围绕农村集体建设用地的流转展开。普遍认为，土地流转带来了巨大的增值收益，而不合理的增值收益分配模式，则成为土地制度亟需改革呼声的起点。但需格外关注的是，改变不合理的增值收益分配模式是否与土地根本制度的转变的相关性。那么，成都市围绕农村集体建设用地流转与增值收益分配模式，是如何进行改革的呢？

（1）蛟龙工业港。蛟龙工业港是对工业化发展诉求的一种有益回应。蛟龙工业港建设在成都三环以外、外环以内的办公黄金地带，投资动机是为众多中小企业提供办公的场地与配套服务。在不促动农村集体所有的土地性质基础上，通过租用农民土地，自筹资金分批滚动开发厂房，并将标准厂房出租给中心企业，收入租金与服务收入，同时，与农民协议租赁价格与租金调整条款，只要租金高于农地转用的机会成本，则达到一种双赢。而后，政府按程序调整规划，垫付相关税费，使之规避了政策成本。当然，其还借了相对租金较低的东风，使蛟龙工业港和当地农民成功分割中小企业的租金与厂区服务收入，一则满足寒流中中小企业发展的实际需要，二则让农民享受土地增值的收益，虽也悄然为一个食利阶层的诞生犁翻了沃土。

（2）三道堰小城镇建设。三道堰镇距离成都车程不到30分钟，交通便利，又因临近水源，不适宜工业发展。但是特殊的区位，加之成都房价的升温，吸引了房地产投资的目光，而这里，小城镇建设模式实质应该叫做小产权房建设模式。在当时，农村建设用地不得出租、买卖，而旧城改造后，三道堰居民获得了“村镇房屋所有权证”，城镇建设的资金需求因其特殊的区位得到了房地产投资者的满足，开发商、外来资本与当地农民一起兴建小产权房，又降低了制度风险，成功造就了合法的经营性房地产业。但盖在集体建设用地之上的商业性地产无法办理土地使用权证，也阻挡了自由流动与金融行业的进入。造成了三道堰小产权房的增值拉力与小产权房的合法性矛盾。

（3）灾后重建的城乡联建、统规重建。汶川地震后的灾后重建需要海量的建房资本，资金的困境实质上降低了制度的限制力度，成都的灾后重建模式，也是这样一个低制度风险下的模式，当然，制度的缺口一旦打开，造成的“实事求是”自然对原有制度的合法性发出了更尖锐的挑战。联建项目的内容是鼓励灾区外个人或法人机构在灾区投资商业险项目，受灾农户以宅基地获得联建方资金，而联建方则获得土地与建设项目，双方共同重建灾区。其中又以茶坪村模式为典型，将个人宅基地退还成集体建设用地，使个人获得新房，联建方获得可直接流转的非住宅。而统规重建则针对远离中心城区的农村，基于“挂钩”政策，通过挂钩方式，将宅基地进行平整复垦，用以置换建设用地，同时规划建设农民住宅，参与分配置换过程中的房地收益。其中又以向峨乡为典型，将大小不等的原宅基地复垦为耕地，将复垦耕地面积与就近双流县的建设指标挂钩置换，筹集资金。

（4）锦江变法。2008年成都锦江公开招挂拍，实现两块集体土地的商用40年的使用权的转让。两块土地仍位于成都市三环以外、外环以内的中心城区。锦江区采取“大集中、大统筹、大流转”的村庄和土地整理整治形式，组织11个村级集体的股份公司，再将农村建设用地的开发经营权委托给农锦公司委托农投进行运作，收益最终返还村级股份公司及其股东。

2.2.3 成都土地改革的启示

土地极差收益的规律能为城乡统筹和国民经济发展服务，当下，中国的城乡资源分配不均，而推进农村国土整治需要庞大的资本。城市化与工业化推高了土地收益，经由增加指标与占补、挂钩，可以推动土地资源的集约利用，释放极差土地收益。但是现行制度带来了巨大的制度风险，“确权”是规避系统风险，开放土地流转的基础与前提，“确权先行，才能消除土地制度改革的系统性风险”。成都经验，逐步缩小征地范围，主动改变极差土地收益的分配模式，适当扩大征地制度的弹性，并探寻保护耕地的机制。土地资源具有空间上的唯一性，利益与观念对立，是改革土地制度的困难所在，需要努力寻找新的平衡点。

3 《还权赋能》的社会图示与现实探究

想要深入解释还权赋能，深入解读新时期我党、国家关于农地经营与改革的方向，需要分辨几个基础的社会图示，即基础的土地所有制度与用途管制制度，及现实障碍，农地改革的几种声音，现行改革的基本倾向，并在此基础上辨别部分“常识逻辑”，以便为新阶段土地改革指明方向。

改革的呼声来源于关于产业升级与城镇化诉求背景下的几个困境，第一，农村劳动力流动带来了土地的荒置，农地种植与农业产业升级密切交织一起，形成了农用地流动与农地用途的悖论。第二，人口的结构性变化现状及诉求与农民城市化及去城市化拉力的博弈。第三，土地的财富效应，抬高的农民对土地升值预期与城市化发展的紧张。第四，公共服务资源稀缺性背景下，房价产生的产业资源吸力与产业升级的替代性、结构性矛盾。

在现实困境下，人们开始探索改革之道，但“中国经济体制改革的对象是过去的计划经济和再分配机制，其取向是市场化的”[4]，在市场化的取向之下，自然产生一种对原有体制厌恶的情感体验，而产生一串理所当然的逻辑，市场是最有效的资源配置方式，农地的用途改变受到“落后”的制度阻滞，这种制度安排过于的僵硬与流氓，土地用途的选择理应由农民自身做主，故而需要变革性的改变。但是，制度的变迁又受到思想（情感）和利益的双重影响，信息自由与自主选择在一定条件上实际上是“没有实际意义的”与“一种浪费”，这种条件建立在市场经济的两个深厚的认知基础，“承认无知和主客的不确定性”。[5]基建于此，新的改革手段的探究才可能成为有本之泉。

当然，这串逻辑以“以农民为主体的城市化”的形式被深入的探讨，固然或者受到倾向性偏好的影响，但也不能否认其思想的现实根基，即人口城市化的制度障碍，城市化成本的抬高，城市病的蔓延与社会冲突对政治稳定的冲击，而在路径探索时产生被征收农民抑或加之进程农民同分土地增值收益的农民为主体的城市化道路之争。两条道路相同，“缘自他们对地方政府的不信任”[6]与对被动城市化合理安置的信任。

但是，现实议题在这种讨论之后又悄然发生了转向，集中于解决征地冲突的维稳需要，随着有区位优势农民集体违法之违法成本的降低，及对农村建设用地的实践改革的探索，有区位优势的农民已开始成功分配了土地的增值收益，“无力状态”也向权力阶层开始转变，土地流动在政策上集中于集体土地经营模式的探索，但在解读中则聚焦于小产权房的合法化（一种权力乃至食利阶层的政治诉求）。但是，人们对失地农民的弱势印象却仍过于刻板，没有意识到他们“不费一点的将社会发展的成果，装进他们的私人腰包”[7]，乃至认定“土地所有者利益始终同社会的利益相一致”[8]。而对政策的解读趋向“乐观”。

我们需要看到的是，原始文本与现实的改革倾向似乎为我们描绘了精彩的未来，而现实的改革策略也产生了从一刀切到分类改革的转向，但是却没有真正从产业升级与城镇化这最大的诉求进行系统性的政策重视，这或许才是我们需要再三关注的吧。

【参考文献】

[1]邱玉华.图示理论与篇章理解[J].西南民族大学学报，2004.

[2]闫爱花.图示理论对译者的启示[J].郑州航空工业管理学院学报，2008.

[3]胡平.论关联理论和图示理论对阅读理解的解释力[J].长江师范学院学报2008.

[4]孙立平.失衡：断裂社会的运作逻辑[M].社会科学文献出版社，2004：181.

[5]罗纳德·哈里·科斯，王宁.变革中国：市场经济的中国之路[M].中信出版社2013，28.

[6]贺雪峰.地权的逻辑II：地权变革的真相与谬误[M].东方出版社，2013：228-248.

[7]马克思.资本论（第三卷：第六篇）[M].人民出版社，2008：700.

[8]马克思.马克思恩格斯文集 卷一[M].1844年经济学与哲学手稿，2009：146.

[责任编辑：刘帅]