让农民的财产成为能下蛋的母鸡

【人物名片】

郑风田，经济学博士，中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，副院长。国家自然科学基金、国家社科基金同行评审专家，财政部、教育部、科技部、商务部、农业部等部委项目评审专家。主要研究领域："三农问题"，食品安全，农村产业集群与创业、企业与环境关系等。

单就土地而言，目前我国农民拥有的建设用地与所有城市建设面积相当，都是2.5亿亩。每年的全国财富榜上多次出现城市地产商的名字，而大都市的普通居民因为拥有几套房子也成了过去做梦都不敢想象的百万、千万富翁，城市的土地成为能下金蛋的母鸡，给城市居民带来巨量的财富。而拥有同样面积土地的农民其年收入刚过6千元，每年土地给农民带来的财产性收入不足3%，2.5亿亩的农村土地成为一个不会下蛋的母鸡。不过，党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），把束缚在这只母鸡身上的诸多枷锁卸掉。如果制度设计得当，未来这只巨大的母鸡也能给农民兄弟下出诸多金蛋来。

政策红利之一：

5000万亩的农村建设用地直接入市

《决定》规定，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

过去农村经营性建设用地，既不能抵押，也难以进入市场进行交易。而城市土地没有多少限制而身价百倍，同权不同利现象严重。不少地产商买到土地后，拿土地作抵押获得资金，既可以建设商业设施获得收益，也可以建工厂进行产品生产。虽然早在党的十七届三中全会上，中央就提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，但5年过去了，基本上原地踏步。原因很简单，目前的征地是垄断制度，农村土地要想搞建设就必须征地，地方政府低价拿地高价卖出获得土地财政，农地直接入市首先会动了地方政府的奶酪，如果没有上级的统一布置，单纯靠地方政府推动会很难。所以，必须出台中央层面更具体的操作规则，才能让政策红利落地。另外，目前的农村集体土地，所有权界定也是不清楚，要防止各个上级以集体领导的名义把农村建设用地低价拿出，成为变相的征地。应该建立透明的制度，让农民有参与权与表决权，让农民以土地入股，保证土地增值收入中农民的利益。

政策红利之二：

18亿亩承包地的抵押、入股、转让权

《决定》规定，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

这次把耕地的抵押权终于给了农民，是个了不起的进展。通过确权颁证，我国目前已为进一步放开三权（处置权、抵押权和转让权）奠定了基础。全国18亿亩耕地的抵押权很重要。我国城镇居民靠房产证抵押可以很容易得到贷款。最近看一篇经济学顶级期刊发表的论文，研究结论是1993年中国城里的房改政策让城市居民获得了房屋产权证。紧接而来的效果就是城市创业的迅猛发展，居民可以用房产抵押得到的资金来创业。遗憾的是，我国目前的相关法律却不允许农民用承包地来进行抵押贷款，农民由于没有可低押的物品，也使现代金融无法流向农村。我国一些地方已经试点，效果很不错。例如吉林等地探索设立物权公司，通过制度创新来规避法律限制，让农民用土地承包证获得贷款。如果每亩地每年获得3万元的贷款，全国18亿亩耕地，每年就有54万亿的资金进入农村，这该是多大的一股新鲜血液啊。虽然目前中央财政每年投入到农村近万亿元，与54万亿相比，还只是杯水车薪。

入股权、转让权也很重要。以转让权为例，目前，全国有2.6亿农民外出打工，农民如果把自己承包的耕地出租转让，既可以获得收益，避免抛荒，让宝贵的土地得到有效的利用，也为留守在农村的农民扩大土地规模经营提供了条件。构建新型农业经营主体服务，家庭农场、种粮大户、养殖大户、专业合作社的规模经营扩大，其实都离不开农民承包地的转让权。

承包土地抵押权虽然农民获得了，但是否有足够多的金融机构愿意下乡，则是农民能否获得收益的最大障碍。另外，对农民土地承包权究竟该如何评估，如何保证农民把投资用好，如果降低投资风险等等，都需要相应的配套制度。

政策红利之三：

2亿亩宅基地试点抵押、退出、转让权

《决定》指出，赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

全国有2亿多农户，每户农民都在农村有宅基地，这样算来，全国有近2亿亩宅基。但这个宅基地既不可抵押，又不能退出，造成资源的极大浪费。两只老鼠的理论折射出流动农民工的悲哀：农民工在农村老家的房子让老鼠住，自己在城里打工却只能住老鼠窝。城市房价远超出大部分农民工的购买力，而老家的宅基地却无法退出变现成资本。我国台湾当年的城镇化得益于农民把家乡的土地与房屋买掉后可以在城里买到房子。党的十八届三中全会决定要试点建立农民宅基地的抵押、退出、转让机制，允许农民在其他农村获得宅基地，这应该是一个大的制度创新。

如果允许农民宅基地可以抵押贷款，以此为支点，可以撬动我国农村的内需市场，从而换回国家整体经济再快速增长30年。我国农村的农民一生中投资最大的一笔应该是住房，占他们一生投资的60%。如果农民可以用自己所建房子进行抵押贷款，靠月供来偿还贷款，农村的内需也就可以撬动了，他可以每年能够拿出一部分钱来干除了攒钱建房以外的事了。

总之，党的十八届三中全会《决定》的的确确赋予农民足够多的财产权利。如何用好用足这些权利，让这些权利逐步成为会下蛋的母鸡，切切实实给农民带来益处，需要相应的配套，也需要中央层面的具体指导意见，以防止政策在基层悬空。