中国城镇化战略的历史意义

温铁军+兰永海

【人物名片】

温铁军，管理学博士，现任中国人民大学学术委员会副主任、中国人民大学农业与农村发展学院院长兼乡村建设中心主任、教授、博士生导师。兼任农业部、水利部、卫生部等部委研究中心特聘专家，新华社首批特约经济分析师，中央人民广播电台经济顾问，中国体改研究会副秘书长，中国宏观经济研究基金会副秘书长，晏阳初乡村建设学院理事长兼院长等。

土地改革红利与二元结构

回看新中国60多年建设和发展经验，中国是世界上人口过亿的大国中实现工业化最为成功的国家。中国作为资源有限、农民高度分散的人口大国，又是在资本极度稀缺条件下进行工业化建设，遂把农村作为提取工业积累的主要来源地，历史性地让农村发挥了重要“蓄水池”和“稳定器”功能。尽管为此城乡二元结构体制的代价略显沉重，但在总体上维持了整体国家工业化进程的不中断，这也是中国历经多次经济困境而幸免陷入“发展陷阱”的内因之一。作为中国的劳动力“蓄水池”，乡土社会调节着城市产业资本大起大落带来的社会冲击。这主要源于“土地改革红利”——农民通过土地改革获得土地财产作为基本生存保障，农村土地也因此具有“无风险资产”属性。由此巩固了乡土社会长期存在的“村社理性”和“家庭理性”。

缓解生产过剩的投资拉动

从21世纪初到政府加强“三农”投入以来，农村在“劳动力池”之外增加了“第二资产池”的作用。要理解这个观点，就需要正确认识当前中国的“比较制度优势”——中国政府综合债务率低，得以利用超大型大陆国家的幅员辽阔来开拓国内调整的战略空间。主要是启动国债投资拉动经济增长的同时扩容实质资产，由此不仅有效缓解外需下滑困境，而且带动内需增加。20世纪90年代末期，中国经济发展面临生产过剩的压力，但又无法像西方国家那样对外扩张，只能通过国债投资于内陆纵深来化解产业资本过剩压力。为此，中央政府及时启动大规模国债投资拉动经济增长，先后提出“西部大开发”“东北老工业基地振兴”“中部崛起”“新农村建设”“灾后重建”等国家战略，直到2008年美国金融危机爆发之后提出的“救市投资”。在近10年的时间里，平均两年出台一个国家战略，累计投资10余万亿元人民币。这种政府直接干预、使用国债投资拉动经济增长，相对有效地化解了产业过剩危机；但总体上仍属于“用长期过剩掩盖短期过剩”的政策。

化解资本全球化内生危机

2008年华尔街金融海啸以来，金融全球化的主导国家一手发行债券、一手使用货币“量化宽松”政策救市，向发展中国家、特别是以制造业为主的国家转嫁金融制度成本。如何化解这一困境？我们认为，产业资本过剩的中国不同于金融资本过剩的西方，在于中国必须利用“比较制度优势”，改变对外依存度过高局面：通过政府的统筹协调投资于农村和中西部地区的基础设施建设和公共事业，形成巨大的实质资产，从而使中国金融资产占实体资产比重下降，政府就有条件同步增加国内金融化的空间；在构建这种良性循环的同时，金融资产中坏账占比也就随之下降，自然也就能缓解因城市地产扩张而导致的银行风险。例如，从2006年到2011年，总计达4.3万亿元的政府“三农”直接投资，不仅消纳了过剩的产业资本，在全球危机成本转嫁的打击下，部分吸纳2500万失业农民工回乡就业，还把因市场失灵造成的农村资金要素净流出改造为净流入，增加农村地区消费，稳定了农村这个最大的“劳动力池”，使中国成为此段时期世界重要的经济发动机。据此看，中国特色的城镇化战略，虽然应该大中小并举，但政府投资应该主要用于县域经济发展所依托的中心城镇建设。县域经济与城镇化战略相结合，就是要继续用政府“看得见的手”把国家基本建设投资更多用来加强约1万个县域中心城镇建设，同时赋予优惠政策促进中小企业向“进入门槛”低于城市的县内城镇集中，由此拉动非农就业和县域经济发展，以扩大内需的综合性举措来推动城乡一体化和内涵具有多样性的生态文明建设。

应对中国社会结构变化的挑战

当前，中国的社会结构正经历着极为深刻而重大的变化。2011年，中国按照新统计口径达到的城市化率为51.27%，7亿城镇人口中约3/4集中在大中城市，是全球占比最高的国家之一。但这包含我国农民工达2.53亿人，占非农就业总量的50.7%。应该注意，这种让农民“工人化”的结果将是加快形成世界最大规模的“工人阶级”。事实上，中国的新工人阶级因为受教育水平高、集中劳动和集中居住，已经逐渐进入了自我政治化进程。国家应加大推进城镇化战略，增加农民工更多进入距离“三农”半径最短的城镇得到非农就业机会，这比进入大、中城市付出的机会成本要低，“退出成本”也低。同理，中小企业在县内城镇的“进入成本”也比大城市低得多，但带动就业的能力却六倍于大企业。两相结合，可以使农民工就近获得非农就业机会，致使现金收入增加，其高于城市的消费率对内需增长有更大贡献。例如，上世纪80年代中国实现城乡差距缩小和内需拉动型“黄金增长”，就是依托乡村工业化和城镇化的同步推进。

“中产阶层”在城镇化中崛起的需求

据不完全统计，中国拥有3亿人口的“中产阶层群体”，占总人口的23%，随着城市化进程的加快，很有可能在2015年之后达到5—7亿人。“中产阶层”对城市治理方式和自身利益维护都有诉求，但由于范围大、行业多、尚处在不稳定状态，其表达方式和内容都很零乱，相应地产生了政府不得不应对这种经济社会结构变化的新矛盾。中国特色的城镇化战略，客观上有利于吸纳中产阶层崛起带来的分散小型投资需求，同时也就有利于把集中在大城市的潜在利益冲突分散到上万个县以下的城镇中去。目前，中国600多个城市中，超大型城市已占世界的1/4以上，大型城市已占世界的1/3以上。城市资源环境紧张导致大城市病突出，市民生活压力大、成本高及食品安全等问题日益严峻，城市化内生的风险及与生态文明对立的趋势日益显化。这个时期，突出“城镇化”战略，降低“城市化”战略实施速度，是执政党与时俱进应对客观形势变化的表现。因为，中国并不具备发达国家向外转嫁制度成本而坐享现代化收益的条件，因此需要对城市化所带来的治理挑战格外重视。我们认为，城镇化战略适合中产阶层崛起之后的多元化需要，也有利于分散中产阶层不可能自觉的诉求，缓解因过度城市化而带来的结构性矛盾。