印度风电立法与政策研究

王青松+廖琼

摘要：印度是全球领先的风电大国，在《电力法》等多项立法的制度框架下，印度中央和各邦政府采取了保护价收购、强制并网等强制性政策和发电量补贴等激励性措施推动风电产业发展，取得了明显的政策效果。近年来，印度风电政策从传统的投资额优惠转向可再生能源配额等优惠措施，但仍存在专门性立法欠缺、部分政策和规划间存在矛盾等问题，有待进一步完善。

关键词：印度 风电 立法 政策

一、印度风能开发概况

印度是全球最大的风能开发利用国之一，拥有世界领先的风能市场规模。目前，印度全国发电装机总量的8.5%来自于风能，2011年度，印度吸引了折合103亿美元的清洁能源投资，约占全球清洁能源总投资的4%。在该年度，印度风电新装机总量为3019MW。

二、印度风能开发各个阶段及相关立法与政策内容

印度发展可再生能源的主要推动力源于上世纪七十年代发生的两次“石油危机”后提出的能源自给要求。1981年，印度科学技术部设立了专门的可替代能源委员会（CASE），开始统领全国的可再生能源开发利用工作，正式拉开了印度风能开发的历史大幕。从这一时期开始至今，印度的风能发展可概括为如下几个阶段：

（一）机构设立和技术示范研发阶段（1981—1990）

1、成立相关机构

最初，印度可替代能源委员会（CASE）主要负责可再生能源发展的项目规划工作，同时也负责进行风能等可再生能源的研发和统筹工作。1982年，在印度能源部之下又设立了一个独立的机构——非传统能源局（DNES），该局委托印度热带气象研究所出版了印度第一部风能资源评估件。

此外，一个隶属于DNES被称作印度可再生能源开发机构（IREDA）的国有有限责任公司在1987年建立起来，该机构专门从事融资协助工作，为可再生能源和能源效率项目提供有期限的“软贷款”（soft loans）。

1984年在DNES支持下，第一个私人所有的直接接入电网的风力发电机组开工建设，该机组位于印度西部古吉拉特邦（Gujarat）的Verawal地区，1986年DNES又在四个邦启动了5个装机容量550KW的示范性风电场项目。

印度政府十分重视与其他风电先进国家的合作以更快的发展其风电行业。1988年，丹麦援助机构（DANIDA）在印度援助建设了两个分别在古吉拉特邦和泰米尔纳德邦的10MW的商业项目，这是印度最早的一批大容量接入电网的风电示范项目。这些示范项目和鼓励政策一起为印度风电大发展奠定了基础。

2、制定相应规划目标

印度政府在第七个“五年计划”（1985—1990）中开始启动旨在探索在市场引导策略下开发包括风能在内的可再生能源的国家级规划，该规划设定的预期目标是20GW（后来调整为到1990年达到45GW，2010年达到49GW，2012年达到102GW）。

3、出台相关鼓励政策

为了实现上述新能源规划，印度政府为私有投资者提供了许多鼓励性政策，其中主要的财政鼓励措施有：一是在项目建成第一年固定资产100%加速折旧。二是对所售风电电力收入5年内免征所得税。三是强制性要求各邦电力委员会按指定价格收购电力。四是向大型和中小型风电设备制造商提供产业现状报告，使得这些企业能够从税收优惠期中受益，减少关税和消费税，放宽外国投资限制。五是一些邦允许风力发电的第三方直接销售。六是“储蓄”（banking）和“过网”（Wheeling）的便利优惠。①

（二）市场开放和自由化阶段（1991—2003）

1991年开始，印度政府实施鼓励私人投资进入风能开发领域的政策，电力市场开始向国内和国外私人投资者开放。

1、非传统能源部的设立

1992年，建立10年的非传统能源局（DNES）升格为非传统能源部（MNES）。在这一阶段，更为细致的开发利用可再生能源的政策指导得以制定，同时，MNES制定了在第八个“五年计划”（1992—1997）中通过鼓励私人投资者参与将风电容量提升到500MW的发展目标。

2、财政激励措施的实施和修订

MNES实施了很多实际的财政激励措施和政策以鼓励私人投资者进入可再生能源领域，包括对各邦如何设计各自市场导向激励措施的指导细则等，并于1993年发布了相关件，对加速折旧、与“储蓄”、“过网”和第三方销售相关的优惠措施等都做了一定程度的修订。1995年印度政府还正式公布了第一个技术标准及证书和项目程序指南。但在这一阶段，印度仍然还没有一个全局性的长远风电发展战略，技术上的研发也只停留在风速数据的采集等方面。

3、发挥世界银行等国际机构在风电发展中的作用

从1993年到1999年，世界银行在通过IREDA在印度实施了总数为1.95亿美元的可再生资源开发项目（RPD），该项目旨在支持商业规模的可再生能源开发。

（三）通过电力立法促进发展阶段（2003—2008）

2003年，印度国会通过了《电力法》（Electricity Act 2003），该法针对风能等可再生能源规定了相应的鼓励措施，在很大程度上促进了并网和离网风电业的发展。②《电力法》还对中央和各邦政府提出了有时间要求的政策措施，要求各邦电力管理委员会（SERC）逐步提升总电力消费中的可再生能源发电份额。③

在《电力法》的基础上，又制定了2005年《国家电力方针》（National Electricity Policy 2005）、《国家电费方针》（National Tariff Policy 2006）和《农村电气化方针》（Rural Electrification Policy 2006），这些更为具体的政策件进一步强调了可再生能源份额和优惠费率的重要性，设定了提高和管理可再生能源的具体要求。

也是在这一时期，2006年非传统能源部（MNES）更名为新能源与可再生能源部（MNRE），成为世界唯一的负责可再生能源开发的部级国家机构。

（四）制定新的鼓励措施和实施阶段（2009—2012）

1、实施GBI补贴

2009年，印度政府开始对并网风电项目实施基于实际发电量的激励措施（GBI），一项GBI相当于0.50卢比（0.01美元）/kWh，上限是29000美元/MW/年，总量以一个风电项目10年“生命期”计算为116000美元/MW。④

2、广泛实施RPS义务

各州电力监管委员会（SERCs）均要求其管理的配电公司承担相应的RPS义务。由于各邦自然条件不同，在2010年，中央电力监管委员会提出了一个补充机制，以帮助可再生能源禀赋较差的邦实现其RPS义务，该机制的核心就是建立可再生能源证书（REC）交易制度。⑤该机制的设计出发点是以市场机制来调动发电企业使用可再生能源发电的积极性，但目前该机制的运行效果还有待于进一步评估。

3、普遍推行保护性电价（feed-in tariffs）

截止到2013年3月，25个SERC中的13个已经推出了针对风电的保护性电价收购制度，所有实行该制度的邦均采用“成本加成”方式确定该保护性电价，各邦根据各自资源情况、项目成本和其他影响因素确定本邦的具体价格。

三、成功的经验及尚存的问题

（一）印度风电开发立法及政策经验

1、设立专门机构负责可再生能源开发工作

印度在1981年设立了专门性的可再生能源开发机构——可替代能源委员会（CASE），之后又在能源部之下设立了非传统能源局（DNES），1992年后者升格为非传统能源部（MNES），成为世界上第一个从事可再生能源开发管理的部级机构。2006年，MNES又更名为新能源与可再生能源部（MNRE），成为世界唯一的负责可再生能源开发的部级国家机构。

2、示范性工程和政府规划政策的导引

印度政府早在上世纪80年代时起就开始关注可再生能源的开发问题，从建立在西部古吉拉特邦（Gujarat）的Verawal地区的第一个风电示范电场开始，在风电先进国家的帮助下先后在全国设立多处风电示范项目，为之后的风电大发展打下了经验和人才上的基础。

同时，印度政府也很早就在国家能源发展规划中明确了可再生能源的重要地位，1985年开始的第七个“五年计划”中就设定了可再生能源发展预期目标，经过若干次修订，该目标最终调整为到2012年可再生能源发电量要占到总发电量的10%。⑥

3、保护性收购等制度性支持措施的推动

在发展初期，印度政府在风电入网方面实施强制性入网要求和长期保护性电价政策（FIT），保证了风电能够顺利入网。但这些措施是以牺牲电网利益为代价，在风电规模日益扩大的情况下难以继续全面维系。在这样的背景下，2003年后印度中央政府和各邦电力管理委员会（SERCs）开始实施RPO要求，该机制事实上就是尝试引入市场机制以促进风电业发展，这一政策和RECs交易机制的合并实施对印度风电发展也起到了极为重要的推动作用。

4、各类财税优惠措施的激励

印度政府早期采用了各种财税优惠措施，如加速折旧、减免风电企业所得税和风机购买消费税等，对风电企业进行直接补贴，降低风电企业运行成本。2009年后，印度政府开始实施GBI补贴，从传统的增量补贴向存量补贴转变。GBI补贴与以往补贴主要的区别在于不再对投资者扩大装机容量进行补贴而是根据已装机风机的实际发电量进行补贴，这更有利于激励投资者在整个风电产业链上的积极性。⑦

（二）印度风电立法及政策尚存的问题

1、尚缺乏专门的可再生能源立法

目前，印度风电开发的法律依据散见于《电力法》、《可再生能源电价令》、《电网法》等立法中，相关政策措施也是分散于电力电价政策中，如2005年《国家电力方针》、《国家电费方针》和《农村电气化方针》等，适用时较为散乱。同时，由于印度为联邦制国家，印度国内的风电开发立法和政策还区分为中央和地方各邦两个层级，这样一来印度的风电开发立法存在门类较多，层级也较为复杂的现象。

因此，如果能有一部综合性、专门性的《可再生能源法》，在其统领下对包括风能在内的可再生能源开发进行统一规制和安排，则印度的可再生能源开发的法律依据更为明确，效果也更好。

2、部分政策和规划之间还存在矛盾

如印度国家气候变化国家行动计划（NAPCC）和统一能源政策（IEP）间就存在不一致的问题。NAPCC是在2008年提出的，该计划要求在2009—2010年度印度电力消费总量中须有5%的比例来自可再生能源，同时规定在此后的10年间每年递增1%，这就意味着到2020年，印度电力消费总量中15%的应来自可再生能源。而在2006年印度计划委员会提出的IEP中，可再生能源的比例到2032年才不过5%。

3、电力技术上存在障碍

和很多发展中国家一样，印度还存在不少对发展包括风电在内的可再生能源而言在电力技术等方面的不足，比较突出的有并网技术、电力预测技术和电网调度技术等方面，这些技术障碍会导致电网结构性低效和不稳定从而影响风电健康发展。因此，印度政府亟需对国内电网进行现代化改造，提高电网吸纳各种不同能源电力的能力，为风电发展创造更好的硬件环境。

4、部分政策措施实施效果还有待检验

由于印度发展中国家的实际国情，印度在风电发展中早期采用的政策措施较多都是在供应一侧以保证投资者参与的积极性，对市场机制关注还不足，在完成了风电业的商业化的基本任务后，印度政府也开始逐步实施适应市场要求的鼓励性政策措施，如RECs交易制度、GBI补贴等，但由于目前还存在多种其他支持措施的“竞争”，这些市场化措施的实际效果还需要在实践中检验。

四、结语

风电业的发展最终目标是商业化，但在实现商业化之前，国家的财政补贴是必要的。补贴的目的是维持风力发电发展的规模和连续性，从而使得风力发电的成本持续下降，最终实现商业化。在商业化任务基本完成后，风电发展的政策机制还是要回归到市场竞争的基本要求上去，印度风电立法及政策的发展也是遵循了这一规律。同为发展中国家，印度风电立法和政策的内容和演进变化趋势对我国风电业的健康有序发展也有着非常重要的参考意义。

注：

①施鹏飞. 印度发展风电的现状和政策[J]. 上海电力2007（1）：94

②GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P19

③GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P20

④GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P23

⑤GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P17

⑥IRENA， 30 Years of Policies for Wind Energy，P92

⑦IGES，Market Mechanisms Co-

untry Fact Sheets：India http：//pu-

b.iges.or.jp/modules/envirolib/upl-

oad/984/attach/india_final.pdf

〔本受新疆维吾尔自治区普通高校科重点研究基地基金资助，系课题“新疆企业开拓中亚新能源市场的法律环境研究”（项目编号：XJEDU010912B04）阶段性成果〕

（王青松， 1975年生，山东宁津人，新疆大学法学院副教授。研究方向：国际经济法。廖琼，1974年生，四川成都人，新疆大学法学院讲师。研究方向：经济法、环境法）