如何在政绩考核制度创新上实现较大突破？

李克军

2013年年底，中组部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》）。这一《通知》对解决政绩考核中存在的一些问题，扭转实际工作中片面追求GDP增长的倾向，将起到积极的推动作用。但应当引起重视的是，多年来的实践一再证明，地方工作导向的偏误，绝不是一纸文件就能解决的。笔者认为，克服现行政绩考核制度的弊端，必须以贯彻落实中组部的《通知》精神为契机，以转变政治压力型领导体制和领导方式为落脚点，努力在以下几个方面寻求突破：

其一，摆脱“一味加强”的思维定式，逐步减轻政绩考核对下级的政治压力，让民主、法治成为引导和制约官员行为的主要因素。

30年来，从中央到地方的各级组织部门，对政绩考核工作的改进和完善尽了很大努力，也取得了一些成效，但总体上并没有达到预期目标，其中一个重要原因是没有摆脱自上而下全面管控的路径依赖。上级领导机关不断向上集中权力，向下施加压力，致使考核内容越来越庞杂、考核程序越来越繁琐，而实际作用却越来越孱弱。还有一个原因不能忽略：即社会治理和行政管理工作的评价具有难以量化和效果滞后的特点，以分数体现的考核结果当然难免失真。

现在，我们通常面临着两难选择——如果弱化政绩考核，上级对下级的激励和约束力度就可能减弱，在监督缺位、法治不彰的现实环境下，政令不畅的问题可能日趋严重；如果继续依靠自上而下的政治压力来强化管控，则难以革除下级片面对上负责、官僚主义和形式主义等体制性弊端。这既需权衡利弊，更需另辟蹊径。上级对下级的政绩考核不能完全取消，但也不应迷信考核的威力和作用，不应扩张其层级和领域。

从时代发展的客观要求上看，应努力创造条件，让四种力量发挥更大的作用：一是人大方面（包括常委会和人民代表）。宪法和法律赋予的权力应该在选举、任免、管理、监督政府官员方面充分体现出来。二是司法机关。政府的涉法行为，特别是环境保障、行政执法、社会保障等事项，应由司法机关依法监督，约束官员行为，保障公民权利。三是新闻媒体。创造宽松的舆论环境，让包括网络在内的新闻媒体履行监督职能成为常态，以促使公共权力在阳光下运行。四是民间组织。按照党的十八届三中全会提出的要求，创新社会治理体制，大力提高民众的组织化程度，建立官民互动机制，提高政府的治理绩效。笔者认为，为避免政绩考核泛化和破坏基层自治制度，应明令取消对村级“两委”（党支部委员会和村民委员会）及城镇社区组织的政绩考核。

其二，在调整考核指标的同时，尽快解决“几项经济指标定乾坤”的问题，努力使考核结果接近被考核对象的工作实际。

在确定指标时，应充分考虑两大要素：一是政府不应该是全能的，党委更不应包揽一切。党和政府领导体制改革的一个重大取向是转变职能，构建小政府、大社会的治理格局。不能把所有现代化建设的任务都列为党委和政府的考核内容，更不能随意签订责任状。二是政绩考核不是万能的。有些工作虽然应由政府承担或与政府关系密切，但凡事都要有个轻重缓急。如果考核项目过多过细，必然导致形式主义的泛滥。所以，考核指标的调整，不能只做“加法”（即增加一些有关科学发展的项目和权重），还应该做好“减法”，使考核项目控制在二三十项以内（包括子项目）。

为防止考核结果偏离指标设计的初衷，可以试行两种办法：一是除统计部门法定数据以外，不搞量化计分，也不计总分，不排名次。二是制定各项经济发展指标得分的最高限额，防止GDP 增长“一俊遮百丑”和分差过大；增加社会发展指标的得分权重，并通过严格考评，力求拉开档次，杜绝“全满分”。同时，按照中组部的要求，搞好对政绩的综合分析。

其三，降低考核工作频率，提高考核工作质量。

2006年，笔者曾被组织上派到某市进行换届考核工作。考核组成员以组工干部为主，还包括统计综合、经济管理部门的业务骨干。在两个多月的时间里，尽管我们下了很大功夫分析党政两个班子的特点和作用，也注意对个人与整体、显绩与潜绩、成效与成本等各种要素的辩证分析，但是，由于该市的权力运行与其他地方一样，透明度有限，加之考核组掌握的资料有限，考核组成员的阅历和综合分析能力有限，参与考核的干部群众虽然表面态度积极，但实际上很少有人愿意说真话。由于种种主客观条件的限制，最后形成的考核报告和以往相比差别不大，并没有准确反映考核对象的真实状况。近年来，虽然组织部门的人力有所增加，干部素质有所提高，但要对其下属单位领导班子及其成员进行一年一度的政绩综合分析，恐怕也难以胜任。另外，当期的工作绩效往往需要三五年后才能显现。

基于以上经历和思考，笔者认为，应按照中组部的要求，“精简各类专项业务工作考核，取消名目繁多、导向不正确的考核，防止考核过多过滥、‘一票否决泛化和基层迎考迎评负担沉重的现象”。同时，应对组织部门牵头的“主体考核”频率进行大幅度调整。为了尊重党代会、人代会的选举结果，应大幅度减少对干部的届中调整。对党政干部的政绩考核，应由每年一次改为一届（五年）一次。在考核程序和具体方法上，应从各地实际出发，不搞“一刀切”；应注意简便易行，不能不计成本；应坚持严格的结果问责追究制度，避免因过分重视形式完美而掩盖或忽略内容、结果上的偏误。

其四，改变组织部门单打独斗的现状，努力形成多元化的考评工作体系。

对地方党政领导班子和领导干部的管理制约，不能过度依赖政绩考核，而应发挥其他渠道的作用。就政绩考核本身而言，也应努力实现主体多元化。

要让人大常委会在政府及其成员的业绩评估中体现“权力机关”的地位。党委确定的考核指标和办法，应该征得人大常委会的同意；对于人大常委会组织的视察和对政府成员的评议，党委及其组织部门应派人参加，把视察和评议结果作为考评的法定依据；重要考核活动，特别是任期综合考核评价活动，必须有人大常委会工作人员参加，也可以试行对政府的评估由人大常委会按统一方案组织实施，党委组织部门参与。

要真心实意、循序渐进地扩大干部考核中的民主，让更多的普通百姓切实参与到党政领导班子绩效评估中来。特别是民意调查，不能为了迎合上级的要求走过场。要精心设计问卷内容，适度扩大参与范围，营造民众表达真实意愿的环境，力求取得实际效果。如果委托第三方机构评估政府绩效，要注意同党委组织部门的考评结果相衔接。也就是说，要形成党委领导，组织部门牵头，人大常委会、政府及有关部门共同参与，下级干部和广大群众能够充分表达意愿的考核评估体制。