乡镇财政面临的困难及对策分析

【摘 要】近些年来我国乡镇财政面临诸多困难和挑战，债务增长较快，税源基础薄弱，财政收支失衡，已影响乡镇行政组织的正常运转甚至威胁到我国农村的稳定和发展以及社会主义新农村的建设。造成乡镇财政困境的直接原因是乡镇财政支出的过快增长及支出结构的不合理，深层原因是“分税制”不完善、财权与事权不对称、行政改革不到位。要使乡镇摆脱财政困境，必须进行机构改革，减少政府层级和财政层级，适当调整利益分配关系，多留一些财力给乡镇，进一步完善财政转移支付制度和地方财政管理体制，健全财政债务管理制度，大力培植税源。

【关键詞】乡镇财政困难；成因；对策；分析

一、引言

在我国财政体系中，乡镇财政是不可或缺的组成部分，建立和发展乡镇财政具有重要意义，它不仅有利于巩固地方政府的政权建设，维护农村稳定和社会和谐，而且对建设社会主义新农村起着重要作用。税费改革以来，特别是取消农业税后，农民负担大为减轻，可支配收入稳定增长。但近些年，乡镇财政赤字严重，债务负担沉重等问题日渐凸显。乡镇财政是我国财政体系中最基础的一环，它的牢固与否决定了整个宏观财政体系的好坏。

东至县是安徽的西南门户，是皖南粮食生产基地，也是承接江浙沪一带产业转移的皖江城市带的重要枢纽，因此有着一定的工业基础。东至县共有10个乡镇，人口56万，2011年城镇居民可支配收入15493元，农村居民人均纯收入9054元。其中A镇财政收入从2009年的3856万元到2011年的6378万元，经济发展增速明显。但同时随着基础设施建设的投入不断增加，支出也越来越高，入不敷出困境愈加严重，财政赤字呈现逐年扩大局面。正如上述所说，如果乡镇财政遇到问题，对农村社会稳定以及新农村建设有不小的负面影响。当务之急是解决A镇的财政收支困境，继而发散到全国范围内同A镇类似的乡镇的财政困境。所以，本文在当前重视民生和发展乡镇地区经济的大背景下尤其具有现实意义。

二、文献综述

1.国内相关研究及其文献综述

王绍光（2007）发表了《乡镇财政问题的观察与思考》一文，提出我国乡镇财政现状的主要困境表现为收支失衡，其次是财权事权不对称，即要给乡镇财政释放更多的财权。文章指出，狭义上财政收支与支出平衡，这是因为它把以前的负债转嫁给了县级财政。这会给原本脆弱的县级财政带来破产的危险。他还指出财政收支困境中财权事权不平等，不一定要向乡镇下放更多财权，可以采取逆向思维，就是将更多事权上移给县级财政，这样就缓解了乡镇政府的财政困境。王芸（2009）发表了《乡镇财政困难问题分析研究》一文，对乡镇财政困难形成的原因进行了深入的分析，指出我国乡镇财政现状的困难主要由两个原因构成：一是盲目上项目所致，大多数乡镇为了加快城镇化建设，加大基础设施投资，使乡镇政府背上了沉重的抱负。另一个是“寅吃卯粮”所致乡镇政府由于财力紧张，应由机关事业单位缴纳的养老保险金、失业保险金以及住房公积金均未足额缴纳，从而形成乡镇政府的财政负债。

闫锡杰、卢丙文（2010）在《加强乡镇财政建设的对策研究》中指出，要解决乡镇财政困境要做好以下几点。第一，转变职能，乡镇财政工作的重点由“收税敛费”逐渐转移到推进农村综合改革、加强财源建设、强化收入征管、服务农村经济、落实惠农政策上来。第二，培植税源，就要增加财政收入，就要大力发展乡镇经济，努力培植新型税源。第三，加强税收征管，要在培植财源的基础上，逐步增强乡镇财政的税收征管能力，要不断挖掘增加地方税收的潜能。第四，控制支出，乡镇财政在加强支出管控方面要努力做到“支出一个漏斗，核算一个平台”。

在国内学术界关于乡镇财政研究最具影响力的文献无疑是贾康、白景明（2002）年发表的《县乡财政解困与财政体制创新》一文，该文重点分析中国基层财政困难加剧的三个财政体制性因素的基础上， 着重提出配套改革、调整政府体制和省以下财政体制的三条建议：（1）减少政府层级和财政层级；（2）按照“一级政权、一级事权、一级财权、 一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”思路推进省以下财政体制改革， 同时健全自上而下的转移支付， 完善以分税制为基础的分级财政（3）按市场经济客观要求积极推进农村区域和基层政府辖区内生产要素流动的制度创新。

2.本文的理论研究与创新

在了解之前学者的研究与著作后，会发现所研究角度的差异所得出的结论也不尽相同，本文也有自己的创新之处。其一，本文着眼于受农业税费改革影响较大的中部省份安徽省的某一个典型代表的东至县，该县较长时期都依赖于农业税，是粮食生产县，只有一定相对较为薄弱的工业基础，所以对乡镇财政困难研究更有针对性，更具有说服力。其二，针对新形势下财政政策方面的建议，就是当“营改增”在全国范围内实行时，适当提高增值税的地方分成比例，这样将在很大一部分缓解“营改增”给乡镇财政带来的负面影响，逐步改变目前的地方财政困境。

三、乡镇财政困难的典型案例分析——以安徽东至县A镇为例

1.东至县A镇财政困难的现状

（1）税源短缺严重

从2008年到2011年虽然财政收入有所增加，但主要税源还是相对短缺，财政收入主要集中在增值税、营业税、契税、国有资产有偿使用税。而企业所得税、个人所得税、资源税、耕地占用税、罚没收入都只占小部分，也就是说主要税源也就是营业税，契税，国有资产有偿使用税以及增值税这四种。

（2）农村地区公益性基础设施建设面临资金困难

税源短缺和债务严重，自然会拖累农村公益性基础设施的建设。借鉴东部和沿海城市的农村发展历程，在它们经济发展的过程中完善的基础性设施极大的推动了农村经济的发展，加快了城镇化建设。而纵观近些年东至县，基础性设施并未得到相应的发展，这也制约了乡镇经济的发展，必然导致税源增加乏力。农业税这个大块头缺失后，乡镇财政的收入减少直接导致公共产品供给不足，农村基础设施建设支出缺口较大，在D县的广大农村地区几乎没有基建可言。没有足够资金用于基础设施建设，而基础设施建设对于拉动农村经济具有决定性作用，所以这也阻碍了农村经济的进一步发展，这样就形成了一个恶性循环。

（3）收支失衡，乡镇债务负担重

近三年A镇财政收入显著增长，2009年3856万元到2010年4963万元，再到2011年6378万元。但是支出增长幅度也较高，在一般公共服务，农林水事务，社会保障与就业方面增加较快，结果收支失衡，财政赤字逐年增加，2011年甚至过千万。乡镇负债主要用于弥补行政经费不足，普及九年义务教育，而这些几乎没有什么回报率，乡镇政府担保的企业行情不景气，大量破产造成债务难以收回，很难消化。乡镇的负债原因是多方面的，绝大部分是前些年积累以及偿债能力显著降低造成的负债。据相关数据统计，截止2011年底，东至县乡镇平均负债680万元。

（4）乡镇财政体制不完善，行政成本偏高

在类似东至县的广大中西部地区乡镇财政所人员素质普遍不高，自我约束能力较差，制度建设停滞不前，没有很好的适应乡镇经济的发展，难以对所属乡镇企业单位进行有效的管理和监督。基层财政单位面临财力减少支出锐增的窘境，而行政成本又没有得到有效控制。主要原因在于乡镇机构臃肿，设置很多没有必要存在的岗位，有些岗位人员偏多，甚至有些财政所人员只是“挂名”。财政供养人口过大，“吃饭财政”让乡镇财政管理更加混乱。

2.A镇财政困难的原因分析

（1）乡镇财政困难主因是农村经济发展水平不高

东至县是农业生产县，A镇主要经济来源依然是农副产品生产。第一、第二、第三产业规模很小，产业结构过于单一，市场化程度低。总体来说，几个乡镇的经济发展水平滞后，再加上经济大环境欠佳，部分地方企业濒临破产，乡镇财政困难也不可避免。另外，从事农业生产的收入相较于其他行业收入偏低，生产成本随着物价逐年提高，越来越的村民选择外出务工，造成乡镇劳动力匮乏，经济活力降低，税收收缴难度增加。东至县总人口56万，除去县城12万外，有44万多人分布在十个乡镇。据统计，D县在外务工人员多达16万之多，也就意味着乡镇和农村地区劳动力缺口巨大，这也使得第二三产业发展滞后，经济结构不合理。

（2）乡镇政府机构冗杂，吃饭财政包袱沉重

正如这次国务院机构改革一样，长久以来，国务院一直提倡精简机构，但在一些地方政府，尤其是县级以下政府部门机构臃肿一直未得到改善。就算减了机构但并未减人，这种情况普遍存在，导致人员工资也一直居高不下。财政供养人员过多造成的“吃饭财政”也进一步形成了部门机构支出的刚性增长。公务员成了名副其实的“金饭碗”，这不仅造成资源浪费，更会造成办事效率低下，缺乏竞争意识，上进心不足。

（3）乡镇政府职能过多且缺乏有效的监督机制

乡镇政府包揽过多经济管理职能， A镇为了发展经济，增加农村人民收入，增加农村剩余劳动力就业，鼓励并兴办了不少乡镇企业。但这种盲目举债上项目， 并不一定都符合市场行情，而且缺乏专业性人才以及不了解行业发展前景，加之销售渠道未打通等问题导致企业难以为继， 最后“竹篮打水一场空”，留下的只是一批批的债务。

不顾本地条件大搞“ 政绩工程” 、“ 形象工程” 。地方政府工作人员一味的追求政绩而不顾及是否适合有利于乡镇财政的良性运转。在东至县结算中心得到，A镇仅仅2011年招待费用就有225630.50元，这种费用不仅是用于招商引资，还有用于款待上层领导视察，更有甚者进入干部领导腰包。此外，在一些乡镇的招商引资过程中，类似承包森林使用权、水库使用权、以及一些基础设施建设过程中，依靠关系承包给施工单位。

四、法国地方财政发展的现状

1.法国地方财政的特征

法国地方财政经过长时期演变，进入比较成熟的阶段。有以下几个特征：

（1）事权与财权明晰，地方财政有相对独立性

中央与地方以及地方各级政府之间都有各自明确的事权， 财权的划分以事权的划分为基础。全国性的重要收支归中央， 与居民生活密切相关的地方性的收支则归地方。

（2）地方财政自主权受限，受中央政府严格控制

地方财政自给自足能力不足，收入来源面窄。因此地方政府收入较大程度依赖中央财政拨款，地方财政收入的三分之一来源于国家的财政拨款。财政大权集中在中央政府，税收管理权限主要集中在中央一级。一些大宗的，稳定的税源主要归中央管理，地方不参与分成。此外，地方政府的预算编制和执行受中央的严格监督。

（3）法国地方财政由政府理财，服务于民众

从法国地方财政税收和预算的规范性以及预算支出结构可以看出， 用于住房和社区服务、教育、社会福利和保障的财政开支比较重大， 这些公共事业的支出长期以来一直占主体。

2.法国地方财政的现状

法國地方财政在单一制国家中相对来说地方财政是相当成熟的，但也并非无可挑剔，它也面临着两个棘手的问题：

（1）地方公共开支增速过快，财政负担加重

法国地方财政制度改革最直接的原因就是地方政府支出不断增加，赤字连年扩大。2007 年地方政府开支高达2000亿欧元，占到公共开支的20%，由地方政府实现的公共投资部分接近总投资的3/4。而这些开支只有少部分用于投资，大部分用于维持地方政府功能性的支出。政府组织和机构人员都在不断膨胀中，不仅行政活力效率也在下降，也导致政府开支结构失衡。

（2）地方税制老化严重

法国的税种划分体现了高度的中央集权，在划分模式上采用的是按税种专享，不设共享税。税制是地方民主的基石， 如果地方政府职能与其财政能力匹配不当，则会弱化地方当选者的责任，同时地区间税收政策的差异亦会造成纳税人之间的不公平。

3.法国地方财政改革的举措

针对以上两个问题，法国进行了新一轮的财政体制改革2007 年时任总统萨科奇与总理菲永一同制定和实施了称为“公共政策全面修订”（RGPP）的改革计划，旨在对公共支出进行结构性削减。这项计划同时设立了其他目标，如实现政府机构现代化、改善为公民和企业提供的服务、确保公务员能够因为工作而得到更多的表彰，以及推广注重效果的文化。正如菲永总理所强调改革的整体目标是“用更少的资源，取得更好的成效”。法国地方财政改革有两项基本要求，一是不得加重国家（中央政府）预算的结构性赤字， 二是同时保证地方政府有足够的财源。巴拉迪尔委员会审时度势，没有硬性地建议再次修改宪法， 而是注重改革策略与实际状况的兼容性、匹配性 。

五、解决我国乡镇财政困难的对策分析

1.加快发展乡镇经济

积极发展乡镇工业和第三产业，调整农业产业结构和产品结构，改变农村产业结构过于单一的现状。在吸引资金流入的同时，要结合乡镇自己的特色，完成区域化功能主体建设。发挥自身优势，并结合市场供需规模以及行业规律和前景。例如D县正好位于皖江城市带承接产业转移的重要一环，应当充分发挥这一地域优势，在不破坏农业生产的同时，积极向工业县方向发展。在活跃市场，发展乡镇经济的同时大力培植新税源，增加财政收入。对濒临破产的乡镇企业，要予以鼓励支持，并加以指导应对市场行情的变化，改进技术企业竞争力，提高创收能力。还要立足实际，以市场为导向，建立农产品示范基地，发挥规模效益，提高农产品生产率，为农民致富创造条件。

2.财权事权要对等

在事权划分前提下，合理划分各级政府与之事权对称的财权，使县级和乡镇政府的财权与事权相对称。为了缓解乡镇财政困难的处境，中央财政应增加对地方财政转移支付的总量，尤其是对崛起的中部地区以及欠发达西部地区倾斜。更须目光长远，得学会“割自己的肉”打破既得利益集团的格局，科学合理制定转移支付办法。

3.提高增值税地方分成比例，缓解地方财政困境

地方税务局主要负责征收地方税（营业税、城建税、契税、地方教育费附加、印花税、城镇土地使用税、房产税、车船税、土地增值税、资源税、个人所得税、资源所得税城市房地产税）。其中我国第一大税种——增值税当年划成了中央地方共享税。增值税就像天平中最重的一个砝码，把它放在天平的哪一边，天平就会向哪一侧倾斜。现行税收体制中，中央财政和地方财政增值税共享税分成比例是75%： 25%，而增值税占整体税收收入的比重在27%左右。可见，增值税的绝对数和分成比例都决定了该税种产生的税收收入是向中央倾斜的。本次增值税扩围的改革，地方税收势必会产生损失，而这一部分的税收损失如何处理将成为改革一大难点。

2012 年8 月，增值税扩围试点范围增大到（ 包括上海） 九个省份，试点地区多为东部沿海发达地区。如果不能提高增值税地方分成比例，加之失去营业税这一税源，势必会招致来至地方的重重阻力。在中西部地区，大部分县乡和D县类似，主要是第一产业和第二产业，相对东部沿海城市，受到的影响较小。可以考虑将地方增值税分成比例从25%提高到40%，这可以有效缓解“营改增”带来的负面影响。

5.加强反腐机制建设

加强财政系统反腐倡廉建设，维护财政资金安全，对于巩固党和政府的执政基础有着重要意义。加强反腐机制建设，要做好以下三点：第一，注重预防，把教育的形式与效果统筹起来。贴近干部职工思想实际、贴近财政业务、贴近日常生活，增强宣传教育的感染力和实效性，把注重内容与讲究形式有机结合起来。第二，加强制约，把权力行使的规范性与财政的公共性统一起来；着力抓好制度建设、执行和监督等关键环节，确保财政权力规范行使，以权力的正确行使确保财政公共性的体现；第三，突出重点，把纪检监察干部职责与地位对等起来。事业的兴衰关键在人。因此，必须把加强干部队伍建设作为党风廉政建设工作的重点。

六、 结语

本文开篇介绍了我国乡镇财政的重要地位和作用，谈及乡镇财政的现状欠佳，进而引述了相关学者对这一问题的研究及著作。他们主要于乡镇财政的研究主要包括以下方面对于乡镇财政的界定，乡镇财政困难的实证考察，乡镇财政困难的原因分析，乡镇财政困难的对策等四个方面。以安徽省东至县A镇为例，我们了解到典型的乡镇财政困难有这几个方面：乡镇政府机构正常运作困难；税源短缺严重；农村地区的公益性基础设施建设面临资金困难；收支失衡等。乡镇债务负担重乡镇财政困难主要原因是农村经济发展水平不高、吃饭财政包袱沉重、乡镇政府职能过多且缺乏有效的监督机制。要缓解乡镇财政困境，财政改革势在必行。同时，我们还应加快乡镇经济建设，中国农村经济有很大的提升空间，改变农业生产这一单一经济模式，要根据地区特征实行第一、二、三产业齐头并进。此外，我们应借鑒国际上财政改革的先进经验，建立完善的转移支付制度。乡镇政府有一定的独立的税权，有较强控制自己财政的能力。乡镇财政支出还应更加关注民生，例如医疗卫生，排污，公共安全，农林水事务等方面，要切实关注村民的切身利益，落到实处，为民服务。

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