关于村镇银行可持续发展的若干思考

王力等

近年来，为了解决农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等“金融抑制”问题，在中国银监会调整放宽银行业金融机构准入政策的引导下，以村镇银行为代表的新型农村金融机构获得迅速发展。截至2013年年末，全国已组建村镇银行1071家（不含分支机构），遍及全国31个省，覆盖1083县（市），农户贷款和小企业贷款分别达1455亿元和1825亿元，合计占比达到90%。村镇银行的兴起，有效缩小了城乡金融服务差距，提升了农村地区金融服务水平。但从整体看，村镇银行还处于发展初级阶段，还面临着制约发展的诸多问题，亟需在实践中研究解决之策。

我国村镇银行发展现状和运行特征

经过七年多的发展，我国村镇银行的发展已取得了初步成效，呈现出以下重要特征：

村镇银行发展速度较快，监管指标完成较好

自2010年起，村镇银行开始快速发展，在2007～2009年仅实现两位数增长后，2010年新设数量达到203家，2011年的增量规模更是达到了288家。截至2012年年底，资产总额达4343亿元，其中各项贷款2330亿元。负债总额为3695亿元，其中各项存款3055亿元。农户贷款余额为848亿元，小企业贷款余额为1118亿元，占全部贷款比重达到84.4%。各项涉农贷款呈现高于全部金融机构增速的良好势头。

村镇银行各项监管指标总体较好，截至2012年年底，加权平均资本充足率达到26.93%，核心资本充足率为25.57%；贷款损失专项准备充足率为357.18%，拨备覆盖率为669.33%，贷款拨备率为2.17%，流动性比率为69.89%。村镇银行不良贷款余额为6亿元；不良贷款率为0.3%，低于同业金融机构涉农贷款水平；村镇银行全年共实现利润75.2亿元。

中小银行成为发起主体，区域选择存在啄序效应

根据研究，村镇银行主要由5家国有商业银行和国家开发银行、6家股份制银行、6家外资银行、104家城市商业银行和120家农村合作金融机构参与发起设立，其中由城商行和农村合作金融机构发起的量占60%以上。由于村镇银行经营绩效受当地经济发展状况影响明显，而监管部门规定一个县原则上只能设立一家村镇银行，村镇银行在区域选择上呈现明显的啄序效应。在区域分布中，东部地区占41%，中部地区占30%，西部地区占29%，呈现东部机构相对较多、部分区域相对集中的态势。全国村镇银行覆盖了县（市）总数的57.6%，剩余的1636个未设县大多是经济较为落后的地区。

经营结构体现了草根性，优势领域主要在乡镇

村镇银行机构规模小，管理层级少，信贷审批管理链条短，贷款审批程序便捷，利率定价机制灵活，在一定程度上抑制了民间高利贷的发展。很多村镇银行贷款规模逐年减小，贷款主体以“三农”与小微企业为主。比如浙江省村镇银行户均贷款小于100万元的占总数的56.3%，随着开业时间的延长，户均贷款额明显趋于下降。村镇银行的优势区位主要在乡镇，其在乡镇的分支机构一般人员在12人以上，高于同区域的农信社分支和农行网点，而农行等在多数乡镇未设网点，且网点只能经办储蓄等非资产类业务，村镇银行在乡镇的业务授权和人员优势使其具备了错位竞争力。

虽然发展迅速，但整体而言村镇银行尚未形成服务“三农”的规模化和集团化效应，份额贡献还很小，支农绩效有限，涉农贷款余额仅占全部金融机构涉农贷款的1.02%，占全部金融机构贷款余额的0.27%。如何建立可持续发展机制、进一步加大对“三农”的金融支持力度已成为当务之急。

实现村镇银行可持续发展亟待解决的问题

村镇银行的定位和发起策略问题

当前，很多发起行设立村镇银行仅仅出于实现“跨区经营、占据市场、享受优惠、提高形象”等目的。银监会数据显示，2012年，全国70多家村镇银行涉农贷款和小微企业贷款占全部贷款比重不足50%。值得关注的是，银监会的统计方法将凡是在县域的个人和企业贷款都定位为“三农”贷款，很多村镇银行的贷款实际流向了县级市的居民购房和非农项目，也有将企业信贷“分拆”成散户贷款以迎合农户贷款比例要求的现象。

现代企业的发展一般要经历创业期、成长期和成熟期。农村经济转型的渐进性和金融需求的层次性也决定了村镇银行发展要经历多个阶段。创业期主要是扶助农户和小微企业发展，也就是扶助农户发展种植、养殖业，解决农户基本再生产的资金困难，促进小规模农户向组织化的合作社、种养大户、家庭农场等转变；加大对农村小微企业的扶持力度，满足客户浅层次的存贷金融需求，在支持服务中取得客户认可，培育一批与村镇银行密切相关的基础客户。这一阶段由于村镇银行尚未开发出能显示其比较优势的经营模式与信贷技术，与农信社等农村金融机构存在同质性竞争。成长期是村镇银行与客户互利共赢的阶段。在这个阶段，村镇银行有了自己独立或者参与扶持起来的比较成熟的经营领域和客户群体，农村经济也进入了快速发展阶段，产业结构升级带来大量的金融剩余。大批农户和个体工商户具备了一定的资金实力，成为活跃的经济主体，农村小微企业产业化、组织化水平不断提升，金融需求趋向多层次、多样化。村镇银行针对中低端市场的经营模式逐步成熟，与其他金融机构形成差异化和互补性的市场格局。成熟期是综合服务提供商阶段。随着农业产业化链条的延伸，农业小企业逐步发展为中型企业，富裕起来的农户实行专业化、规模化经营，农村经济得到了进一步发展，村镇银行与农户、农村经济组织、民营企业等建立起了成熟的客户关系，具备了较强的经营基础。此阶段，村镇银行将发展成为具备综合服务能力的金融中介，为转型的农村经济提供合作中介、信息咨询、风险管理、财务顾问、技术支持等源于金融、高于金融的“能力支持”服务。

以上所说的是一般的、普遍的发展路径和战略。由于区域经济发展的不平衡，农户致富方式和农村企业产业化发展水平的差异，村镇银行的发展阶段也可能是跨越式的。这样，村镇银行设置应充分考虑各地区经济条件、人文环境、生产力发展水平的差异性，以及金融服务需求的多样化，坚持因地制宜，稳步推进。在经济发达地区，可直接设立多种所有制的村镇银行，采取市场化方式促进民间资本投资参股，建立规模型的村镇银行；在经济欠发达区域，应循序渐进，优先设立小微化的村镇银行。总体而言，村镇银行现阶段的基本目标，就是解决农村最基层客户的资金需求，不从这个定位出发，没有循序渐进的扶助过程，就不能算是真正意义上的村镇银行。

村镇银行的管理模式和治理结构问题

受各发起行性质、规模、管理体制及发起设立村镇银行的初衷等差异性影响，村镇银行管理模式和治理结构存在多元化的特征，目前，村镇银行管理模式主要有以下几种：

管理总部管理模式。银监会在2010年4月20日发出的《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》中提出，对设立10家（含10家）以上新型农村金融机构的主发起人，允许其设立新型农村金融机构管理总部。管理总部不受地域限制，履行管理和后台服务职能。村镇银行管理总部实际上类似于事业部制或准事业部制，实行连锁式经营。

总分行制管理模式。银监会允许西部除省会城市外的其他地区和中部老、少、边、穷等经济欠发达地区以地（市）为单位组建总分行制的村镇银行，总行设在地（市），办理除贷款以外的经银行业监管部门批准的其他业务，支行设在地（市）辖内所有县（市）。这一政策得到了发起行和地方政府的积极响应。银监会首批批准了湖南湘西自治州等10个地区（市）先行开展总分行制村镇银行试点。

分支机构管理模式。部分大中型银行因承担社会责任、跨区域发展等需要，以独资方式在经济发展较好的县域发起设立村镇银行，将其作为分支机构管理。一般而言，该类管理模式倾向于将发起银行的信贷、运营、财会和营销流程、制度等全盘移植。

股东共同管理模式。部分村镇银行采用股东共同管理模式对村镇银行进行多方位管理。采用此类管理模式的村镇银行股权较为分散，发起行占股在30%至40%左右，民营企业总体占股达30%以上，管理上主要还是由发起行起主导作用，但也有民营股东抵制发起行影响、实现内部人控制的案例。

各种管理模式的优点和局限如表1所示：

可以看出，各种管理模式伴随着不同的股权结构、治理模式和管理架构，也伴随着各自的制度优势与缺陷，关键是如何趋利避害、因地制宜。按照现代管理学理论，科学的公司股权结构应该既避免股权过度集中又避免股权过度分散。因此，在股权比例的设置上，既要避免股权结构单一化，提高发起人的资金使用效率，又要保证金融机构对村镇银行的控股地位。如果民营资本在股权比例上占据优势，民营资本的逐利性、短期行为将不可避免地显现出来，这将加大金融风险，增加监管的难度，也会造成贷款脱农化，因此金融机构控股的地位短期内不宜改变。但是，主发起银行的股权占比并非越大越好，主发起银行股权占比过大，民间资本的空间就小了。应逐步放宽“非金融机构单一股东持有村镇银行股份不高于10%”的要求，最大限度地撬动民间资本投资，引导民间借贷向正规金融靠拢，既规避风险，又搭建良好的合作平台。

公司治理是决定村镇银行成败的王道。应按照“股东参与、简化形式、运行科学”的原则，督促村镇银行建立市场导向、职责明确、制衡有效的公司治理模式。首先，要将整合“钱”和整合“人”相结合。股权制度是整合“钱”，经营机制是整合“人”，要将二者有机结合起来。通过完善激励和约束机制降低代理成本和监督成本，创建符合自身实际的公司治理结构。村镇银行可建立“小而精”的董事会决策机构和议事规则，董事结构对应股权结构。建立董事会授权下的行长负责制，形成完善的财产“委托-代理”关系，实现所有权与控制权、董事会与经理层的严格分离，以有效遏制委托代理方的机会主义行为。要保障董事会的决策核心地位及风险承担的最终责任，加强董事的培训与履职考核。其次，应因地制宜选择村镇银行的发起模式，经济发展程度不同的地区、经营管理能力不同的发起行可推行不同的模式。比如，总分行模式适合发起行在一个地区内发起设立村镇银行，而如果发起行想将网点铺设至全国各地，管理总部制应该更符合要求。要鼓励中小商业银行采取共管式，与民营资本联合在乡镇组建资本集约的村镇银行，专注社区经营；引导大型银行集团化经营村镇银行，统一规划品牌、IT、业务模式，并表管理、联动合作，实现规模效应。再次，要监管引领公司治理。监管部门对股东资质的后续审查要加强，制定村镇银行公司治理结构评估体系，促进公司治理结构的优化。

村镇银行的资金组织和清退保障问题

由于村镇银行分支机构设立限制较多，品牌形象普遍较弱，吸收资金的能力不足，严重制约了其稳健发展。一些村镇银行的贷存比已经超过了100%，有的甚至动用资本金发放贷款，十分容易引致流动性风险。

利率市场化将进一步加剧村镇银行的资金组织压力，大量国外经验显示，利率市场化后，存贷款利率会同步上升，部分中小金融机构可能会不得不以高于平均存款利率和低于平均贷款利率来吸引客户，从而导致成本升高收益减少，出现经营困难。近期，一些互联网平台上的理财产品利率高达7%以上，存款正在蚂蚁搬家式地从银行脱媒，倒逼银行理财产品收益从原来的4%左右站上了5%、6%左右的高位，利率市场化后金融市场的波动将加剧，理财产品的收益期限结构趋于复杂化，为了避险和获得更高投资收益，各类金融衍生产品也将孕育产生。村镇银行没有理财产品发行资格，产品结构受限，本已紧张的资金形势无疑雪上加霜。此外，为了弥补利差收入，村镇银行会加大高风险资产业务比例来弥补利差收入的减少，一些经营不善的银行将面临破产风险。

村镇银行以有限责任公司的方式存在，以发起人和出资人的资金承受能力来承担金融风险。由于村镇银行普遍规模较小，注册资金较低，如出现重大金融风险或支付危机，由投资人全权负责，当投资人无力承担风险时，对金融风险的保障机制在现行制度中还没有明确规定，民间背景浓厚的村镇银行也难以依赖由国家信用作为支撑的隐形保险机制。因此，为了存款人的利益，稳定金融市场，同时增强村镇银行的信用基础，推出存款保险制度十分必要。存款保险制度对存款人提供了最大程度的赔偿，使得存款人尤其是小额存款客户免受银行倒闭带来的损失，防止风险在村镇银行间扩散和传染，同时也为经营不佳的村镇银行退出市场提供了清偿机制。对村镇银行的发展而言，存款保险制度为其提供与大银行公平竞争的平台，提高公众的资金存放信心，有利于缓解其资金组织压力，并对经营管理形成有效的监督和激励机制。

村镇银行的风险和监管问题

村镇银行受经营区域限制，信贷投向较为集中，对自然条件和经济形势的依赖性很强，市场波动大、抵御风险能力弱。而农村信用制度缺失，担保体系建设落后，违约风险普遍较高。村镇银行的贷款审批决策简化，但信贷人员整体素质偏低，合规意识差，道德风险和操作风险管理压力较大。特别值得关注的是，近年来城商行、农商行等加速在异地设立村镇银行机构，发起行和村镇银行的资金与风险转移缺乏防火墙，而属地监管原则使联动性监管与服务不到位，村镇银行加速发展过程中的监管真空成为隐忧。因此，实施农村金融扶持政策应该是鼓励竞争与加强监管相结合，通过审慎监管减少在相对宽松政策导向下可能滋生的各种机会主义行为。必须对村镇银行采取差别化监管政策，区别于一般商业银行的监管要求，促进村镇银行在服务好“三农”的同时合理规避各类风险。

一是建立科学的分级监管体系，将村镇银行主要监管指标进行区分和筛选，科学确立年度、中期、远期防范化解风险的工作目标和综合监管目标体系。逐级分解目标，明确各级监管部门对村镇银行的监管事权划分，健全监管流程和机制，加强基层监管能力和一线监管队伍建设。

二是出台村镇银行的审慎监管评价标准，对村镇银行进行风险评级，按等级高低合理配置监管资源。建立严格的信息披露制度，确保投资者、社会中介、监管部门和中央银行通过多层次的综合评价与信息挖掘，掌握已经设立的村镇银行的运行情况、治理水平和风险状态。

三是探索适合村镇银行特点的金融风险监管方式与方法。实行灵活监管，结合村镇银行特点设计市场准入、现场检查、非现场监管制度，实现村镇银行的贷款合约简单、信用评估体系简便、金融产品设计灵活等目标。突出方向监管，明确村镇银行为农村服务的贷款比例，特别是明确对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等并向全社会公开。加强合规性监管，督促村镇银行加强内控管理、规范业务操作行为，强化对村镇银行负责人的审核考察和行为监测，重点关注和严格审查股东的过度分红和抽逃资本金的情况，严格限制贷款集中度、股东贷款比例和关联企业贷款，杜绝将村镇银行演变为负责人及股东个人的资金运作平台，防止金融案件的发生。落实流动性监管，加强对村镇银行流动性风险的监测和提示。要督促村镇银行坚持小额、分散的原则，避免贷款投向过度集中，关注负债市场和储户异动，制定流动性风险管理的应急预案。

四是建立村镇银行市场退出机制，完善相关法律法规，规范村镇银行的接管、解散、撤销和破产程序。如果村镇银行的不良率和资本充足率等指标低于监管机构规定的标准，就要被兼并收购或破产清算。村镇银行的退出要有一定的程序，包括预警、初审、终审、听证等阶段，保障按照市场化、法制化的处置手段完成退出。