城市发展基金

林舒

城镇化建设被认为是放大了公共福利的一项事业。城镇化建设不但关系着城市居民的健康生活水平和幸福指数，也是调节城乡二元结构，缩小城乡之间差距，解决我国“三农”问题和实现农村现代化的有效路径。它不但是现阶段中国经济增长和社会发展的强大引擎，在未来相当长的一段时期内，更是我国全面建设小康社会的重要载体。基于此，党和国家一直把城镇化建设作为新时期工作的重点。党的十八大和2014年中央经济工作会议均明确指出要实施新型城镇化规划，积极稳妥地推进城镇化建设，并将此定位为我国长远发展的重大战略。因此，如何顺应城镇化建设的发展、探索助推城镇化建设的融资创新路径，是一项值得研究的重大课题。

城市发展基金优势

城镇化建设将伴随着大量的农业人口向非农产业转移，以及农村人口向城市人口转移。伴随着城镇人口的增加，道路交通、电力水利、信息通讯、园林绿化、燃气热力、道路桥梁等市政公共设施的建设，以及教育、社保、医疗、住房、养老和公共卫生等公共服务建设都需配套跟进。但是，这些项目均具有较强的公共产品属性，公益性大于盈利性，社会效益大于经济效益，投资额大、建设周期长。在有限的公共财政资源条件约束下，建设资金保障将是摆在各级政府眼前的一个重大课题。但是，由于受到市场环境、政策制度以及平台渠道不完善等条件的限制，目前地方政府的城镇化建设资金来源比较单一，除依靠政府财政之外，债务则主要来自于商业银行的贷款，这就造成了地方政府财政压力过大。与此同时，随着中央对地方政府的担保行为和集资方式逐步给予制度性的限制安排，金融监管部门对地方政府投融资平台公司，以及地方出资设立的国有企业的融资行为逐步严格规范，传统的政府融资将逐渐遭遇瓶颈。因此，城镇化建设需要转变思路，由以往单纯依靠政府财政和商业银行贷款转向由财政引导、商业银行推动、社会其他投资方参与的多元化的融资体系，走出一条多方参与城镇化建设的新路子。

设立城市发展基金这一产业基金模式，可以较好地缓解地方政府的财政融资压力。产业基金指的是向特定机构投资者以私募方式筹集资金，主要是对未上市企业进行股权投资，并向其提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资方式。城市发展基金属于产业基金的一种，其主要服务对象就是城市建设。在参与方安排上，投资人通常包括公司法人、金融机构和事业单位等机构投资者。以商业银行参与作为投资人为例，城市发展基金参与方主要包括商业银行主导成立的有限合伙人、作为普通合伙人的政府旗下的城投公司、作为产业基金受托管理人的信托公司和被投资人。在运作模式安排上，若由商业银行主导资金募集，通常由商业银行通过发行理财产品形成理财资金池，运用资金池的资金和城投公司的出资共同成立发展基金，将基金交予受托人——信托公司进行管理。在对城市建设项目进行充分论证的基础上，对项目主体即被投资人进行股权融资，并通过合理的退出机制安排，由普通合伙人在合伙契约中承诺在一定的时间内以特定的方式结束对创业企业的投资与管理，收回现金或有流动性的证券，给投资者分配项目收入作为基金的投资收益来源。城市发展基金有如下优势：

对政府的优势。首先，可以有效缓解政府财政资金紧缺与大量社会闲置资金之间的矛盾。目前我国居民的储蓄增长率为28.64%，远远超过了居民收入16.2%的年增长率，这一数据说明我国目前居民的社会闲散资金较多，城市发展基金这一模式正好可以充分利用社会闲散资金投入城镇化建设。其次，建立城市发展基金，可以为政府提供长期的融资来源，有效对接城镇化建设以中长期项目为主的期限结构，减少资金期限错配带来的流动性风险。最后，建立城市发展基金，可以为政府带来招商引资的机遇，引进多元化投资者共同参与到城市基础设施建设和经济建设过程中，更好地利用社会闲散资金为城市发展尽心尽力，并减少社会上的非法募集资金的行为。

对投资人的优势。首先，中国城镇化建设具有长期性，也是未来党和国家经济建设的重心，因此，通过设立城市发展基金长期投资于城镇化建设可以为投资人带来长期、稳定的收益；其次，中国幅员辽阔，这也决定了城市发展基金投资区域的广阔性，城市发展投资基金有足够的市场容量和投资机会；第三，城市发展基金主要投资于我国经济较发达城市的基础设施建设和民生工程等，与国家政策导向一致。城市发展基金是以政府信誉作保障，相对投资风险较小，同时采用高信用评级的方式，可以有效提高投资人投资的安全性。此外，对于商业银行来说，通过参与发展基金，可以转变商业银行赚取存贷款利差的传统经营模式，逐步向通过资产管理业务赚取中间业务收入的经营模式转变。

从发达国家的实践经验来看，多个国家都较早开始用设立城市发展基金的模式进行城镇化建设，成功促进了当地城市的发展。例如，二战后英国伦敦城区逐渐向郊区发展，导致内城区老旧，为了更好地建设内城区，20世纪80年代，当地设立了城市发展基金，4年的时间建设了近4000套住房，不但改善了伦敦内城区住房紧张的现象，使土地市场和住宅市场活跃起来。而且，在内城区内建设了大量的基础设施，促进了内城区的复兴，同时还提供了20000个就业岗位。而这一过程中，政府通过充分运用城市发展基金，吸纳社会资金，降低了内城区建设的成本。再如，澳大利亚从20世纪70年代开始设立产业基金，并投资于收费公路、机场、铁路和海港等基础设施，大幅降低了政府财政在基础设施上的投入，使有限的财政收入投入到更多的社会服务中去。目前，澳大利亚政府在基础设施上的财政预算占比由14%下降到了5%。

商业银行助力发展

综上可见，运用产业基金的模式可以更好地开展城镇化建设，减轻政府压力，而商业银行作为社会资金的募集者和管理者，拥有其他机构无法比拟的庞大社会客户群体和项目资源，可以在城市发展基金上充分发挥自己的优势，在有效控制风险的基础上，有所作为，助推城镇化建设。

一是在发起设立上，城市发展基金关键要搭建资金需求方和社会投资方的桥梁，实现融资人与投资人信息互通、充分对接，帮助投资人及时准确地发现有价值的项目，帮助政府融资方有效解决建设资金需求。而凭借长期参与地方建设、与地方政府保持长期合作关系，同时又拥有庞大的社会客户群体的商业银行，就可以充分发挥自己的资源优势和平台优势，在设立城市发展基金上发挥好中介平台、撮合交易和组织推动的作用。

二是在资金募集上，商业银行作为专业的资金募集机构，更容易从社会上吸收闲散的资金投资城市发展基金。商业银行拥有众多的客户、网点、品牌信用，确保可以通过发行理财产品在社会上募集资金，通过设立理财资金池，利用募集资金和当地的城市投资公司共同发起设立城市发展基金，对接项目需求。

三是在项目投资上，基金运作的持续性严重依赖于投资项目的安全性，如何考察项目和甄别项目，这就需要综合化、专业化的分析能力和运作能力，而商业银行在这方面具有先天的优势。商业银行有多年信贷经营的基础，了解投资项目的运作机制，懂得如何把控项目运行中可能产生的信用风险、流程风险和系统风险等。同时，商业银行具有成熟的风险控制体系和风险文化，这对城市发展基金，尤其成立初期的基金尤为重要。商业银行可以利用自身的投资能力和信息等资源合理引导资金投入到政府重点支持、关乎国计民生的产业领域，为城镇化建设尽力，履行社会责任，解决政府财政压力的难题。

四是在服务投资者和被投资者方面，商业银行可以利用自己多年的信贷投放经验，选择安全稳定的城建项目，从而使得自己获得较好的收益，并为客户提供较高收益率的理财产品，提高客户收入，更好地服务客户。对于被投资人而言，商业银行也可以通过为其提供全方位的金融服务和项目经验，扶持其成长成熟、发展壮大。

那么，商业银行如何引导投向选择，助推城市发展基金健康发展呢？产业基金要实现健康、持续发展，关键在于投资项目的安全运作和价值提升，需要相应做好区域选择、项目筛选和风险控制安排等。在区域选择上，成立城市发展产业基金，商业银行应引导筛选经济较为发达，同时，政府信用和偿债能力较好的城市。从经济发展水平、财政和负债三个指标来评价政府的信用。经济发展水平指标主要包括人均GDP、固定资产投资完成额近两年的平均增速、人均可支配收入等；财政指标主要包括财政总收入、税收占比、财政建设性支出占财政总支出的占比等；负债指标主要包括债务负担、商业银行不良贷款率等。根据我国现有的数据，目前，江苏、浙江、上海、广东、山东和北京等省市信用评分较高，可以将其作为城市发展基金先期投入的重点。

在项目选择上，城市发展基金应尽量控制政策性风险，选择国家或地方重点支持的基础项目建设，以及关系民生的建设，如棚户区改造项目，保障性住房建设、高速公路建设、教育、卫生和文化的建设等。同时，要合理把握项目投资比例，原则上每个项目投入的资金不能超过基金总资本的20%，并相应设计好投资于项目种子期、成长期、扩张期和成熟期各阶段的投资比例。此外，在项目担保控制方面，应注重项目现金流的测算，对于拟投资的项目应要求项目本身未来产生的现金流，能够有效覆盖投资人的本金和预期回报需求。如果未来的现金流不能够覆盖基金投资的本息，地方政府应承担相应的回购，或者将其纳入财政预算。如果采用特定财产的收益权进行投资，应将该财产抵押给商业银行作为风险缓释因素。同时，投资项目中应至少有20%的资金投资于存款等低风险的产品，以确保投资人收益的安全性。

城市发展基金蕴含的风险

城市发展基金本质上仍是风险投资，作为投资人的商业银行应注意以下有可能产生的风险。一是市场风险，主要是指经济体系的系统性风险，城市发展基金多为封闭式运作，不能像证券市场一样，可以随时进行交易，因此城市发展基金的收益与当地城市经济发展状况密切相关，因此，如果经济增速放缓，就有可能不能保证基金预期的收益率。并且，城市发展基金多投资的是公益性质的项目，在项目收益上也缺乏足够的自偿保证。二是政策风险，一旦政府政策出现变动或者遇到政府换届等情形，造成项目贬值或者中止，不能正常开展，可能会造成投资收不回去。三是经营管理风险，目前，我国城市发展基金的模式还不成熟，正处于探索阶段，相关法律法规不健全，缺乏专业的基金管理人才，这在一定程度上会加大基金的风险。四是道德风险，基金管理人若不履行其应尽义务，将影响基金的收益；同时，目前我国社会信用环境还不完善，诚信还较欠缺，如对被投资人的审计结果出现不良等缺乏诚信的现象，就会增加投资的风险。五是流动性风险，由于城市发展基金投资的对象为实业，规模大，周期长，资金流动性低，就给各投资主体带来了较大的流动性风险。

商业银行以募集的理财资金进行投资，为确保银行的信誉和公众投资的收益，除做好投向分析，选择好的项目，降低可能会产生的市场风险和政策风险之外，还应从以下几个手段控制风险，确保公众投资的安全。

一是就受益人角色来讲，应设立优先级和次级受益人，尽可能提高次级受益人的比例。虽然商业银行和地方政府所属的投资人（通常是城投公司）的角色均为基金的投资人、委托人和受益人，商业银行应为优先级受益人，这样可以确保获得预期收益，降低社会资金的风险，相对于城投的次级受益人的角色，优先获得投资收益。

二是商业银行可以要求劣后受益人（劣后受益人一般与优先受益人相较，指的是信托公司发行的结构化信托产品，在同一款产品中，优先受益人分享较低的收益率，承担较小的风险，而劣后受益人则承担高风险获得高收益）——城投公司，以其投入的本金及其他可追加的项目收益权进行相应的风险缓释，给商业银行提供担保，在地方财力有限的区域，还可以要求提供抵质押物，如土地、房产和上市公司股权等。

三是在基金的管理和所投项目上，应选择资质良好，经验丰富、尽责的专业人员作为基金的管理人，减少可能产生的经营风险；还可将资金存放在委托人——商业银行或者该商业银行指定的金融机构中，做好对所投项目的实时监管，谨防基金可能会产生的道德风险。

四是在基金规模和期限上应慎重。规模方面，目前我国规定单个产业基金的规模不低于5亿元，根据国外的经验，基金规模一般占居民金融性资产的10%～30%。基于我国目前产业基金刚刚起步的特点，基金规模占居民金融性资产的1%～5%较为合适，单个基金60亿～120亿元的规模较为合适，每年可以以20亿～50亿元的规模增加。期限方面，也应合理设定，应根据项目的发展阶段，在确保预期收益的基础上，科学安排退出时机。一般来讲，城市发展基金的期限以5～10年为宜，这样既可以确保投产项目的稳定运行，获得稳定收益，又可以使商业银行适时收回投入资产，增加商业银行资产的流动性。通过基金规模和期限的控制，防范商业银行因基金规模过大、期限过长而产生的流动性风险。

五是设计合理的退出机制，确保在基金到期后，安全退出被投资项目，获取高额资本收益。结合国外的模式和发展经验，目前主要有三种退出模式：一是投资人私下转让，二是被投资人回购，三是被投资人上市。就城市发展基金的特点来说，投资人私下转让的模式会增加投资人的负担，同时也不符合商业银行作为投资人的角色要求，不利于基金的退出。被投资人上市这一退出模式也不适合目前中国的国情，我国目前企业上市要求条件较多，加上上市通道容量有限，短期内企业上市的可能性较小。所以被投资人回购的模式较适合城市发展基金的退出，通过前期的投入与扶持，被投资人发展成熟后，有能力回购股权，使得城市发展基金退出对其的管理和投入，被投资人获得自身独立发展，同时商业银行等投资人也能够及时收回资产，增强了资产的流动性。

总之，城镇化建设的资金供给需要政府公共财政增加支持，更需要通过融资创新，合理引导社会资本共同参与，形成合力，共同服务民生建设。商业银行参与成立城市发展基金，支持城镇化建设的发展，一方面有效减轻了政府的财政负担，另一方面对自身的经营结构和盈利模式调整也极为有利。因此，商业银行应积极调整自身，全力投入城市发展基金的建设中，努力为新型城镇化建设贡献力量。