探索地方投融资平台的市场化革新之路

摘要：以地方债务平台为核心的城市经济运作模式，成为刺激本地经济发展的重要手段，在推动地方经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。新一轮改革将给以土地资源为核心的地方融资体系带来巨大变革和挑战，地方投融资平台要探索市场化运行机制，从依靠土地资源融资的“小平台”，转化为依靠市场融资的“大平台”，提高自身资本运作能力，在城市建设中发挥更大的作用。

关键词：投融资平台；市场化；革新

中图分类号：F830文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0102-02

一、地方投融资平台在经济发展过程中的作用

融资平台作为地方政府的融资载体，早在20世纪90年代就作了初步探索。2000年以后，以重庆市为代表的一些地方政府对融资平台的机制进行了规范和完善，通过土地储备等制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。经过十年的实践证明，以地方债务平台为核心的城市经济运作模式，已逐渐成为刺激本地经济发展的重要手段。以重庆市为例，由重庆市国资委统领的地产、城投等八大投资集团，主要依靠土地增值、地方财政支出、国有股权充实资本金等方式，并在此基础上利用多种金融手段融资，通过大规模投资带动市政府战略规划的实现。重庆市GDP增速在全国排位2008年第五、2009年第三、2010年第二、2011年第一、2012年第二，标志着重庆成功进入持续高位发展阶段；同时，大量基础设施和公益项目的建设使整个城市面貌发生翻天覆地的变化，城乡、区域差距缩小到3.15∶1和2.17∶1，基尼系数降至0.42。重庆经济社会的“跨越式”发展正体现出这一模式的巨大威力。

这种模式有两个关键环节：一是土地经营，通过土地储备体系的运作，土地出让金成为各地政府，包括重庆市预算外收入的主要来源，占到地方财政收入的1/3左右，是重要的第二财政，这部分土地增值收益是构成政府投资项目资本金的主要渠道。二是金融运作，通过银行信贷、信托融资、债券发行、直接融资等多种方式，平台公司实现融资最大化，利用杠杆作用撬动大量资金投入。

二、投融资平台发展面临的两难之境

1.在当前财税体制下，地方城建资金仍以自筹为主，投融资平台需要继续发挥作用。经济学中的“诺瑟姆曲线”表明，城镇化水平从30%上升到70%的区间是城镇化率上升最快的阶段，这一阶段的突出特征就是需要大量的资金投入。最近有媒体报道，中国的城镇化规划还需要投入40万亿元。根据《西部大开发“十二五”规划》，重庆市到2015年城镇化率将达到60%，到2020年达到70%，建成长江上游经济中心和国家中心城市。截至2012年，重庆常住人口2 919万，城镇化率为56.98%，到2020年要增加约400万城市居民，按照人均市民化成本10万元计算，需投入4 000亿元。2012年重庆一般预算收入1 700亿元，如按年均15%~20%增速计算，每年新增预算内收入约为255~340亿元，重庆市委市政府《关于推进新型城镇化若干意见》提出，每年预算内新增财力的30%用于城镇建设，市财政安排7亿元专项资金，那么到2020年，对城镇化建设的预算内投入资金总量约为670~870亿元。巨大的缺口预示着预算外资金仍是筹集城建资金的重要渠道。而事实上，过去十年重庆市在城市基础设施方面的投入约为6 000亿元，其中有1/3甚至更多是依靠土地出让金。可以预见未来很长一段时期，在分税制的现状下，地方政府财力仍然要靠预算外收入支撑，像地产集团这类的投融资平台远没有到完成历史使命的时候。

2.调整经济结构和转变增长方式势不可违，宏观政策使单一的土地融资模式难以为继。一是“土地财政”导致高地价推高房价，加剧了房地产的“泡沫化”，透支了居民消费能力。中国当前正处于一个非常关键的转型期，正在完成从世界工厂和出口大国向巨大市场的转变，主要靠投资、净出口拉动经济增长的时期已经过去，需要“消费”成为主要驱动力量，国家必须把房价控制在合理范围内，“松绑”居民消费，使有效需求能切实转变为“GDP”。因此，房地产调控政策客观上限制了“卖地”，也就制约了传统土地融资模式的发展。二是土地资源逐年减少，建设用地面积的减少导致土地价格走高，再加上征地拆迁成本不断上升，土地出让金比例将下降，增值部分越来越难以支撑城市建设。三是高速投资带来地方债务的高速扩张，地方债风险凸现，国家不断出台文件对地方融资平台实施严格的管控，如国土资源部、财政部等4部委联合下发的《关于加强土地储备与融资管理的通知》，加大了地方政府向融资平台公司注入土地资产的难度，而此前这是改善融资平台公司资本结构、增强融资能力的主要手段；加强了对国有土地收益资金的落实与管理，按规定用于土地储备不得挪用，以此为主要还款来源的公益性项目的筹资压力将进一步增大。不难看出，调控的内涵将给处于风口浪尖的地方政府融资平台带来重要的、深层次影响。

三、推进平台转型升级，实现调控与发展的对立统一

唯物辩证法告诉我们，任何事物的发展变化都是矛盾的对立统一，地方融资平台同样如此，一边是严厉的管控，一边是城市发展迫实的资金需求，对平台公司的管理不仅是信用风险控制的问题，更要兼顾国家宏观调控的需要，关键是如何在两者之间进行权衡取舍。这实际上也为进一步创新地方投融资体系创造了机遇。有专家认为，改革分税制，赋予地方政府发债权等是增加地方一般预算收入，摆脱土地财政束缚，解决城建资金不足的终极途径。实质上这是一个涉及到中国财政体制、投融资体制改革层面的深层问题，是一个漫长且复杂的过程。从现实的角度出发，重庆市地产集团等地方投融资平台应该在调结构、转方式的大潮流下顺势而为，转型升级，要从依靠土地资源融资的“小平台”，转化为依靠市场融资的“大平台”，要在科学的管控体系支持下，建立全市统一的土地投融资平台，通过市场化、商业化、透明化、规范化的运作，不断提升自身的管理运营水平，而不是像过去那样靠财政资金、土地出让金，开展土地融资，提高土地整备的效率、效能、效益，提高资产整合与资本运作能力，在加快资产资本化、资本证券化步伐，引入社会资本合作开发等方式广开筹资渠道，创新政府项目融资方式的同时，防范风险、提高效率、协同提升，真正实现平台公司的转型升级和城建资金的持续保障，在城市建设中发挥更大的作用。

四、平台公司市场化的路径选择

1.梳理地方融资平台的性质，确立公益性融资平台的合法地位。目前，中国地方政府融资平台的清理规范工作正在全面推进中，一方面，必须用公共财政的理念审视地方政府的财政支出，如地方政府通过其融资平台募集的资金并非用在社会公共利益，则应当坚决予以取缔，或者划清与政府的界限，以减少地方债务，化解风险；另一方面，对承担政府投资项目融资功能的平台，应从“模式化”走向“制度化”，其法律地位应当得到明确归宿，融资平台的准入门槛、资本金比例、运作条件、负债率限额、偿债责任等都应该有法可依、依法运行。

2.构建合理组织架构，优化管控模式。地方政府融资平台依靠地方政府的信用进行运作，管理上体现一定的行政色彩，投融资活动由地方政府的直接主导或间接控制，具有典型的公益性，但同时，这类平台多以国有独资公司的组织形式出现，是独立的法人实体，两者的属性大相径庭。比如重庆市地产集团已列入全国土地储备机构名录，属于典型的事业法人，三大职能“土地储备、公益项目建设、公租房建设”均为非盈利性质，因此要适应市场经济，走市场化运作之路，必须在组织上转型升级，再造集团公司，充分发挥其市场主体作用，可以考虑形成两层公司：首层是平台公司，兼具政府职能和公益性功能，包括土地储备、公益项目及公租房建设；第二层则是实业公司，以利润为导向，包含房地产开发、资产经营及金融投资等。实业公司可以采取合资或合作方式，大力引进社会资本，进行完全市场化运作，条件成熟还可以上市。

3.创新经营模式，发展多元业务拓展融资渠道。地方融资平台融资渠道以银行信贷为主，辅之以发行企业债券、信托产品、定向发债等直接融资方式，除此之外，还可以创新经营模式，通过资产证券化、股权融资方式、产权交易以及跨境人民币融资、发展外商融资租赁业务、申请专项外汇贷款等多元融资渠道低成本地进行融资，募集资金。

以重庆市地产集团为例，可作如下建议：

一是创新土地经营模式，不仅是简单地“五通一平”或“七通一平”开发后出让，而是在土地整治过程中持有物业，物业形态可根据地块的规划性质选择，如在北部新区等中高端商品房集中的地块，修建医院、购物中心、老年会所等，引进专业的管理机构进行运营；在钓鱼嘴半岛这类集休闲、商住于一体的地块修建游艇码头、引入游艇俱乐部，建酒店会议中心等；还可以与保税港公司合作，开办免税商场等。总之，通过持有物业培养产业集聚，不仅大幅度提升地块价值，在土地出让后保证增值收益，同时还可以将持有物业的租金通过证券化的形式卖掉，或者直接进行产权交易获取收益，都可以保证集团有非常稳定可观的现金流。

二是在公益项目和公租房建设过程中沉淀一批优良的商业资产，加上房地产开发的物业等，按市场化运作管好用好这些资产，使其成为集团可持续发展的重要资源。

三是构建地产+金融+经营的商业地产发展模式，把做实体与做金融紧密结合起来，打造强大的投融资平台。如策划组建地产基金公司，通过这个平台将自持物业证券化。对内，可支撑其他版块的现金流，成为内部银行；对外，运用这个平台，投资风险小、回报高的优质项目和产业。金融与地产相结合，实现地产集团的战略转型。

参考文献：

[1]重庆市统计年鉴(2007—2012)[K].北京：中国统计出版社，2008—2013.

[2]张季.多视角的城市土地利用[M].上海：复旦大学出版社，2006.

[3]崔霞.建立全市统一土地投融资平台[N].深圳商报，2011-07-07(A03).

[4]越秀地产股份有限公司.广州IFC地产+金融营运典范[J].城市开发，2012，(22)：38-39.

[责任编辑 陈凤雪]

收稿日期：2014-04-09

作者简介：杨晓帆（1979-），女，重庆人，经济师，硕士研究生，从事地产经济研究。

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