土地管理制度存在的问题及对策分析

刘海芳

摘要：家庭联产承包责任制自1980年代初期在我国推行以来已经有了三十年，而且在一定时期内取得了辉煌的成就。但是在社会主义新环境下，我国农村土地制度面临着诸多问题，严重阻碍了农民增收。本文深入分析了我国土地管理制度存在的主要问题，并提出了可行性对策建议，旨在促进我国农业经济的可持续发展。

关键词：土地管理制度；农民增收；矛盾；对策分析

自建国以来，我国的土地制度政策经历了一个发展变化的过程，而且随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对于土地制度逐渐改变了传统的狭义观念。社会变迁带来的新观点摆脱了旧社会的思想观念的束缚，更加注重对土地制度广义概念的理解。尤其是我国开始实行家庭联产承包责任制后，农村经济得到了全面的发展，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更加重视土地的利用制度、耕地保护孩子读、土地流转制度以及土地用途管制制度等在新的形势下产生的新的土地关系。土地管理制度的变迁虽然促进了农村经济的全面发展，但是其在发展过程中仍存在一些突出问题，最主要的就是农民增收缓慢，该问题主要是由制度性因素所制约的，所以为了使土地的生产要素功能得到充分的发挥，只有积极、稳妥地推进农村土地制度改革，进而使农民的各项收入大幅度地增加。

1.我国的土地制度

我国的土地制度在概念上与其他制度相似，既有广义概念，又有狭义的概念。同时它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是反映了人与人、人与地之间关系的重要制度。广义的土地制度包括一切土地问题的制度，是因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。然而，在历史发展的长河中，人们观念上理解的土地制度仅局限于土地的国家管理制度、所有制度和使用制度，这些主要是由于某些特定的历史原因，人们才有这种狭义的观念。

2.我国农村土地制度的演变

我国土地制度的变迁经历了原始社会、奴隶社会、封建社会以及社会主义社会，如果要追根溯源的话土地制度有着相当长的历史。本文主要分析新中国成立后的土地制度的变迁。1949年新中国成立后，农村土地制度经历了四次较大演变：第一阶段（1947年-1952年）是土地改革阶段，该阶段使农村土地使用权和所有权合一，是从封建土地所有制向农民土地所有制的变革。1952年-1956年是第二阶段——农业合作化阶段，该阶段主要是从农民个体土地所有制变为农民集体土地所有制。1958年-1978年是第三阶段——“人民公社化”阶段，马克思主义原理之一——实践是检验真理的唯一标准，“人民公社化”的实践结果证实了这是一次失败的实践，没有满足人民的需求。第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段，它的实行将土地使用权分离出来交还给了农民家庭承包经营，解放了生产力，促进了我国农业的发展，可以说家庭联产承包责任制是中国千年来土地制度变迁成功的范例。家庭联产承包责任制一直延续到二十世纪八十年代末，随着我国社会主义市场经济的发展，该制度的缺陷开始显露，成为制约农民增收的瓶颈。因此，现阶段我国的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度。

3.现阶段我国农村土地政策存在的诸多问题分析

3.1 土地经营权与所有权之间的矛盾

我国相关法律明确规定我国农村的土地是属于农民集体所有的，其中《宪法》、《土地管理法》、《农业法》以及《民法通则》中都有说明，从该方面分析，相关法律明确了农村土地产权，但是其中忽略了“集体”一词，该词较为模糊，没有明确规定该词具体指的是哪一级别，从而导致土地的所有者缺位或是“虚位”。农村土地关系也因为法律规定的不清晰及农民的多种理解形成了混乱的局面，农民对土地的使用权产生了诸多疑问，却得不到解决，这直接影响了农民对土地的使用期限和对土地经营的热情程度，致使有的农地出现盐碱化、沙化、甚至荒漠化現象。

3.2 土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾

规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求，农业劳动生产率和边际效益的大幅度提高在一定程度上都得益于农业规模化生产，专业化分工则优化了生产组织内部的资源配置，对农业生产同样起到了积极的作用。但是我国现行的《土地管理法》主要是依据当时的情况制定的，在土地使用的审批管理方面有所偏重，而且缺乏必要的条文规定规范土地的经营管理，在土地有偿期限抵押、出让、转让等方面的规定也是较为模糊的。而且在现行土地制度下，集体所有的土地不能沟通市场而流动的（除了国家低价征用集体土地以外），这样从整体上看农地没有真正地流转起来。

3.3 农民利益与征地补偿制度之间的矛盾

现行土地管理法对于土地征收范围界定模棱两可，一方面法律规定的征地范围严重损害了农民的利益，将不应该引入征收程序的部分建设用地纳入了范围之内。另一方面是对于应该纳入征收程序的生态林建设用地不在规定的征收范围内。

4.改革和完善我国农村土地制度的措施

4.1 健全农村土地管理制度

土地是国家珍贵的资源，为了更好地维护农民的利益，更好地发展农业经济，我们必须要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律。但是在施行过程中关于农民集体所有的土地核发证书工作尚未得到全面的开展，因而，为防止政府强占土地所有者地权，国家应设立专门的农村土地管理机构，授予土地所有者地权证，加快全国宗地统一编码工作，负责对农地的分配、经营和管理。此外，需建立国家直属的土地调查机构，为保证土地调查工作的正常开展需同时派遣相关人员进行实时监督，进一步健全严格规范的农村土地管理制度，全方位准确地提高国家把握土地资源和利用状况。

4.2 完善土地承包经营权的流转制度

目前，对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来说亟待解决的问题是农业用地的抵押权利，如果农村土地可以抵押，确保农户在土地流转中的主体地位，不仅有助于提高土地的生产效率，还可以加快农村多余劳动力转移的步伐。因而，近期的重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转，坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则，使土地经营规模比原来有所扩大,待时机成熟,实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。

4.3 进一步发挥市场配置资源的基础性作用

按照市场化原则,对农村集体土地征用依法公平补偿,促进农民增收。公平补偿指的是按照反映土地真实价值的市场价格来进行。而且在对征地补偿标准进行制定时，要全面考虑，既要考虑到现实土地用途的补偿，同时也要在用途转化后使农民从中受益，充分考虑到农民的生存权益和发展权益，坚持以提高农民生活水平发展为征地补偿原则。

5.结语

综上所述，土地是农民生产、生活的根本，农民与土地是不可分割的。文中已对我国土地管理制度中存在的诸多问题进行了深入分析，并且提出了可行性对策措施，希望有关人员能深入考虑，将土地管理制度踏踏实实的落实到实处，为了农民的根本利益，为了国家农业经济的发展，加快社会经济的健康发展和社会主义新农村的建设。

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