我国现行转移支付制度的主要成效与存在问题

山东科技大学 朱海涛

石家庄邮电职业技术学院 路振家

我国现行转移支付制度的主要成效与存在问题

山东科技大学 朱海涛

石家庄邮电职业技术学院 路振家

分税制改革以来，我国财政转移支付的实施取得了明显成效，有效均衡了地区间的财力差距，保障了欠发达地区基本公共服务的供给。但总体看，我国转移支付制度仍然存在着过渡性和非规范性特征，突出体现在转移支付的运行效果、结构组成、分配方式、法律体系和监督管理等五个方面。

财政转移支付；基本公共服务；均等化

一、我国现行转移支付制度的主要成效

(一)财政转移支付资金规模不断增长、实施力度持续加大，为缩小地区间财力差距、促进基本公共服务均等化提供了物质基础。

近年来，随着我国财政收入的快速增长，政府间的转移支付规模也越来越大。从2006年到2013年，我国转移支付规模从1.4万亿元增长到4.8万亿元，年均增速为19.2%，超过了同期年均16.5%的财政收入增速。与分税制改革之初的1995年相比，转移支付总规模已经增长了17.9倍。分区域看，1995年我国东、中、西部地区接受中央转移支付的比重分别为45.7%、28%、26.2%，2013年分别为20.0%、39.3%、39.7%，经济发达的东部地区接受转移支付数额所占比重下降了一半，经济较落后、公共服务供给水平较低的西部地区成为转移支付的最大受益地域。这对缩小地区间财力差距、促进区域基本公共服务均等化，保障中央相关政策落实、实现我国财政改革和发展目标都起到了重要作用。

(二)财政转移支付的结构类型不断优化、制度体系日趋完善，为缩小地区间财力差距、促进基本公共服务均等化提供了现实载体。

从实现基本公共服务均等化的效果视角看，在转移支付的三个组成部分中，一般性转移支付主要用于调节纵向和横向政府间财力不均衡问题，均等化效果最强；专项转移支付主要解决地区间具有外溢性的公共服务提供问题，调控宏观经济、优化资源配置是其主要政策目标，也具有一定的均等化作用；税收返还主要是为了保护改革前的地方既得利益，尤其是经济发达地区利益，均等化效应最弱。分税制改革以来，随着经济发展水平的提高和转移支付制度的完善，我国转移支付的结构发生了重大变化，税收返还占全部转移支付的比重不断降低，一般性转移支付和专项资金规模不断扩大，已成为转移支付制度的主要组成部分。如分税制改革之初的1995年，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付所占比重分别为73.7%、11.5%和14.8%，2013年三者所占比重分别为10.5%、50.7%和38.8%，税收返还所占比重下降了60多个百分点，一般性和专项转移支付各自提高了近30个百分点。这意味着我国的财政转移支付结构更加趋向于缩小地区间的财力差异，更有利于促进区域间基本公共服务均等化的实现。

从各类转移支付的内部结构看，税改以来，我国一般性转移支付的内容不断增加，极大提高了各类经济欠发达地区的公共服务供给水平。如为配合西部大开发政策、缩小民族地区与其他地区差距，设立了民族地区转移支付。为解决分税制改革以来事权不断下移、财权不断上收导致的部分县财政收支缺口较大问题，设立了县级基本财力保障机制奖补资金。为解决经济结构失衡的资源枯竭型城市后续发展问题，设立了资源枯竭城市转移支付。在专项转移支付方面，近年来我国先后清理和压缩了多个专项转移支付项目，减少了基本建设领域资金规模，逐步将推进经济结构调整、提高落后地区公共服务供给能力作为重要目标之一，先后在教育、就业、社会保障、医疗卫生等多个方面设立了多个项目，较为全面覆盖了所有基础性公共服务领域。

(三)财政转移支付的方式手段不断优化、资金分配更加科学，为缩小地区间财力差距、促进基本公共服务均等化提供了制度保障。

在一般性转移支付方面，自2002年取消过渡期转移支付以来，我国的一般性转移支付制度经过多次调整逐步完善，日益将“缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化”作为目标取向。以其中的均衡性转移支付(办法)演进过程为例：2002年，我国将转移支付目标确定为“扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务能力的均等化”；2005年，我国将转移支付目标调整为“地区基本公共服务的均等化”；2007年，转移支付方法中首次考虑支出成本差异因素，并对转移支付系数中的各地财政困难程度进行了量化确定；2008年，进一步将支出成本差异因素扩大为人口规模、人口密度、海拔、温度、少数民族等多个方面；2012年，又将地表起伏度纳入支出成本的差异因素，将各地保障性住房任务指标列入转移支付标准支出的计算权重，进一步体现了均衡性转移支付资金分配的“基本公共服务均等化”取向。

在专项转移支付方面，2000年我国出台了《中央对地方专项拨款管理办法》，加强了中央对地方专项转移支付的申请和审批、分配和使用、执行和监督等各个环节的管理。目前，大多数专项转移支付项目都有相关的管理规定，并采取了按影响因子权重分配的方式，提高了专项拨款的规范性和相关财政资金的使用效果。此外，财政部门从支农资金入手，自下而上地大力推进了专项转移支付的整合工作，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，放大了专项资金对公共服务的均等化效果。河北、云南等地出台了专项资金分类分口切块、整合使用等管理办法。浙江还开创性地推行了专项性一般转移支付制度改革，实现了专项资金适度整合和分配决策权适当集中，提高了资金管理规范性与配置效率。

二、现行转移支付制度存在的问题

(一)在转移支付效果上，我国转移支付的运行结果与制度目标存在落差，不仅固化了地区间财力与公共服务供给的存量差异，而且加剧了地区间的增量差异。

虽然早在分税制改革之初的过渡期转移支付中，我国就确立了“缓解财政困难地区财政运行矛盾，促进地方政府基本公共服务能力的均等化”的总体目标，但从近20年转移支付的运行效果看，还未能从根本上实现这一目标。我们以各省人均财力、人均预算支出为指标，对我国1995～2013年间的转移支付效果进行度量得出：从1995～2005年整十年时间，我国省际间的人均财力和人均支出的差距一直曲折反复、并未缩小，直到近几年差距才有所回落，但仍处于0.25以上的相对高位，离0.20左右的基尼系数理想标准仍有一定距离。

(二)在转移支付体系上，我国转移支付的结构组成与成熟模式存在差距，税收返还和专项补助比重过高、一般性转移支付规模较小、横向转移支付缺失，极大影响了转移支付对区域间公共服务供给的调节作用。

历经多年改革与调整，当前西方发达国家的转移支付体系已比较成熟，基本上都包括一般性(无条件)转移支付和专项(有条件)转移支付两类，且除联邦色彩最明显的美国以外，均以一般性转移支付为主。相对这一成熟模式，我国的转移支付体系存在着税收返还依然存在、专项补助数量较多、一般性转移支付比重较小、横向转移支付制度缺失四大问题。

1.“逆均等化”效应的税收返还仍占有一定份额。税收返还是为了保护地方既得利益实行的一种转移支付。它规定，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，税收额少的地区得到的返还额少。显然，税收返还的规模与地区经济发展水平存在较强的正相关关系，不仅不具有均等化效应，反而削弱了落后地区公共服务的供给能力。长期来，我国税种返还占全部转移支付的比重一直在50%以上，2013年仍占到1/9左右。

2.“均等化较弱”效应的专项转移支付比重过高。专项转移支付虽然也能解决地方性公共产品的收益外溢问题、具有一定的均等化作用，但更多地还是贯彻中央的特定意图和政策，均等化效果要弱于一般性转移支付。目前，我国专项转移支付规模较大，在全部转移支付中所占比重一直在40%以上，若加上具有限定用途的一般性转移支付项目，占全部转移支付的比重将超过60%，如此多的专项资金极大干扰了地方政府的财政决策权，不利于地方政府统筹全部财力、保证基本公共服务供给。此外，专项转移支付项目过多、补助过滥。专项补助应该投向具有明显的外部性、需要多层级政府共同完成的基础性或公益性项目。但由于目前政府间的事权界定不清晰，我国的中央专项转移支付涉及各行各业，几乎覆盖了所有的地方支出范围，这些专项补助经逐级分配到地方，大部分资金数额零星分散，难以发挥资金的导向作用。如审计署审计公报显示，抽查的2012年中央分配给18个省的3.7万多个专项项目中，单项50万元以下的项目就占44%。

3.“均等化较强”效应的一般性转移支付规模偏小。长期来，具有较强均等化效应的一般性转移支付所占比重并不高，2011年刚突破40%，与地方弥补财政收支缺口的需求相比差距仍然很大。其中，只有均衡性转移支付和民族地区转移支付未限定使用范围，真正起到弥补地区间财力差异的作用。但受资金来源的影响，这两种转移支付的绝对与相对规模都较小，2013年分别为9812亿元和622亿元，合计仅占当年一般性转移支付的42.8%，占当年全部转移支付的21.7%，与西方发达国家占全部转移支付50%以上的比重相差甚远，对转移支付整体的均等化效应贡献很小。其他转移支付多是为了配合中央的宏观经济政策，对地方因政策性因素减收所做的财力性补偿，如农村税费改革转移支付用于弥补短收缺口和基层组织运转、调整工资转移支付用于兑现工资提高部分、结算补助用于对地方接收相关单位人员的资金补偿，资源枯竭城市财力性转移支付、工商部门停征两费转移支付、成品油税费改革转移支付、企事业单位划转补助等都是为了解决特定问题而设的，这些转移支付都具有明确的使用方向，被补助政府难以统筹使用，不能增加地方政府的可支配财力和一般公共服务的供给能力。而且，这些项目不能制度化，只能作为一种过渡性措施。否则，每出台一个政策就增加一项转移支付，必然会造成一般性转移支付的体系混乱。

4.“直接均等化”效应的横向转移支付尚未建立。横向转移支付直接反映了经济发达地区对落后地区的财力支持，均等化效应最为直接。我国实行的是单一纵向的转移支付制度，这在当前经济增速放缓，尤其是中央财政收入增速趋缓的情况下，仅依靠中央对地方的转移支付难以解决区域间财力与公共服务水平的存量和增量差异问题。目前存在的对口支援(援疆、援藏、支援汶川等)等多种形式的横向财力转移既非法定、也不规范，且多为一对一的以项目建设为主的静态、行政援助模式，对调节地区间的利益分配格局、促进公共服务均等化的实现效果有限。

(三)在转移支付方式上，多数转移支付资金分配仍以基数法为主，因素法应用较少、省以下分配失序，干扰了转移支付对区域公共服务差异的校正程度。

1.“基础法”分配普遍存在。在我国现行的财政转移支付形式中，除均衡性转移支付等少数项目外，大多没有建立一套规范、科学的计算公式和测算方法，而是坚持“存量不动，增量调节”原则，以“基数法”为主计算转移支付资金数额。这种对既得“存量”的照顾，必然固化起点上的不公平，削弱均衡地区财力差异的功效。典型如税收返还、体制补助(上解)。还有不少专项转移支付项目的设计依据不科学、资金分配不规范，出现诸多问题。一是少数项目没有管理办法。审计署对2012年度中央预算执行审计报告显示，我国现有285项中央专项转移支付中，仍有31项尚未制定任何管理办法。二是部分专项项目由部门多头管理。如救灾资金涉及民政、劳动、农林水等部门，就业资金涉及劳动、农业、商务等部门，各个部门的分配方法和分配标准不同，地方多头申请、重复要钱等现象时有发生。三是不少项目拨款分配不规范，只凭一定的主观因素或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款数额，自由裁定权较大。地方政府为了争取资金，不得不“跑部钱进”、“讨价还价”，衍生各种腐败行为。据有的专家测算，地方政府跑项目的成本能占到专项资金的30%～40%，甚至超过50%。

2.“因素法”分配尚存缺陷。目前最为规范的实行“因素法”分配资金的均衡性转移支付，也存在一些支付方法上的缺陷，影响了均等化目标的实现。一是标准财政支出的测算不能反映实际支出需求全貌。现行转移支付办法测算的标准财政支出只包括财政预算内的经常性支出，在行政、教育、卫生等公共服务项目中主要是预算内的人员经费和公用经费两部分，不能代表全部财政支出需求。即便是预算内支出，公共服务标准支出的测算范围也不完整。如预算内用于义务教育的教科书支出、用于中小学寄宿制的贫困学生补助、用于农村和城市义务教育阶段免学杂费支出等均不在标准教育支出的测算范围之内。二是成本差异系数的设计不够科学。测算成本差异系数时主要依靠人为判断，技术手段较粗糙、不精确。现行办法对造成各地支出成本差异的因素，仅考虑了人口规模、面积、温度、海拔、路况等几个因素，选取范围偏小，没有完整揭示各地之间公共服务成本的差异。在人口上，仅用人口规模这个整体因素，不能反映人口结构对支出的影响，如教育成本仅与教育适龄人口有关，医疗卫生支出更多地与人口老龄化程度相关；在面积上，仅考虑了面积的绝对值，而未考虑各省的地理实际。三是标准支出公式与成本差异因素有重复计算的部分。如基本公共管理与服务标准支出的成本差异系数中，艰苦边远系数、温度系数、海拔系数、路况系数之间都有相互影响的成分。

3.“省对下”分配问题较多。1994年的分税制改革主要解决中央与省级的财政关系，对省以下财政体制及转移支付制度未作统一规范。近年来，各省区参照中央对省级的转移支付制度相继建立了省对市县的转移支付办法，在完善省以下分税制体制和缩小省域内差距方面取得一定进展，但受省以下政府间财权、事权划分不清晰的影响，整体上的制度建设仍比较滞后，非法制化、非规范化、非稳定性问题突出。在一般性转移支付方面，多为一市(县)一率或几市(县)一率，随意性较大，即便采取了公式化算法，在因素选取和指标设计上也存在较多的主观因素。在专项转移支付方面，多采取一年一定的方式，使得转移支付的对象、数额、方式和时间等都带有很强的随意性和人为因素。这在各地普遍将财权上移、将事权和支出责任下放的大背景下，进一步加剧了基层政府尤其是落后地区政府的财力窘状，使得一些市县财政运转困难，基本保障能力脆弱，地域间公共服务供给水平的差异也越来越大。从我国2012年转移支付后的省、市、县(乡)三级财力分布看，省级按常住人口计算的人均财力为7954元，市级6362元，县(乡)级仅4240元，省、市两级分别是县(乡)级的1.9倍和1.5倍。而目前，我国绝大部分公共支出发生在市、县、乡层级，尤其是县乡层级承担了主要的基本公共服务事项，这与人均财力的分配状况形成了鲜明反差。

(四)在转移支付法律上，立法层次不高、法定程序不清晰、管理机构不完善，影响了转移支付促进基本公共服务均等化的权威性和稳定性。

1.转移支付的立法层次比较低。法律可以其权威性和统一性保证经济政策得到规范而高效的实施，作为调节政府间财政关系的重要制度安排，转移支付制度理应得到法律的支撑和保障。遗憾的是，虽然我国早在2003年十届全国人大常委会上，就将制定财政转移支付法列入全国人大的立法规划，但至今仍未实施。目前，有关财政转移支付的最高级别法律只有国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》以及财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》、《中央对地方专项拨款管理办法》和若干专项管理办法等。这些都属于行政规章，立法层次较低，权威性、稳定性和规范性不足，亟须分布一个涵盖转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等基本要素的专门转移支付法律或条例，使我国转移支付制度能在法制轨道内正常有序的运行。

2.转移支付的法定程序不清晰。目前，我国转移支付的决策、审批、支付、监督、法律救济、责任追究及专款配套等多个环节都缺乏法定程序的规范，以致造成转移支付整个过程缺乏公开性和透明度，并容易滋生腐败。其中，转移支付主体及其权利义务的不清晰尤为突出。我国现行的转移支付规范性文件中，基本上没有关于转移支付法律关系主体的表述，一般笼统地分为中央和地方政府或者上、下级政府，至于各级政府的部门是否也可以作为转移支付法律关系的主体没有明确规定。法定主体的不明确导致了权利义务不清晰，转移支付资金分配中出现的多头管理、重复设置项目，多头审批，层层截留等问题，都与法定主体的缺位相关。

3.转移支付的管理机构不完善。我国还没有设立与法治建设相适应的专门机构，负责转移支付的统一安排和管理。目前，转移支付的实施主体不仅包括财政部门，还涉及发改委、教育、科技、卫生、民政等多个政府部门。审计报告曾经披露，中央现有参与转移支付资金分配的部门多达37个。一些部门基于自身利益(权力、地位)最大化的考虑，不断将新出台的政策与专项转移支付挂钩，以致出现不同形式、不同口径、不同名目的转移支付之间目标不统一、标准不一致，甚至政策功能相冲突，大大弱化了均等化整体效果。因此，当前亟须将分散在各部门的转移支付职能(包括转移支付方案的确定及资金的拨付)集中起来，交由一个专门的决策和执行机构负责，最大程度地提高转移支付效率。

(五)在转移支付监管上，一般性转移支付资金缺乏有效的监督管理，专项转移支付资金缺乏绩效评价的应用，制约了基本公共服务均等化效果的充分体现。

1.一般性转移支付资金的监督管理缺失。在一般性转移支付方面，当前地方政府对上级给予的一般性转移支付资金(尤其是均衡性转移支付资金)的支配具有相当大的随意性，上级政府将这部分资金拨付后，也很少过问或检查其资金使用情况，对这部分资金是否真正用到公共服务中更是知之甚少。相比之下，为保障资金使用效率，一些西方国家中央(联邦)政府对无条件的转移支付资金也进行了有效监管。如，日本中央政府设置了专门的特别会计预算——交付税预算，专门负责地方交付税资金的管理和拨付；澳大利亚联邦政府也设立了专门的拨款委员会，负责对均衡性转移支付资金进行拨付、管理。

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：2095-3151(2014)44-0052-05