基于粮食安全视角的河南粮食主产区土地流转问题

欧 健

(河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001)

基于粮食安全视角的河南粮食主产区土地流转问题

欧 健

(河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001)

粮食安全是国家安全的重要组成部分，粮食主产区的粮食安全问题更具有战略意义。土地流转是经济发展、社会转型不可避免的趋势。土地流转在提高粮食单产、降低粮食生产成本、优化土地资源配置、抛荒地的复耕等方面对粮食安全起着重要的积极意义。同时，土地流转中的“非粮化”、乱用耕地、农业劳动力素质偏低等问题又对粮食安全构成一定威胁。因此，必须审慎推进河南粮食主产区土地流转，确保粮食安全。

粮食安全； 粮食主产区； 土地流转

一、引言

从人类社会历史发展看，土地是最为重要的生产要素。伴随着中国社会由传统社会向现代社会的转型，土地资源的经营方式和用途也在进行着相应的改变。从经营方式看，由分散经营向一定程度的集约化经营转换是必然趋势。对此，高瞻远瞩的邓小平早就做出了判断。1990年，邓小平在谈论我国农业发展问题时指出:“中国社会主义农业的改革与发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这是又一个很大的前进,当然这是很长的过程。”[1](P355)从用途看，在土地资源配置演进过程中，必然有一部分土地用途发生变化，尤其是现代化进程的加快，农村土地向城镇建设用地转化是另一个必然趋势。库兹涅茨认为：“这是经济增长过程的特征事实之一。”[2](P7)

这种变化是通过农村土地流转而实现的。当然，国内外学者大都认为这在一定程度上是社会进步的表征之一，而从粮食生产安全的视角看，土地流转又势必会对粮食安全构成极大的威胁。一方面是现代化、城镇化趋势不可违背，另一方面粮食安全又是国家安全的重要组成部分。这是中国现阶段发展必须要处理好的问题。所以，习近平2013年7月在湖北考察时明确提出，要保障基本农田和粮食安全，规范农村土地流转。在此背景下，如何审慎而又规范地引导、推进农村土地合理流转，不仅是个重要的理论问题，更是一个紧迫的现实问题。

二、河南粮食主产区农村土地流转现状

河南省现有农业人口6 209万人，农村可用耕地面积为1.03亿亩，人均1.21亩。作为全国粮食生产大省，河南早在2005年就启动了粮食生产核心区建设。从规模生产理论看，土地资源适当集中使用是完成粮食生产任务的重要措施，加之改革开放以后，农村劳动力源源不断地向城镇转移，农村土地的流转呈现出日益加快的势头。从当前的现状看，河南粮食主产区农村土地流转呈现如下特征。

一是流转速度不断加快。近年来，河南省农村土地呈现加速流转的趋势。据来自河南省农业厅的资料：2005年河南省土地流转仅有210万亩；到2010年，河南全省土地流转面积已达1 173万亩；截至2011年底，河南省全省农村土地流转面积1 982万亩，占家庭承包面积的20.6%；截至2013年11月，全省农村土地流转面积2 824万亩，占家庭承包耕地面积的29%。2013年仅洛阳市农村新增流转土地就达100万亩；周口市新增规范的土地流转面积60万亩。截至到2010年，劳务输出大市信阳市的耕地流转面积就达到300万亩以上，占耕地总面积的40%左右。

二是流转形式更加多样化。河南农村土地流转的早期阶段主要是农民之间的自发流转，形成的直接动因在于解决农民外出务工后的土地经营问题。流转的受让方主要是亲戚和熟人，双方以口头约定的方式形成土地的转包、租赁、互换和代耕关系。这种流转形式往往维持土地的原有种植模式，从土地效益看并没有多少提高，但这是农村土地流转的主要形式。截至2008年，河南省转包、租赁土地面积分别为448万亩和258万亩,占土地流转总面积的80.69%[4]。近年来，随着城镇化、农业现代化进程的加快，河南土地流转方式也更加多样化。从参与主体看，有些地方村集体组织为追求土地的规模效益，也会与农户之间达成转让或租赁协议，再转租给第三方。此外，还出现了城镇居民、涉农企业、科研机构参与土地流转，下乡租地，发展特色农业的现象。流转方式主要有转让、返租倒包、股份合作、抵押等形式。

三是流转规模逐渐扩大。河南省土地流转在2009年以前主要是以小规模流转为主，范围大多限于本乡或者本村，对象限于亲朋好友或熟人。2009年以后，土地流转逐步呈现向村外、乡外大规模集聚流转的趋势。笔者在遂平县农业局获得的资料显示：该县2010年流向规模种植户(100亩以上)1.2万亩，占流转面积的21.8%；2011年流向规模种植户1.8万亩，占流转面积的23.7%；2012年流向规模种植户，占流转面积的26.3%。从河南全省看，到2011年底，土地流转规模经营面积在100亩以下的有近5万户，100—500亩的1.5万户，500—1 000亩的2 900户，千亩以上的达到了2 600多户[4]。

三、河南粮食主产区土地流转对粮食安全的积极意义

如何解决现代化、城镇化进程加快背景下的粮食安全问题，西方市场经济比较发达的国家早已注意到这一问题并采取相应措施。如英国采取的措施是鼓励自营农场向大型化规模化与商业化发展，诱导规模经营，发挥规模效益。德国采取的措施是政府鼓励土地合并经营，允许土地自由买卖和出租。法国政府出台了一系列措施推动土地集中，促进规模化经营[5]。可见，规模化经营对于解决粮食安全问题具有重要意义。

(一)土地规模经营有利于提高粮食单产

土地流转后的适度集约化经营对粮食单产的提高是十分显著的。其原因在于土地流转后进行规模化生产，适合大型农用机械的使用，利于土地质量的改善。同时规模化的播种方式和施肥方式也大大提高了种子和肥料的利用效率。从田间管理角度看，零星的土地经营往往由于承包者大多还打零工，很难按照科学化的田间管理方式进行管理，而适度规模化的经营在病虫草害防治、追肥、浇水等方面则更易于做到科学性，为粮食丰收打下基础；从新品种、新技术的引进方面看，土地流转前，承包者播种品种杂、技术相对落后，流转后的规模化经营可以进行技术更新、品种更新，实行统一品种、统一技术、统一施肥、统一灌溉、统一防治病虫害等。这样的标准化生产方式，既能提高粮食的单产，又能提升粮食的品质，对于粮食安全具有重要的意义。笔者通过对洛阳市宜阳县土地流转前后主要粮食作物的单产的变化的调查结果验证了上述判断(见表1)。

表1 土地流转对粮食产量的影响

资料来源：笔者2014年3月在洛阳市宜阳县的抽样调查结果

(二)土地规模经营有利于降低粮食生产成本，提高种粮收益

在市场经济条件下，规模经济具有生产成本低、抗风险能力强、竞争优势明显等特点，土地资源的规模经营也不例外。对全国3万多农户抽样调查显示,平均每户承包耕地8.35亩,分为9.73块,每块只有0.85亩。不少地方,农户承包的地块,大的不过1亩多,小的只能以分厘计量[6]。河南作为人口大省，人均耕地只有1.21亩，土地经营分散、零碎现象十分普遍。通过土地流转，将分散、零碎的地块适当整合，所产生的规模效应是十分明显的。2013年10月河南省农业厅对普通农户与种植规模在50—200亩之间的种粮大户进行种粮成本与收益调查，结果显示，种粮大户的生产成本与收益均高于普通农户，具体情况见表2。

从上述资料可以看出，即使加上普通农户一年的亩均粮食补贴113元和良种补贴20元，而种粮大户亩均粮食生产成本比普通户少278元，低22.3%，而种粮大户亩均收益比普通户多145元，高13.8%。由此可见，土地规模经营对提高河南省粮食生产能力，保障粮食生产安全，发挥着重要作用。

表2 种粮大户与普通农户种粮成本与收益情况

资料来源：河南省政府网站，2013年11月28日

(三)土地流转有利于调整农业结构，优化土地资源配置

改革开放以来，家庭联产承包责任制极大地激发了农民的生产积极性，释放了被体制束缚了的生产力。但随着社会主义市场经济的深入发展，农业结构的调整、土地资源的优化配置等因素在粮食生产中的重要性愈加突出。从信息的把握看，与专业从事农业生产的种粮大户相比，散户很难准确地把握粮食种植结构、土地资源优化等信息，而粮食种植大户、农业合作社、农业企业等土地流转受让方由于自身规模较大，常年研究市场信息，在粮食生产的种类、品种的选择等方面往往更加理性，种植效益更好。

笔者通过对遂平、宜阳等地的调研发现，土地流转有利于调整农业结构，优化土地资源配置。究其原因在于，通过土地流转获得大规模土地经营权的种植大户，依据市场预期和需求变化，通过引进优良品种，进行集约化生产，实现了在规模经营和效益的产业结构优化，提高了产品数量和质量[7]。

(四)土地流转有利于抛荒土地的重新利用，增加粮食产量

改革开放伴随着我国产业结构的变迁，第一产业劳动力源源不断地向二、三产业转移，农村劳动力进城务工，使得一部分耕地出现弃耕的情况，这种现象在农民负担最重的20世纪90年代中后期到21世纪初期最为严重。尽管国务院明确规定，农民负担不高于上一年纯收入的5%，但事实上，许多地方的农民实际负担要远远高于这个界限，这种情况在第二、三产业不发达，地方财政收入低的粮食主产区更为突出，有些地方一亩耕地的纯收入尚不够上缴各种税费的。所以，弃耕土地、进城务工的现象由此产生，导致粮食产量连年下降。1998年我国粮食产量达到51 229.5万t，自1999年开始下降，2003年跌至谷底，年产量仅为 43 069.5万t[8]。随着国家取消农民的各种税费，并对种粮农民进行补贴，加之土地流转的快速发展，土地抛荒现象基本杜绝，这也是自2004年以来我国粮食产量“十连增”的一个重要因素。

四、河南粮食主产区土地流转对粮食生产安全的不利影响

近年来，土地流转进程不断加快的同时，也存在着乱用耕地、土地“非粮化”生产经营、农村青壮年劳动人口减少等问题，这对粮食安全造成极大威胁。

(一)转出土地“非粮化”对粮食安全的不利影响

近年来，土地流转在加速发展，但流出土地的“非粮化”经营状况非常严重，对粮食生产安全造成极大的威胁。土地资源有其商品属性的一面，无论是转让方还是受让方，其追求的都是经济利益，单个个体很难从粮食安全的角度考虑流转土地的使用。通过对河南各地市土地流转后用途的抽样调查可以看出，发生在农户之间的小规模土地流转(20亩以下)，流转后的土地一般会保持原有用途，以维持种粮为主。这是因为小规模的土地流转一般是零星的、不成片的，改变土地用途需要一定的先期投资，成本较高。但是在农户对企业、合作社、种植养殖大户之间的流转，考虑到种植粮食的净收益普遍较低，流转后大多都改变用途，用于搞养殖业、花卉业、特色观光农业等，出现“非粮化”趋势，并且这一趋势还在加快[9]。

从河南省的情况看，2011年土地流转面积1 982万亩，在转出土地中，种植粮食的面积为1 243.4万亩，占流转面积的62.7%。当然，河南各地市由于经济发展情况不一，土地流转“非粮化”的程度也不一致。在河南省的18个地市中，种粮面积占流转面积70%以上的有4个，比例在35%以下的6个，有的省辖市种粮面积甚至不到流转面积的20%[10]。

(二)土地流转中乱用耕地现象影响粮食安全

按照规定，土地承包权流转后不得改变土地的用途，尤其是基本农田，甚至连种树和挖塘搞养殖也是被禁止的，因为耕地改变用途容易，而要复耕就困难的多。据《人民日报》2014年2月18日报道，农村土地流转结果混乱现象普遍存在，有30%到80%的土地流转后用于种植水果、花卉，发展设施农业，还有的被用作商业用地以及建设用地[11]。这势必会使粮食种植面积减少，给国家粮食安全带来巨大隐患。以洛阳市宜阳县邓庄村为例，该村有水泥预制企业2家，养鸡场7家，多是通过土地流转使用靠近公路的基本农田而建。近年来，由于市场竞争的加剧，该村已有1家水泥预制企业和5家养鸡场倒闭，但是所占用的近20亩农田已无法复耕。城市和城镇近郊的农村耕地，被流转后用来进行商品房开发、开发区建设、新城区建设等现象更加严重。

(三)土地流转中农村剩余劳动力素质差，边际成本高

一方面，土地承包经营权流转能够将农村剩余青中年劳动力转移到第二产业或者第三产业中去，有利于我国经济结构调整，促进经济社会发展。另一方面，也造成农村剩余劳动力年龄偏大、科学文化素质偏低、思想保守等现象，他们成为农村粮食种植的主体，很难在粮食种植结构调整、新品种引进、新技术应用、田间管理等方面有所创新，而且遭遇农忙季节，进城务工的青壮年劳动力不得不返乡帮忙。这种情况造成的后果有两个方面：其一，粮食产能得不到明显提高，甚至有下降的可能；其二，粮食生产边际成本高，种粮积极性受影响。

从笔者近日在信阳市罗山县的抽样调研情况看，目前河南粮食主产区有一半以上的青壮年劳动力进城务工，妇女和老人成为农村粮食生产主力军，他们年龄偏高，学历偏低，对粮食生产造成的不利影响是显而易见的。具体情况见表3。

表3 罗山县农村剩余劳动力年龄与学历情况抽样调查表

资料来源：笔者2014年4月在信阳市罗山县的抽样调查结果

五、审慎推进河南粮食主产区土地流转的对策

我国粮食主产区的粮食安全在国家安全中占据重要地位。在当前情况下，河南粮食主产区也正进行着土地流转，其对粮食安全的潜在威胁正一步步逼近。如何化解土地流转与粮食安全之间的矛盾，是亟待解决的现实问题。笔者在上述分析的基础上，对粮食主产区的粮食生产问题提出相应的对策和建议，以期对维护粮食安全提供些许借鉴。

(一)遏制流转耕地使用性质蜕变，对“非粮化”现象进行严格干预

从根本上说，粮食生产依赖于耕地，所以，保障粮食生产安全最重要的是对耕地用途的保护，防治其用途的变更。事实上，现行政策也对土地流转中“不得改变土地的农业用途”做了原则性的规定。但是地方政府有时为了追求地方经济发展而并未严格执行这一“原则”性规定，导致地方政府监管缺位。众所周知，“原则”性规定不具备法律效力，因此，建议通过立法的形式解决这一问题。国家要依法保护流转耕地的使用，甚至要针对粮食主产区加上“粮田必须种粮”这一条。对于将流转耕地改作非粮用途的行为进行依法惩处，严禁在流转前属于基本农田的土地上挖塘养殖、建造永久附着物等破坏土壤耕作层的行为。此外，严格执行国家保护基本农田的规定，在全省范围内划定永久基本农田，不得从事非粮化生产和经营，更不得用于商业和建设用地。

(二)运用经济和政策杠杆，引导土地向优质粮食作物流转

流转土地受让方的主要目的是通过土地获得更多的经济利益，然而他们通过种粮而获得的比较收益又比较低，这是土地流转后“非粮化” 的主因。 所以，粮食主产区政府就要通过经济杠杆的运用和政策的导向作用，使转出的土地流向优质粮食作物的生产。为此，可以采取如下的综合措施。一是在土地流转中大力支持粮食生产的规模化、产业化经营。二是运用种粮补贴、保护价机制等经济杠杆提高粮食生产合作社、种粮大户以及龙头企业的积极性，政府在发放贷款、购买农机具、基本设施建设等方面对他们进行经济补贴和政策支持，完善粮食主产区利益补偿机制。三是引导农地种植优质品种粮食，加大对优良品种的补贴力度，缩小种植优质粮食与种植经济作物之间的收益差距，稳定河南粮食主产区的粮食生产。

(三)严格控制城市外延式增长，提高建设用地的使用效率

对粮食主产区粮食生产安全构成极大威胁的是城市的快速膨胀。近年来，我国的城市化进程加快，大、中、小城市都在进行着粗放式、外延式发展，占用了大量的农业用地。据国土资源部的资料，截至2010年底，我国耕地总数不足18.26亿亩，已接近18亿亩的红线[11]。与国际社会相比，我国大中城市建设综合用地过高，东京的人均建设用地是78 m2，香港才37 m2，我国在120 m2以上。个中原因，除了地方政府贪大求快而外，“用地便宜”也是一个主因。地方政府一边从农民手中强制低价拿地，一边在建设中大肆挥霍用地，这就导致了城市的过快膨胀。据笔者的调查，2010年，河南许昌的一个镇搞新区建设，规划总面积达了1 025亩，其中侵占耕地700多亩。对于城市建设挤占农田的普遍现象，必须高度重视。一是要科学界定城市发展边界，控制城市外延式增长，集约化使用城市建设用地，提高土地使用效率。二是改革土地管理机制，建立城乡统一的建设用地市场。为解决地方政府低价强制拿地问题，党的“十八届三中全会”明确提出了建立城乡统一建设用地市场的改革方向，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。三是河南粮食主产区各级地方政府绩效考核要加上保护粮食生产用地一项。

(四)加大公共财政对粮食生产的投入，加强科学技术对粮食生产的支持

公共财政对粮食生产的投入和支持是粮食安全的重要财政保障，尤其在农田水利基础设施建设项目方面，政府的财政安排必须要有明确的引导性，即有倾向性地引导粮食生产向规模化、集约化方向发展，对于粮食生产专业合作社、种粮大户申请的农田水利基础设施建设项目优先安排。另外，粮食主产区政府还要加强科学技术对粮食生产的支持力度，引导粮食种植户走“科技兴粮”之路，以便于使有限的土地资源发挥最佳效益。

[1] 邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.

[2] [美]西蒙·库滋涅茨.现代经济增长:速度、结构与扩展[M].北京：北京经济学院出版社，1989.

[3] 郝静.河南省农村土地承包经营权流转存在的障碍分析[J].中州大学学报,2010(2).

[4] 高宇.我国农村土地流转机制研究[J].科技情报开发与经济,2012(6).

[5] 候军岐，权菊娥.土地规模经营与粮食生产[J].农业技术经济,1991(4).

[6] 刘琴.土地流转制度下粮食主产区粮食生产问题研究[J].生态经济,2014(4).

[7] 国家统计局．2008 年中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2008.

[8] 侯胜鹏.基于粮食安全视角下的土地流转分析[J].湖南农业大学学报(社会科学版)，2009(4).

[9] 刘庆楷.警惕河南省土地流转严重“非粮化”[J].中小企业管理与科技,2014(4).

[10]郭立建.农村土地流转五大乱象[N].人民日报，2014-02-18.

[11]李兴文，等.我国耕地总数逼近18亿亩红线 空置土地超亿亩[J].半月谈,2011(3).

(责任编辑：董红克)

ResearchontheLandCirculationBasedontheVisualAngleofFoodSecurityinMainGrainProductAreasofHenan

OU Jian

(SchoolofMarxism,HenanUniversity,Kaifeng475000,China)

Food security is an important component of national security, in main grain product areas, food security has more important strategic significance. Land circulation is an inevitable trend in economic development and social transformation. Land circulation has important significance for food security in Several aspects?such as improving grain yield, lowering grain production costs, optimizing the allocation of land resources, planting abandoned land. while there are some problems in land circulation such an “non-food”production,careless using arable land, low quality of agricultural labor,and so on.These problems also threat the food security. Therefore, we must promote the land circulation carefully in Henan main grain product areas, to ensuring food security.

food security;main grain product areas; land circulation

2014-09-05

2013年河南省政府决策研究课题《河南省粮食主产区土地流转机制研究》(2013B064)；2013年河南省科技厅软科学项目《河南省农地流转中的地方政府行为与职能优化研究——基于街道层官僚理论》(132400410295)的阶段性成果

欧 健(1971—)，男，河南固始人，河南大学马克思主义学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为中国特色社会主义理论。

C915

： A

： 1008—4444(2014)05—0062—05