移土培肥专项规划实施保障体系的研究

陈艳华，林依标

(1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京 210093；2.福建省国土资源厅，福建福州 350001)

移土培肥专项规划实施保障体系的研究

陈艳华1，2，林依标2

(1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京 210093；2.福建省国土资源厅，福建福州 350001)

移土培肥专项规划实施保障体系与对策措施研究是移土培肥专项规划编制的一项重要内容。从制度、政策、观念、技术等方面，总结了移土培肥工作存在的问题，提出了构建移土培肥专项规划实施保障体系的思路，制定了包括目标层、管理措施层和具体措施层3个层次的规划实施保障措施体系与内容。在实施保障体系中，目标层是指移土培肥专项规划实施管理目标；管理措施层主要由法律法规、机制保障、管理保障和技术保障四大模块构成；具体措施层主要包括细化的法规、制度、规范、标准和技术等方面的内容。规划实施保障体系的研究与制定有助于理顺移土培肥工作中存在的问题，提出有针对性的制度、政策与技术等方面的安排，促进移土培肥专项规划发挥其应有的作用。

移土培肥；专项规划；实施保障体系

耕作层是自然界成百上千年进化过来的[1]。保护耕地实际上是要保护耕作层。目前，绝大部分的耕作层都被占用耕地的建设项目占用了。2012年国土资源部出台了《关于提升耕地保护水平 全面加强耕地质量建设与管理的通知》(国土资发〔2012〕108号)，明确要求积极推行移土培肥，统筹做好建设占用优质耕地耕作层剥离和再利用；同时，要求凡城镇周边及各类园区、东北及中东部等优质土壤丰富地区，各类建设集中连片占用耕地的，都应开展耕作层剥离和再利用；占用基本农田的，必须进行耕作层剥离和再利用。2014年，国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号)，进一步强化关于耕作层剥离再利用制度，要求全面实施耕作层剥离再利用制度，建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设，超过合理运距、不宜直接用于补充耕地的，应用于现有耕地的整治。开展移土培肥工作，首先是要开展移土培肥专项规划工作，对特定区域范围内未来较长时期的建设占用耕作层剥离、存储、覆土再利用等方面所作的统筹安排与综合协调，并且制定实施规划的对策与措施。

移土培肥专项规划是一项新的规划，国内很少有地方开展相应的规划编制与实施工作，只有部分地区针对个别建设占用耕作层项目开展耕作层剥离再利用工程[2-12]，耕作层剥离面积比例小。在实践过程中也发现了一定的问题，包括制度安排、部门职责、组织实施、项目管理、评价考核等方面[13-18]，导致移土培肥制度难以全面推广，项目实施难度大，需要进一步规范，并且理清关系。移土培肥专项规划编制的最终目的是要付诸于实施，否则只能是纸上谈兵。如何保障移土培肥专项规划的顺利实施，促进移土培肥专项规划发挥其应有的作用，达到充分保护且优化利用建设占用的耕作层，提高新开发耕地质量，改良瘠薄型中低产田，促进农业可持续发展，是该规划编制时需要解决的重要问题。

1 现行移土培肥项目实施存在的问题

1.1 土壤保护认识不足 目前，土地的价值主要通过土地价格来体现，耕地的价值主要通过征地补偿价格来体现，体现的主要是面积与位置的价值，并非真正的土壤价值。在现实社会中，建设占用耕地时往往采用的是占“地”又占“土”的方式，无视土壤的价值。土地危机意识并未转化到土壤危机意识上来，社会对土壤的珍惜远远不如对水的珍惜，开发建设项目对土壤的取弃几乎到“滥”的程度。

1.2 法律法规遇到瓶颈

1.2.1 《土地管理法》未对建设占用耕作层剥离再利用进行硬性要求。《土地管理法》第三十二条规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”“可以要求”只是一种“弹性管理”，地方政府可要求也可不要求，较少有地方政府出台相应强制性的实施条例与办法对建设占用耕作层进行剥离再利用。

1.2.2 补充耕地的责任与义务需要调整。按照现行土地管理法律法规的规定，用地单位占用耕地时，交完耕地开垦费就完成了补充耕地的法定义务。如果再要求用地单位剥离、留存耕作层表土，或者剥离表土造成地表下降，用地单位再取回废土垫地，那么就需再投入资金，大大影响用地单位开展耕作层剥离再利用的积极性。

1.3 缺乏相应的具体政策

1.3.1 出台具体实施政策的地方政府少，而且政策缺乏可操作性。从目前各地出台的移土培肥政策情况来看，地方政府真正出台相关政策并进行大范围实施的比例很少，即使有部分地方政策出台相关办法，但也存在操作难与难以实施的问题，实际开展移土培肥的规模比例十分低下。目前，仅有吉林省、贵州省、厦门市和宁波市等地方人民政府出台建设占用耕地层再利用相关政策与方案。统观各项政策文件，试点性的文件要求居多，纳入常态化管理的少，而且文件中普遍缺乏对表土如何剥离利用、资金如何落实等方面的具体办法与要求，可操作性与可持续性差。

1.3.2 表土剥离资金需求大，难以落实。耕作层土壤剥离再利用工程需要经过剥离、运输、存储、覆盖四道主要工序。据测算，1 hm2耕地剥离30 cm表土后，运到5 km以外的项目区上再利用，以实际值计，剥离和搬运成本需7.2万元/hm2，每增加5 kg剥离和搬运成本平均增加3万元/hm2。然而，按照现行土地管理法律法规的规定，建设单位依法缴纳耕地开垦费后就已履行了补充耕地义务，在目前没有法律硬性规定的情况下要求用地单位再增加投入以开展土壤剥离工作，推行难度较大。而且，建设单位在剥离耕作层之后还需回填土，要负担回填土的费用，如福州大学城闽江学院耕作层剥离项目中，建设单位因回填地基费用达4.5万元/hm2。

1.4 缺乏相应的管理办法与技术规范 ①缺乏相应的移土培肥项目管理办法，包括立项、设计、检查、验收等各个环节；②缺乏相应的技术标准与规程，包括耕作层剥离项目规划设计规范、耕作层剥离标准与技术规范、耕作层存储点选址要求与建设技术规范、客土区选择要求与客土技术规范等。

2 构建移土培肥专项规划实施保障体系的基本思路

规划实施是落实规划各项目标任务的具体措施和方法。通过制度的设计，规划能够在各级部门间有效实施，其侧重点则在于贯彻规划方案所要实现的特定目的和既定任务而采取的不同管理途径与保障措施。构建移土培肥专项规划实施保障体系，应以科学利用、合理布局、效益成本兼顾、公众参与的基本理念为指导原则，以实施科学发展、可持续发展和资源保护的战略思路为基本目标，在结合规划区实际情况的前提下，创新体制机制，落实移土培肥专项规划。

为保障移土培肥专项规划的顺利实施，必须从法律法规、机制保障、管理保障和技术保障等方面入手，加强在组织管理、资金保障、绩效考核等方面的体制机制创新。具体来看，就是要以完善的法律法规体系，作为规划实施的必要依据，以灵活的、有效的机制建设保障强化规划实施的效果，以有效的行政管理手段来组织、指挥和监督规划的实施，以运用科学先进的技术手段为规划提供高效的技术支持。

3 移土培肥专项规划实施保障体系基本框架和内容

3.1 基本框架 移土培肥专项规划实施保障体系设置分为三个层次、四大保障措施(图1)。三个层次即目标层、管理措施层和具体措施层。目标层是指移土培肥专项规划实施管理目标；管理措施层主要为法律法规、机制保障、管理保障和技术保障；具体措施层是上一层次的深化，主要体现为细化的法规、制度、规范、标准和技术等有关内容。四大保障措施包括法律法规保障措施、规划实施机制保障措施、规划实施管理保障措施和规划实施技术保障措施。

图1 移土培肥专项规划实施保障体系框架

3.2 基本内容

3.2.1 法律法规保障措施。

3.2.1.1 修改《土地管理法》或地方法规，明确建设占用耕作层剥离要求。建立以法律法规为中心，专项法规和地方法规相配套的规划实施法律运作体系，强化省、市级的地方性法律法规的建设。国家应尽快修改《土地管理法》，将建设占用耕作层剥离再利用由推荐性要求改为强制性要求，或者由省、市级地方政府综合考虑本地实际情况，出台基本农田保护或土地整治条例，要求符合标准的耕作层必须进行剥离再利用。

3.2.1.2 出台可操作性强的建设占用耕作层剥离再利用措施与办法。应出台相应的耕作层剥离再利用工作办法，明确表土剥离利用管理工作的程序、职责、工作内容及资金来源，将表土资源剥离再利用纳入常态化管理。同时，建议规定凡是有非农建设涉及占用耕地的项目，动工前应由国土部门或建设单位对表土进行剥离并运到指定地点，并由国土资源管理部门出具表土剥离验收报告书后，非农建设方可开工建设。

3.2.2 规划实施机制保障措施。

3.2.2.1 资金保障机制。①扩大资金来源，强化资金保障。要充分发挥新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金用于农业土地开发部分，土地开发整理资金和小型农田水利设施建设、农业综合开发、耕地质量建设、农村道路、林网建设、库周绿化带等各项支农资金的作用，提高资金使用的综合效益。②探索移土培肥市场化运作。研究移土培肥市场化资金运作模式，建立多元化的移土培肥投融资渠道，形成以政府资金为主导，吸收社会资金投入的移土培肥资金保障体系。③实行项目资金专户制，强化资金管理。设立项目资金专户，工程项目实行“报账”制管理，实行集中统一管理，专项列支，接受财政监督和审计。由建设用地单位自己组织实施耕作层剥离的项目，经乡镇街道验收合格，按标准给予建设用地单位资金补助，或者对于该类企业可在税收给予一定的减免。

3.2.2.2 激励与约束机制。①制定移土培肥考核与奖惩办法，建立移土培肥的奖惩机制。将建设占用耕作层剥离与再利用工作列入乡镇街道年度工作目标考核。对积极实施建设占用耕作层剥离的基层组织和企事业单位，在经济上给予一定的奖励；对建设占用耕作层剥离与再利用工作未达到上级政府规定要求的，可取消当年评先资格，并且取消其第2年建设用地计划和暂停第2年建设用地农转用申报工作。②实行表土剥离保证金制度，鼓励企业自主剥离。可实行表土剥离保证金制度，要求企业报送农转用项目时，附上建设占用耕作层表土剥离与运输存储方案，并且交纳表土剥离保证金。待相关部门组织验收通过后，退回表土剥离保证金。③建立剥土区与客土区农民利益协调机制，提高项目实施效益。剥离的耕作层有可能客土在他人的土地上，或者客土于较远的其他行政区新开发或新复垦的土地上，失地农民无法继续耕作，因此需要构建利益协调机制，平衡剥土区农户与客土区农户之间的利益关系。

3.2.2.3 监督机制。①鼓励农民参与，保障农民权益。鼓励农民参与移土培肥工程规划设计、项目实施的相关过程，鼓励农民投工投劳。项目实施要充分尊重农民意愿，严禁侵害农民利益。工程项目实施后，确需对土地权属和承包地进行调整的应依法及时办理。②充分征求意见，接受社会监督。建立健全规划编制的专家咨询制度和部门协调机制，加强规划的论证和协调。规划批复之前要进行公示，充分征求社会大众特别是相关利益群体的意见。规划经批准后，为提高规划实施的透明度，实行移土培肥“阳光操作”，自觉接受公众对规划实施、管理的监督。③广泛宣传耕作层保护的重要性，建立破坏耕作层举报制度。进行广泛宣传，提高公众保护耕作层的意识，并且在社会媒体上公布破坏耕作层举报方式，建立举报制度。

3.2.3 规划实施管理保障措施。

3.2.3.1 加强规划实施的组织领导。建立政府主导、国土搭台、部门合作、公众参与的工作机制，落实移土培肥目标任务。这是一项新工作。推进情况复杂，难度较大，必须切实加强领导。国土部门是该项工作的职能部门，负责牵头该项工作的规划计划制订，实施方案的审查批准和工程实施检查及竣工验收等工作；财政部门会同国土部门负责工程项目预算的审批下达、资金拨付和监管，参与工程项目论证、实施监督检查和竣工验收；农业部门负责研究制定工程项目取土、客土技术规范和实施技术指导，参与工程的论证、实施监督检查和竣工验收；乡镇街道是表土剥离与再利用的直接实施者，要根据自身的工作任务，建立专门机构，明确一名分管领导，指定专人负责这项工作，建立工作网络，真正把这项工作落实到实处，以保证各地建设占用耕作层剥离和再利用工作深入规范有序地开展。积极争取基层政府的支持。

3.2.3.2 严格移土培肥专项规划的实施。建立农转用耕作层剥离预审制度，强化耕作层剥离行政管理，做好用地预测与计划，同时编制移土培肥项目实施年度计划；落实建设耕作层剥离过渡存储区，构建剥离耕作层存储制度；做好客土区评价选择工作，进行客土项目立项实施；加强计划执行情况的评估和考核，保障规划目标的落实。

3.2.3.3 建立规划实施监督考核与修订制度，确保规划实施效果。监测移土培肥专项规划实施效果，建立规划实施效果评估机制，及时修正规划实施评估中发现的问题。构建规划修订制度，明确修订和调整前置条件，严格规划修改和调整程序。

3.2.4 规划实施技术保障措施。

3.2.4.1 完善移土培肥技术标准体系。制定移土培肥专项规划编制技术规程、耕作层剥离和客土工程设计、实施技术标准与规范、耕作层存储技术规范与要求等相关技术规范与标准，形成集“调查—设计—施工—监理—验收”于一体的移土培肥工程技术标准与体系。

3.2.4.2 规范项目管理。规模项目实施要实行“业主负责制、公告制度、工程招投标制、监理制”等项目管理制度。使用项目管理制度中，引入项目调查、设计、预算、监理和验收机制。

3.2.4.3 加强培训，提高从业人员技术水平。加强移土培肥专业教育，提高项目立项、项目设计、工程概预算、项目审查、项目实施、项目验收等业务管理水平，切实提高移土培肥技术人员专业素质，为移土培肥工作提供专业的人力资源保障。

4 结语

移土培肥专项规划是一个新事物。规划对象有着自己的特色与特点。在规划实施时，会遇到各种各样的问题，需要凭借一种系统性的思路与方法去构建规划实施保障体系。制定相应的法律法规、保障机制、管理措施以及相应的技术，全面系统地解决相应的问题，有助于保障专项规划的顺利实施，发挥专项规划应有的作用，顺利实现规划确定的目标。移土培肥专项规划是一个新的系统工程，探索实施过程中出现的新问题有待进一步探讨。

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Study on Implementation Security System about Special Plan of Topsoil Stripping and Reuse

CHEN Yan-hua et al

(School of Geographic and Oceanographic Sciences of Nanjing University, Nanjing, Jiangsu 210093)

This paper aims to draw up the basic framework and content of the implementation security system about the special plan of topsoil stripping and reuse. Systematic analysis method is applied. This paper summarizes the existing problem about the topsoil stripping and reuses work from the law system, policy, ideas, technology and so on, and then proposes the train of thought to construct the implementation security system about the special plan. Based on the above analysis, this paper formulates the implementation security system and content about the special plan, which includes the target layer, the management measures layer and the specific measures layer of three levels. The target layer is the implementation management target about the special plan. The management measures layer includes laws and regulations, mechanism security, management security and technical support. The specific measures layer includes detailed regulations, system, norms, standards, technology and so on. The results indicate that it is an important content about the special plan compilation to study and make up the implementation security system about the plan, which will help to solve the existing problem in the topsoil stripping and reuse work, and put forward the targeted arrangement from the system, policy, technology and so on, and promote the special plan to play its due role.

Topsoil stripping and reuse; Special plan; Implementation security system

国土资源部公益行业专项项目(201011016-2)。

陈艳华(1983- )，男，福建福州人，工程师，在读博士，从事土地整治规划与技术方面的研究。

2014-04-28

S 28

A

0517-6611(2014)15-04647-03