高校反腐的治本之道:提升透明度

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部,浙江 杭州 310015)

思 政 与 法 律

高校反腐的治本之道:提升透明度

尹晓敏

(浙江树人大学 基础部,浙江 杭州 310015)

提升办学透明度、增强用权开放性是消除高校腐败机会,从源头防治腐败的根本性措施。高校办学透明化以遏制腐败的机理是:强化权力监督的基础,限缩权力腐败的空间和增强权力监督的实效。以透明化办学遏制腐败是当今发达国家的通行做法。在反腐视域下，高校办学透明度的提升应瞄准关键环节从依法清权确权、规范权力运行、实施权力监控与信息公开以及切实践行教育部规章等四个方面系统推进。

反腐倡廉;高校反腐;办学透明度;腐败遏制

近年来,国内高校腐败案件频发,广受社会关注。高校承载着全体人民最善良、最美好和最崇高的愿望，也拥有着最神圣、最阳光和最让人信任的信誉，还是成才育人的摇篮。高校于情于理都不该和腐败沾边，更不该贪腐案件频频。①王旭明：《高校反腐亦需攻坚克难》，《环球时报》2014年11月25日，第15版。因此全力奏响高校反腐倡廉的“集结号”,让“净土”回归圣洁,让象牙塔不再蒙羞是势在必行之事。

一、高校反腐的基本思路

高校腐败现象滋生的根源在何处，催生高校腐败的“培养基”是什么，如何循着高校腐败的发生机理培植预防腐败的因子？当前我国学界关于反腐败的研究成果表明,腐败行为的发生有三个条件：公共权力、腐败动机和腐败机会。三者备则污浊生,一链断则腐难成。管理、分配国家稀缺资源的公共权力是腐败发生的先决条件,是腐败分子以权谋私的资本;腐败动机是腐败发生的思想根源和主观动因;腐败机会是腐败发生的可能性空间,通常源于制度设计的缺失或缺陷、权力监督的空白或低效、办事程序的漏洞等,它直接影响着腐败动机的强弱和腐败行为发生的几率,堪称腐败滋生最重要、最关键的客观条件。②蒋文兰:《寻求科学有效的预防腐败途径》,《中国纪检监察报》2010年5月26日,第03版。所有腐败行为的发生，均源于这三个条件的同时具备,不同的只是各类腐败行为所涉及的公共权力、腐败动机和机会的具体内容。结合高校实际,笔者认为,高校组织体内诱发腐败的基本因子是:国家授予高校行使的公权力、高校管理者的腐败动机和高校办学中所生成的腐败机会,三者相互关联构成了诱发腐败的全链条。鉴于此,高校反腐的思路应是:以上述三个腐败因子为指向,尽力排除三因子中的一个或多个,切断高校腐败行为的发生链。

高校的公权力包括高校依法享有的办学自主权和普通行政管理权,其中办学自主权是高校特有的基本权力,是高校成为教育法律关系主体的前提,也是高校公权力的核心内涵。③尹晓敏:《高校公权力规制——信息公开的视角》,《教育发展研究》2010年第7期,第10页。《高等教育法》确立了高校自主办学的基本原则,赋予了高校以招生权、学科专业设置权、教学权、科研开发和社会服务权等办学自主权。毫无疑问,高校作为独立办学的法人主体,理应具有与其功能定位及具体职责相对应的权力空间,因而以办学自主权为核心的公权力的存在对于高校而言是必不可少的。另外,“腐败动机”在某种程度上是由人的自利本性(古典经济学的人性假设)所派生的,具有一定的普遍性。①张增田:《从源头上防治腐败的四个逻辑环节》,《检察日报》2009年3月10日,第07版。具有自利倾向的人在掌控某种公权力后便会不可避免地滋生强弱不等的腐败动机,其间权力行使者一旦觅得滥权的可乘之机,为己谋私的行为便无法规避。事实上,权力行使者的腐败动机一旦生成,腐败行为即处于临界状态,滥权的冲动在敏感的权力边缘上蓄势,此时腐败行为实际发生与否,基本取决于腐败机会的多寡。

鉴于高校组织体内部公权力量的存在具有必要性和必然性,而抑制高校公权行使者腐败动机的难度并不因置身于象牙塔内而有所消减,因此,高校反腐的基本思路必然是尽力消除腐败机会,也就是消除高校管理者运用办学自主权谋取私利的空间来预防高校腐败。由于腐败机会从根本上说源于相关制度缺陷而导致的权力行使的弹性过大、权力监督的空白或低效,故而难以保证权力运行方向的恒定性和可预知性,高校腐败机会的形成亦复如是。事实上,高校腐败空间的大小与办学自主权受监督制约的程度成反比,权力行使越是公开、透明，越是受到有效监督,其运行过程便越是规范,廉洁程度也越高;反之,暗箱操作的权力会造就腐败的种种机会,遮蔽不正当的内幕交易,成为滋生腐败的根源所在。基于此,笔者以为提升办学透明度、增强用权开放性，是消除腐败机会、从源头防治高校腐败的根本性措施(见图1)。

图1 高校腐败机会示意图

二、提高办学透明度的腐败遏制机理

提高办学透明度何以能够规制办学自主权、遏制高校腐败呢？基于上文关于高校反腐基本思路的框架性分析,笔者对此问题作进一步思考。

多年前北京大学经济学院夏业良教授所著《“腐败”分析与“教育恶化”的抑制》一文给本文的撰写以丰富的启示。文中,夏教授将教育腐败发生的公式表述为：

C=M+D-A

(1)

在公式(1)中,C表示腐败(Corruption)及其程度,M表示垄断(Monopoly)及其程度,D表示专断(Discretion)及其程度,A表示可说明度(Accountability)或透明度及其程度。②夏业良:《“腐败”分析与“教育恶化”的抑制》,《探索与争鸣》2004年第2期,第6页。

该公式明确又清晰地呈现出一个基本观点:腐败与权力行使的垄断程度及专断程度成正比,而与权力运行的透明度成反比。事实上,早在一百多年前,马克思在批判封建官僚制时就曾精辟地指出:官僚政治腐败无能的根源是保持其神秘性。③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1979年版，第302页。2010年全球基础设施反腐败中心(GIACC)将透明度(Transparency)在反腐败工作中的重要作用概括为:“保密和不公开信息有助于腐败活动,治理行为和过程隐蔽将促进腐败的发生。因此,透明度是一个重要的反腐败工具。机构应努力提高其运作的透明度。更大的透明度不仅将有助于减少腐败,也将提高该组织的形象。”④《反腐败工具(Anti-corruption tools)——透明度(Transparency)》,2010-11-10,http://jfb.hefei.gov.cn/viewthread.php?tid=134949&page=1&authorid=13。

当下,面对我国高校腐败现象在数量、范围和程度上呈现出的扩张之势,不少有识之士试图通过制度创新来寻找反腐治腐之道,以荡涤“象牙塔”内的污垢浊流。然而,制度创新的成本比较高,且具有未知性和不可预测性,虽不失为智者之举,但是否有些舍近求远呢？笔者以为,借鉴上述透明度之于反腐价值的解析,结合我国上世纪90年代末开始在学校推行的校务公开实践,尤其是自2010年9月1日教育部规章《高等学校信息公开办法》施行以来的信息公开实践,在高校办学自主权运行过程中全面推进信息公开制度,不断提升信息公开的规范化和制度化水平,不失为增强高校办学透明度、遏制高校腐败的明智之举。

高校信息公开的腐败遏制机理在于:一方面,高校信息公开能强化权力监督的基础，缩小权力腐败的空间。在高校办学权监督系统的有效建构中,普通师生和社会公众对办学自主权行使中合法性与合理性的监督是最基础、最本源、最朴实的监督,是高校权力监督体系的坚实之基和力量之源,因为公众监督的“触角”遍布各个角落,公众监督的眼睛无处不在。高校信息公开可以促进高校办学活动公开化,畅通公众的监督路径,吸引公众基于其利益立场和观察视角关注高校办学，从而形成广泛的社会监督力量,使办学自主权运行到哪里，监督就延伸到哪里。如此一来,公众监督的基础性作用才能得以充分的彰显,高校公权腐败的机会和空间也就大大缩减。另一方面,高校信息公开把监督的“关口前移”,能增强权力监督的实效以遏制腐败。高校信息公开揭开了办学自主权运行过程的神秘面纱,为权力监督创造了一个“可视场景”,把监督办学权的关口前移,防微杜渐,从而有效避免高校腐败行为的滋生和蔓延。

三、以透明化遏制高校腐败的实践考察

高校腐败危害严重,它会破坏学校教育的精神氛围,污染莘莘学子的心灵,甚至于从根本上摧毁一个国家的社会基础,泯灭社会的良知,导致理性公信力的丧失和民族精神的空心化。鉴于“教育腐败中的高校腐败问题已成为世界各国政府反腐的重点”,*胡明明:《高校腐败的社会危害性及其治理》,《武陵学刊》2011年第1期,第136页。为有效预防和治理高校的腐败现象,促进高等教育系统的良性运转,推进高等教育的改革与发展,笔者认为，学习与借鉴国内外高校的相关经验是十分必要的。

从国内高校的相关实践看,在当前高校自主招生最易引发腐败的面试环节中,为规避可能发生的因考官滥用裁量权限而致面试结果的不公正性,一些高校如上海交通大学、武汉工程大学等,借助于信息公开的正当程序安排,如通过设置“全程录音录像监控”“邀请社会代表观摩”和“允许考生家长观战”等开放性、透明性程序,保障公众的参与权和监督权,从而将考官的面试评判过程直接置于公众的监控之下,充分实现了对权力行使的过程控制,从源头上抑制了“设租”与“寻租”等腐败行为的发生。

从国外高校的相关实践看,通过信息公开提升高校办学透明度尤其是财务信息的透明度,以办学透明化遏制腐败是美国高校的通行做法。较之于私立高校,美国公立高校的财务报告更加透明,必须接受政府和纳税人的监督和质询,要向所在州或市报告年度预算和开支情况。高校和各级政府部门一样受到民众监督,同时政府有关部门也监督地区内的学校,对他们的管理质量作相应的评估、决定拨款计划等。美国高校普遍成立学校董事会,由校内管理人员、校外学术专家、法律界人士、学生会成员和学生家长等人员共同组成。学校的运作、未来走向和资金用途都需经学校董事会讨论通过,在董事会会议期间,允许所有关注议题的民众旁听。民众如果发现学校的预算有问题,或者资金比例、支出款项不合适,可直接向校方指出,学校会及时给予答复。当然,美国高校在办学信息公开方面还存在着不小的拓展空间,美国民众也认为高校在提升办学透明度上还大有可为,但是无论如何,权责分明的制度设计使高校滥用办学权尤其是办学资金发生腐败的可能性很小。办学权运行的公开透明也是德国高校预防腐败的重要机制和保证。德国高校实行预算管理,因此在经费使用上有按教学、科研和管理等项目分类核算的传统。德国高校的成本核算由一系列统计表组成,类似于企业的成本分项表，通过准确的教育成本核算制定合理的高校收费标准,同时向学生和公众提供准确的成本信息,以提高学校财务资源的使用效益,真正把有限的资金运用到学校建设和发展最需要的地方。在英国高校的办学实践中也有着提升办学透明度遏制腐败滋生的重要机制，通过网站调查英国高校的信息自由政策,笔者发现几乎每所高校的信息自由政策都含有Publication Scheme(可理解为“信息公开指南”，以下简称PS)。英国高校的PS相当实用,能够规范高校信息公开的内容编排体系,使其科学、合理地展示给信息公开申请人,帮助申请人快速、便捷地获取他们想要的办学信息。英国高校的PS促使高校向“透明化”“阳光化”迈进了一大步,不仅可以推动高校信息公开有条不紊地进行,而且还是公众获取办学信息、监督高校依法办学的一把“钥匙”。2011年6月底,英国政府推出了“高等教育改革方案”,旨在建立更透明的高等教育市场化体系,增强高校之间的良性竞争,并切实维护学生作为高等教育消费者的合法权益。*王焕现:《英国高教改革:把学生置于体系中心》,《中国教育报》2011年8月23日,第03版。可以预见的是,在新的教改方案的引领下,英国高校的办学透明度将进一步提高,与此相伴的是高校办学的清廉度也将进一步提升。

从国内外尤其是当今发达国家高校的办学实践看,通过合理的制度设计与安排,保障高校办学权力的合理配置、透明运行、规范行使和公开监督,是高校预防和遏制腐败的共同之举,此举当然也应成为高校反腐治腐的策略之选。

四、反腐视域下高校办学透明度的提升路径

基于上述高校反腐基本思路与办学透明化腐败遏制机理的分析,笔者认为,当前我国高校应将“阳光办学”视作从源头上反腐的一把“利剑”,把公开透明作为办学自主权运行的基本准则,并从以下四个方面来统筹谋划提升办学透明度。

其一,依法清权确权以明晰权力主体。没有权力授予的公开透明,就不可能有权力运作及结果的公开透明,因此要推进高校权力的公开运行,首先必须核查授权依据,界定职权范围,明确办学权的行使主体。高校应依照有关法律法规,本着“职权法定”的原则,对各项办学自主权进行全面清理,“对校本级及院系两级的各项权力进行全面梳理,编制职权目录,明确授权依据和责任主体,形成职责明确的‘权力清单’”。*中共河北省纪委等:《关于建立健全高等学校权力运行监控机制试点工作的指导意见》,2009-06-15,http://www.emcc.cn/jijian/showinform.asp?ArticleID=85。明示高校办学权力清单的创新性意义在于曝光和锁定权力的底数,让师生和公众清楚地看到高校各部门及管理者手中的权力是否“授予有据、行使有规”。这就意味着,凡是超出权力清单规定范围和程度的权力,都是非法和无效的,高校管理者如果擅自行使,师生和公众即可以权力清单为标杆进行富有实效的监督。

其二,规范办学权力公开透明运行。要想使高校办学自主权得以公开透明地运行,必须固化权力运行的程序和方式,严格过程控制,压缩裁量空间,使权力运行不以执行人的变换或执行人的主观意愿而改变。高校应依据职权目录,就权力运行过程绘制流程图,也就是编制“权力运行的说明书”。2009年中共河北省纪委等发布的《关于建立健全高等学校权力运行监控机制试点工作的指导意见》曾对此问题做过明确的规定:高校应“科学设计干部人事、内部财务管理、基建(修缮)项目、物资设备采购、科研经费管理、招生以及国有资产管理等权力运行流程,融入制约环节,实现过程控制。”③中共河北省纪委等:《关于建立健全高等学校权力运行监控机制试点工作的指导意见》,2009-06-15,http://www.emcc.cn/jijian/showinform.asp?ArticleID=85。

其三,实施权力监控和信息公开。为提升办学透明度、有效防治腐败,高校应瞄准如下办学自主权运行的关键环节与重点部位，实施权力监控和信息公开:一是加强对基建项目权力运行的监控和信息公开。基建是高校腐败的高发之地,据统计,在近年来落马的高校党政官员中,七八成以上都是因基建工程受贿而成为腐败的“急先锋”。*《武大副校长陈昭方和副书记龙小乐受贿被捕》，2009-10-09，http://news.sina.com.cn/c/2009-10-09/095718794461.shtml。要遏制高校基建腐败,关键是要加强对基建全过程的权力监控,提升基建工作透明度。高校基建项目从编制规划至竣工验收所涉及的各项工作,都必须实施“阳光工程”,具体包括:高校基建项目规划、建设计划的编制,要坚持公开论证、科学评估的原则,广泛征求师生和公众的意见,切实保障他们的知情权、参与权和建议权;高校对招标代理、勘察和设计等单位的选择,要坚持公开透明原则,综合考虑资质、信誉和业绩等因素,接受师生和公众监督;高校应严格遵守《招标投标法》和有关管理办法,从项目施工、监理服务到重要设备、材料的采购等,都依法实行招投标制度,并切实保证招投标行为的公开、公正和公平;高校应做到施工过程管理公开、设计变更管理公开、质量监督公开、竣(交)工验收公开和资金使用的公开。二是加强对物资设备采购权的监控和信息公开。高校应设立内部采购机构,统一组织实施对大宗物资的采购,同时需建立专门的采购监督小组对整个采购过程进行全程监控,对采购的需求人、审批人和监督人实施“分离”。高校所有的采购项目信息均要实现公开、透明,尤其是应将采购预算在校园网上公示,一旦师生或公众有异议,就要重新调查论证,以有效规避采购审批中可能出现的滥权行为。三是加强对内部财务权的监控和信息公开。高校应加强预算管理,全面推行“集中管理、分级核算”的财务管理体制,完善学校财务集体决策、专家咨询和决策责任追究制度。此外,由于财务公开是高校信息公开的核心区域,因此高校应特别注重将学校改革发展的重大财务决策,涉及师生员工切身利益的财务事项和其他受关注的热点、焦点、难点的财务问题,适时、规范、如实地向师生和社会公布。四是加强对高校招生权的监控和信息公开。鉴于招生是高校腐败的又一“重灾区”,高校应严格规范招生权力运行制度,建立健全招生管理运作体系,加强对招生权的过程监控,增强招生透明度。在确保信息安全和考生合法权益不受侵害的前提下,高校应进一步扩大招生信息公示的受众群体及影响范围,细化招生权运作过程中各关键节点的公示流程,规范信息公示的内容表述,增强信息公示实效。

其四,切实践行教育部规章以推进信息公开。《高等学校信息公开办法》是一部力图让高校办学行为沐浴在“阳光”下的法案。高校要切实践行规章,依照法定的实体规范与程序规则,真正将信息公开的全面落实付诸行动,配合教育行政部门系统地构建富有校本色彩的信息公开监督保障机制,如考核评议机制、年度报告机制和责任追究机制等,进而不断提升高校信息公开的制度刚性。

(责任编辑 毛红霞)

The Fundamental Way in University Anti-corruption：Improving Transparency

YIN Xiaomin

(BasicCoursesDepartmentofZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015, China)

Improvingthetransparencyofuniversityrunningandstrengtheningtheopennessofpoweraretheradicalmeasurestoeliminateuniversitycorruption,preventandcurecorruptionfromitssource.Theimprovedtransparencymechanismstocurbcorruptionaretostrengthenthebasisofpowersupervision,limitthespaceofpowercorruptionandenhancetheeffectivenessofpowersupervision.Itiscurrentlyacommonpracticetorestraincorruptionbythetransparencyinuniversityrunningindevelopedcountries.Intheperspectiveofanti-corruption,thepromotionofuniversity’stransparencyshouldbeadvancedinthefollowingaspects:toclearuppoweraccordingtolaw,tostandardizepoweroperation,topinpointthekeylinkstoimplementpowermonitoringandinformationopenness,andtocarryouttheregulationasrequiredbytheMinistryofEducation.

combatcorruptionandbuildacleangovernment;universityanti-corruption;transparencyofuniversityrunning;corruptionrestraint

2014-07-24

全国教育科学“十二五”规划教育部重点课题(DIA110266)

尹晓敏,女,浙江桐庐人,教授,硕士生导师,研究方向:教育法学、高等教育管理。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.06.012