合作治理 成都市推进城市社区建设的探索与思考

黄仕红+宋小娥

摘要：随着城市化进程的加快，社区建设已成为城市社会管理的关键所在。近年来，成都市在城市社区建设中对城市社区“合作治理”进行了有益的探索并取得了初步成效。但由于受诸多不利因素的影响和制约，城市社区“合作治理”在实践中还存在一些问题，需要从改革城市社区“合作治理”体制、培育社区民间组织、强化市场化运作、建立有效对接机制等方面推进城市社区建设。

关键词：城市管理；城市社区；合作治理

中图分类号：C916.2文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0069-06

收稿日期：2014-04-15

作者简介：黄仕红（1963—），男，四川南部人，中共成都市委党校、成都行政学院法学教研部副主任，教授，研究方向为行政法学、法理学；宋小娥（1968—），女，四川南部人，中共成都市委党校、成都行政学院国际合作交流部副教授，研究方向为行政管理。

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并要求“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。社区是城市的细胞和社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和基本平台。加强和创新社会治理的重心在城市社区，改善民生的依托在社区，维护社会稳定的根基在社区。随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化进程的加快，城市规模不断扩大，城市居民不断增加，城市资源的分配日益紧张，而与社会治理相关的法律法规政策体系却不尽完善，社区服务的行政化倾向与社区自治也存在着一定的矛盾。同时，伴随着经济社会的快速发展，非公有制经济和社会组织大量增加，就业、社会保障、社会救助等社会服务不断向社区延伸。［1］城市社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。社区在加强城市治理、服务市民生活、提升文明程度、发扬基层民主等方面的作用越来越突出。社区建设内容的不断丰富和拓展，要求并呼唤调整和创新社区治理方式。创新社区治理模式，协调好各方面关系，及时化解矛盾纠纷，有效实现社区治理，对于全面落实科学发展观和促进城市可持续健康发展十分重要。近年来，成都市在城市社区建设中探索出了城市社区“合作治理”模式，并取得了一定的成效。如何在新形势下总结、完善和推广城市社区“合作治理”的机制，值得进一步深入研究。

一、城市社区“合作治理”的必要性

从社会治理的角度看，当今社会治理的主流模式和发展趋势已不是参与治理或社会自治，而是对参与治理和社会自治两种模式进行扬弃的治理模式——合作治理。［2］所谓合作治理，是在国家与社会间以及国家、社会内部建立良性合作机制的一种治理。是指在政府主导下，通过政策创新，发展相互依赖关系，动员基层群众自治组织、行业协会、社会团体等多元社会主体共同参与公共事务治理。合作治理理论从根本上排除了政府中心主义的取向，认为现代社会的治理主体除政府外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人等。改革开放以来，我国城市社区建设得到了各级政府和社会各界的广泛关注，一些城市的社区建设工作也取得了明显成效。然而，在城市社区治理主体多元化的情形下，如何平衡多元治理主体间的关系，充分发挥利益相关者在社区治理中的作用，营造和谐、平等、互助的社区环境，已成为社区建设中非常重要的理论与现实课题。众所周知，社区治理不同于社区自治。社区治理在本质上是朝着社区自治目标前进的基层社会中国家与社会权力关系调适的过程。［3］这是因为社区治理的核心对象是社区公共事务。社区公共事务是公共产品的组合，是涉及多个家庭和多个组织的共同需求，是个体需求的集合。

社区治理的过程往往体现为社区利益相关者的行动。社区居民存在着共居一地而产生的利益相关性，在处理社区公共事务时，最符合共同利益的社区关系是一种合作协调关系，这种关系是相互依赖、彼此合作的。［4］合作关系中的社区治理就是社区利益相关者之间通过面对面协商，增进共识，消除分歧，合作互动，共同解决社区公共问题的过程；社区利益相关者之间的平等参与不仅仅是一种手段，也是一种资格，还是社区走向自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程；社区平等参与机制既不可能是行政命令机制，也不可能是市场交换机制，而应该是面对面协商机制。［5］因此，城市社区“合作治理”是城市社会管理的方向，是适应转型时期的中国社会治理和城市基层社会发展需要的治理的创新，它实现了国家权力与城市基层社会的有效衔接，完善了国家城市基层社会治理形式，满足了改革政府社会管理体制、发挥社区主体自治功能、推进城市和谐社区建设的需要，是城市基层治理的内在要求。

二、成都市城市社区“合作治理”的探索

我国城市社区建设是在政府推动下出现并在不断地探索中发展的。1986年，国家民政部倡导在城市基层开展社区服务，首次将社区这一概念引入我国。1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《中华人民共和国居民委员会组织法》第4条规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，这是我国第一次将“社区服务”引入法律条文。1991年，民政部又提出了“社区建设”的概念。1998年，国务院将“推进社区建设”的职能赋予了民政部。1999年，民政部正式启动“全国社区建设试验区”工程。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设由试验区向全国铺开。在国家民政部指导下，各地积极探索适合本地的社区建设模式与机制。2000年以来，成都市秉持“在共建中共享、在共享中共建”社区发展理念，逐步探索出了具有成都市特色的城市社区“合作治理”。其在组织建设上，建立了比较完整的社区组织管理体系；在力量配置上，形成多元主体合作治理的格局；在制度构建上，不断完善居委会运行机制；在社区服务上，进一步培育社区服务载体。

⒈建立组织体系。成都市的城市社区“合作治理”建立了比较完整的社区组织管理体系，主要包括区县级政府管理机构、乡镇（街道）社区管理机构和社区管理组织三个层次的社区管理服务体系。区县级政府的社区管理机构由社区建设委员会和其他职能部门组成。其中社区建设委员会作为区县级社区建设决策机构由区县目标管理督查办公室和相关部门负责人组成，具体负责社区建设和管理的规划、协调及对乡镇（街道）的考核工作；下设社区办公室于区县民政局负责社区管理服务日常工作；其他职能部门不同程度地在各自职责范围内承接或多或少的社区管理服务工作。社区建设重大事项由社区居民代表大会讨论通过后提交到区县委后决策，区县社区办公室协调各职能部门执行。乡镇（街道）社区管理机构主要在乡镇（街道）党委领导下，由乡镇（街道）派出所、司法所等专职机构和社会事务与计生办、综治办、城管科等职能科室以及乡镇（街道）社区服务中心等构成。根据各自职责范围承接区县相关部门下达的各项工作，承担相关社区的管理服务工作，并直接或间接服务于社区居民。社区管理机构主要在社区党组织领导下，由社区居民代表大会、社区居民委员会、社区议事协商委员会、业主委员会和社区服务站等构成。社区居民代表大会代表全体社区成员讨论社区重大问题；社区居民委员会对社区内日常事务进行行政领导；社区议事协商委员会由社区单位代表和社区居民代表组成，对社区各项工作进行监督和协商；业主委员会系基于物业管理而设立的自治组织，代表全体业主的利益。社区公共事务服务站实行“一站多居”的管理模式，即一个服务站服务多个居民小区，承担政府工作部门交办的社区警务、计划生育、民政工作、残疾人、劳动保障、社区卫生等工作，同时面向社区居民开展便民、利民的社区服务。

⒉形成共建格局。现实的社会管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的，单一主体的单个行动往往难以取得最优的绩效。一个健康、和谐的社区，应该是政府、社区、居民、企业等处于良性互动和协调发展的社区。为此，成都市改变原有社区事务由政府唱“独角戏”的管理思路和方式，整合政府资源、社会资源与社区资源，形成了地方政府、社区居委会等社区组织、社区居民和其他各种社会组织力量的多元主体共驻、共建、共享的城市社区“合作治理”格局。在多元主体城市社区“合作治理”格局中，地方政府既是政策、制度、规划的制定者和推行者，又是社区治理的主导力量；既是信息、服务、资源的提供者，又是各种利益关系的协调者；既是社区力量的动员者，又是社区治理的直接合作者，在城市社区“合作治理”中发挥着领导和指挥作用。社区居委会等社区组织及居民是社区治理的主要力量，由他们制定本社区发展规划、制度并开展具体的治理活动。而驻社区单位、社会组织和市场组织等其他各种社会组织力量是社区建设的参与者和社区治理的介入者与合作者。

⒊规范运行机制。社区运行机制是指在特定的社区管理体制中，社区各要素依一定的结构有机地结合在一起，从而使社区能够发挥出特有功能的方式。建立一个规范有效的社区运行机制，对于保障社区正常、健康、高效运转有着十分重要的作用。为此，成都市城市社区建设坚持“议行分离、民主管理、强化职责”的原则，不断加强社区自治组织建设，提高社区自治能力。一是完善居民民主选举制度。由社区全体有选举权的居民或每户派代表或每个居民小组选举代表3至5人，选举产生居民委员会主任、副主任和委员。二是建立健全居民民主决策制度。凡是与社区居民的切身利益密切相关的事项，或制定和修改居民公约、审议居委会工作计划和工作报告、兴办社区公益事业等涉及全体居民利益的重要事项，都实行民主决策。三是完善社区工作制度。其中包括社区居委会定期向居民代表会议述职制度、社区居委会学习工作制度、考核评议制度、财务管理制度、居务公开制度、离任审计制度等，以提高社区居委会自治和服务水平，确保社区工作有章可循。

⒋培育服务载体。成都市在城市社区建设中，坚持“重心下移、贴近群众”的指导思想，努力搭建社区服务平台。一是建立社区服务网络。除区县政府职能部门面向广大社区居民开展便民、利民服务外，还在区县政务中心设立民政窗口、乡镇（街道）建立社区服务中心、社区建立公共事务服务站，面向社区居民提供各类便民、利民服务。社区服务中心和公共事务服务站集警务服务、民政服务、人口计生服务、残疾人服务、劳动保障服务等于一体，实行“敞开式办公、一站式服务”，这些举措极大地方便了社区居民和驻社区单位的生活和工作。二是培育社区民间组织。社区民间组织包括两类，一类是文化健身娱乐类组织。由社区文艺骨干和普通群众组成，常年开展活动，为丰富社区群众的文化生活做出了积极的贡献。另一类是服务类组织。各区县政府先后成立了就业指导中心、“4050”服务社等中介组织，为下岗失业人员提供更多的就业服务。多数社区与乡镇（街道）共建的社区服务点都涉及家政服务、卫生服务、社区保障、社区教育等方面的服务。三是实施“便民工程”。各乡镇（街道）根据社区居民的需求和现状，有针对性地加强便民、利民网点建设。社区服务网点包括社区收发室、治安岗亭、图书阅览室、电子阅览室、文化信息资源共享室、社区卫生服务点等便民服务项目。

三、城市社区“合作治理”实践中存在的问题

成都市城市社区“合作治理”在探索中取得了一定的成效，但受诸多不利因素的影响和制约，也遇到了一些困难和问题。

⒈社区行政化色彩较浓。根据《城市居民委员会组织法》的规定和以社区自治为取向的社区建设实践经验总结，居委会的职责和任务按事务的功能性可分为两大类：一是社区公共事务和公益事业的管理和开展，体现的是自治的功能，这是居委会的主要职能；二是协助政府行政，体现的是行政功能。笔者调查中发现，社区居委会在实际工作中的两个功能分配是不均衡的。表现为承担的各种行政职能的责任大、负担重。当前，我国多数大中城市实行的是“两级政府、三级管理”的行政管理体制，各级行政机关、各职能部门对城市基层的管理几乎都需要通过居委会贯彻执行。这样，居委会便承担着各级党政机关部署的、指派的、委托的繁重工作任务。而每一项工作任务又都来自于上级的主管部门，是必须完成的。由此出现了“上面千条线，下面一根针”的局面，居委会不得不忙于应付来自上级布置的各项工作，每年要同上级有关部门签定各种类型的“责任书”、“协议书”、“达标书”，完成名目繁多的各项检查任务。调查显示，检查单位涉及几十个。居委会的日常工作基本上是在做行政性工作。政府过度地介入社区建设和管理，使得社区居委会出现行政化的倾向，甚至还有许多居民认为居委会就是“一级政府”。

⒉居民社区意识有待加强。社区意识是居民对于所属社区所拥有的一种同体感及和衷共济的一体感。这种一体感植根于居民个人对社区的认知与态度，同时也表现出对社区的认同、关怀、参与等心理，这是居民个人与社区通过互动交流所产生的一种情感的表达。居民的社区意识既来源于居民对社区事务的参与，又可以促进居民参与社区事务。调查发现，有的居民对我国的经济转轨、社会转型和文化转向的总体背景认识不清，依旧抱着“不跑不叫，不叫不到，不给不要”的传统观念；有的居民对社区概念缺乏了解，对社区的职能认识不清；有的居民对社区居委会仍停留在“发通知、搞卫生、管户口、查生育、盖印章”的表层认识上。甚至认为社区建设是政府的事，与己无关。这些现象的存在必然会使社区居民对社区建设持观望、犹豫、怀疑或抗拒的态度。

⒊社区建设合力需要提升。城市社区治理不仅限于政府与社区之间的合作，社区内各种力量（居民、民间组织、企事业单位等）也是重要的合作者，并且其参与合作的程度直接影响到政府和社区的功能定位。社会力量参与社区治理的方式主要有：为社区提供市场化服务，如物业公司的服务；专业化的志愿服务或非营利性服务；提供资源或捐赠等。但目前的情况是：一方面，社区内组织发育不够成熟，数量、种类和资源条件有限，社会捐赠文化和机制正处于建构之中，社区内部组织募捐能力较低，社会为社区提供专业化的服务不足。如一些老单位宿舍、老居民院落至今仍未引进物业管理公司。社区志愿者服务也仅限于机关干部、社区党员、小区居民和大学生志愿者等。另一方面，因缺少有效的社会对接机制，现有的资源得不到有效利用，潜在的资源得不到挖掘，居民的这部分服务需求得不到满足。如一些辖区单位认为与社区共建会加重单位负担，即使资源闲置也不愿意向社区开放，政府只能再投入社区公共设施的修建。这既影响了国家和社区治理职能的正常发挥，也影响了政府、社区与社会的正常合作，造成国家资源的巨大浪费。

⒋社区资源整合能力较低。社区治理需要相应的物质资源支持。社区资源整合能力的高低直接关乎社区公益事业的推进和社区共同体意识的形成。长期以来，社区建设及社区居委会的经费来源都是依赖政府的投入，由此形成了对财政资源的依赖。这样的财政投入机制带来两个方面的后果：一是在政府对社会建设总体投入不足的情况下，社区建设很难获得大量财政拨款，区县政府或乡镇（街道）拨给社区居委会的经费，基本上只能保证居委会的日常开支，而各类自治活动则无法从经费上保证其正常开展。二是社区面向社会的资源整合能力较低。居委会对政府资源的依赖很容易产生“拿政府的钱，为政府办事”的观念，而居委会整天忙于应付政府布置和安排的各种各样的行政事务，对社区居民的了解并不多，因而不能及时地为居民和社区内组织提供切实有效的服务，这势必会降低居委会在居民和社会组织中认同感，难以激发居民社区自治的参与热情，从而削弱了社区居民的自治能力，使社区内资源得不到有效的整合和利用，社区合作治理的开展受到制约。

四、完善城市社区“合作治理”的对策

党的十八届三中全会提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。一个健康和谐的社区有利于社区、政府与社会的良性互动和协调发展。因此，构建和谐社区的关键是协调和均衡社区的各种利益关系，完善社区治理结构。

⒈转变政府职能，完善城市社区治理体制。政府对社会资源的整合能力对社会的发展至关重要。如果政府过度介入社区，不仅会使政府在社区治理中力不从心，也会使社区对政府形成过度的依赖。社区自治能力的降低不利于社区良性健康发展。要改变这种状况，政府必须从传统的行政控制者、资源汲取者向社区治理者、公共物品和资源的提供者转变，只有实现了这种角色与功能的转变，才能真正建立起政府与社区的良性合作关系，才能更好地推动社区建设的健康发展。一是要理顺政府管理体制。建立和完善社区工作管理和协调机制，明确区县政府、乡镇（街道）与社区的关系，科学界定各自的职责范围。对上级政府安排到社区的有关工作任务实行“准入制”，明确哪些由社区承担，哪些由政府部门负责，属于政府或乡镇（街道）的不能转嫁给社区。需要社区协助的工作也要通过“准入制”办理授权手续，并按“人随事走、费随事转”的原则，做到社区工作责、权、利相一致。二是改革社区工作考核机制。由乡镇（街道）、驻社区单位、居民代表组成考评组对社区工作进行综合考核，切实改变社区工作行政化以及疲于应付检查考核评比的现状。三是完善“一站多居”社区公共事务服务站运行机制。一个乡镇（街道）设一个公共事务服务站或社会事务服务中心，全面承接政府交办的各类社区公共事务。服务站（服务中心）设站长（主任）一名，副站长（副主任）一名。服务站（服务中心）站长（主任）可由乡镇（街道）行政副职领导兼任，负责服务站（服务中心）的全面工作，副站长（副主任）具体负责服务站（服务中心）的日常事务和协调工作。根据乡镇（街道）服务对象的多少聘用相应的社会工作者担任社区公共事务服务工作，除必要的工作人员留守服务站（服务中心）外，其余工作人员分派到各社区服务点，并确保每个社区有2名服务站（服务中心）的工作人员，全面受理群众来件，包括警务事务、民政事务、人口计生事务、残疾人事务、劳动保障事务等。下派到各社区的工作人员与社区居委会成员不同，其编制、工资、福利等完全与服务的社区脱钩。各社区点的下派工作人员相互间或与服务站（服务中心）之间通过网络交换信息。能够就地办理的事项，可通过服务站（服务中心）站长（主任）网上授权办理，不能就地办理的，交由服务站（服务中心）统一办理或由服务站（服务中心）统一派人到区县政务中心办理。

⒉培育社区民间组织，吸纳社会力量共建共享。社区建设与社区治理是一项系统工程，需要全社会的关心和支持，各区县政府及政府有关职能部门、乡镇（街道）、驻地单位等要在形成社区建设合力、整合社区工作力量、提高社区服务水平、动员社会力量参与支持社区建设、加强对社区建设工作的领导等方面齐心协力，携手推进社区建设，提高城市社区“合作治理”的水平。按照党的十八届三中全会提出的改进社会治理方式的要求，鼓励和支持社会各方面力量参与城市社区建设，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。民间组织是社区建设与社区治理中不可或缺的重要推动力量。但受多种因素的影响，我国民间组织发育还很不成熟，存在管理制度不健全、人力资源不足、现有资源不能充分利用等问题。为此，在城市社区“合作治理”中，政府要充分尊重社区组织和居民的主体地位，通过法律制度安排，支持市场主体、非营利组织参与社区服务，支持驻地单位和其他社会力量提供资源、参与社区治理。一是要为民间组织创造良好的制度环境。建议政府通过制度措施为民间组织开辟参与社区公共事务的渠道，建立民间组织参与基层民主建设的机制，形成民间组织发展与推进和谐社区建设、促进居民自治良性互动的格局。二是要推动民间组织的自身能力建设。通过法律法规对志愿者的公益行为进行鼓励；建立政府对民间组织的资助机制，通过财政手段扶持民间组织发展。三是要监督和规范民间组织。通过财务监督、业务监督、内部监督等制度促进民间组织在法律法规和规章允许的范围内健康运行。

⒊强化市场化运作，多方筹集社区建设资金。在社区治理资源建设方面，国家应当加大政策供给和财政支持力度，社区应当主动向政府、社会和有关部门获取各种行政与政策资源、财政与经济资源、信息与智力资源等法律政策许可的资源。一是加大财政投入力度。区县政府要将社区建设经费纳入财政预算，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定和社会经济发展水平足额拨付社区居委会的工作经费、生活补贴，统筹解决居委会的办公用房。二是费随事转。政府或有关单位在交给社区工作任务的同时，也应将此项工作的经费交给社区。三是有偿服务。社区在开展福利服务的同时，若提供其他的法律政策允许的服务事项可以拓展有偿或抵偿服务。四是政策优惠。对社区内开展的服务项目，要积极争取优惠政策并给予扶持。五是社会赞助。鼓励辖区单位和个人捐款支持社区活动。

⒋建立有效的社会对接机制，加强社区自治。城市社区“合作治理”是现代社区建设的逻辑视野。为了推动社区建设稳步发展，必须从建立和完善社区治理相关制度，培育城市社区“合作治理”的价值共识着手，加强社区自治，提升社区居民的参与度。一是要进一步理顺社区内部组织关系。应着力加大“三大机构”（即社区事务决策机构——社区居民代表大会、社区事务执行机构——社区居民委员会、社区事务议事机构——社区议事协商委员会）的建设力度，明确各自的职责和权限，各尽其能，各负其责，让利益相关者资源共享、利益均沾。二是要营造居民参与社区治理的环境。以法律制度拓宽和保障居民民主参与的途径和渠道，鼓励社区居民参加社区居民代表大会或组成业主联合会、文体协会、志愿者协会参与社区治理，增强居民对社区的心理认同感，激发居民参与社区治理的热情。三要建立利益相关者的信任关系网络。通过邻里网络的信任、合作与互助，把自我利益和团结互助结合起来。四要特别关注驻地单位参与社区共建。可以考虑制定一定的政策对其进行激励和约束。如对积极参与共建并做出了一定贡献的企业，可以在税费上给予一定的优惠。

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（责任编辑：牟春野）