城区应急管理体系的完善路径探析

李琦

摘 要：应急管理体系的建立与完善在城区中的地位与作用日益凸显，在取得了积极成果的基础上，应该从危机意识、指挥系统、应急预案、预警机制、法律体系、经费保障和物资储备及其社会动员等方面着手，有意识、有目标地加以完善。

关键词：应急管理；体系；城区；完善路径

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0229-02

加强城区应急管理体系建设，提高预防和处置突发事件的能力，关系到辖区经济社会发展全局和人民群众生命财产安全，关系到经济社会全面、协调、可持续发展，是构建社会主义和谐社会的重要内容。一方面，中国城区应急管理体系建设经过不懈的努力，取得了显著的成效；另一方面，还存在着一定的困难和问题，必须引起高度重视。本文结合中国城区应急管理建设的实际情况，对于城区应急管理体系的完善，提出如下路径。

一、要进一步增强危机意识，建立统一高效的应急管理决策机制

在“防”与“治”的关系中，突出侧重于“防”，树立高度的危机意识。各级城区政府应从以下方面实现科学的应急管理决策制定：第一，建立全程监控预警系统。突发公共事件爆发前总会有征兆，尤其是自然灾害类突发公共事件，可以凭借先进的科学仪器进行准确预测。第二，拥有现代智囊成员参与决策。在爆发突发公共事件的情况下，各种错综复杂的不确定因素很多，对领导者的决策素质提出了更高的要求，必须依靠智囊团参与决策。第三，完善应急知识体系，逐步走向高科技应急。高科技应急已成为一种必然的趋势，必须顺应这种潮流，让高科技更好地为应急服务。建立应急管理知识库，包含与应急相关的各种知识、技能、经验和技巧，通过网络的应用可使该数据库实现充分的共享和全方位的动态更新。

二、建立健全统一指挥的、协调型的应急管理指挥系统

应该解决应急管理中存在的部门分割、条块分割和力量分散等问题，特别需要强化政府间的综合协调、统一指挥能力。一方面，整合政府和社会所有的应急资源成立专门的应急联动中心。由该部门代表政府全权行使应急联动指挥权，应急联动中心采取“统一接警，分类调度，统一监督管理”的指挥模式，通过相应的公共政策，将各类紧急事件分流到相应的职能部门处理。将城区公安指挥中心、消防指挥中心、急救指挥中心、民防指挥中心、防汛指挥中心、生产安全监督部门整合为城市应急联动中心。另一方面，市、县两级应急管理领导机构应统一更名为应急委员会，市、县应急委员会和省应急委员会的成员单位都要设立日常办事机构。各级政府的一把手是第一责任人，负责常务工作的领导分管应急管理工作。此外，应设立专门分管应急管理单一业务的领导人（如专司应急管理的副市长），各级政府及其部门的领导机构和办事机构的职能要与上级主管部门相对应。在应急管理委员会设突发公共应急管理专家组，作为本区域突发公共事件应急管理智囊机构。

三、进一步加强应急预案体系建设和管理

一方面，省级应急主管部门应该抓紧编制并尽快组织实施《“十三五”期间应急体系建设规划》，注重优化、整合各类应急资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导城区各项应急管理体系建设。另一方面，城区应急管理预案体系在微观层面应解决如下问题：对制定预案的区域、单位或行业进行需求分析，以明确预案的功能；需要制定合理清晰的预案文件的框架体系，模块划分合理，内容表述明确；预案对应急响应和指挥过程中所需要作出决策的环节和程序，应给出详细且明确的依据和标准；应急预案制定中增加预案评估与风险评估。构建应急预案评价体系，在此次基础上对预案进行评估。成立风险评估专家组，由专家组对城区危机风险点进行风险评估，对于不合格者一律限期整改，在整个过程中实行奖优罚劣。

四、进一步完善突发公共事件预警机制

借鉴国际经验，各城区预警系统建设可以采用如下做法：第一，建立健全突发公共事件报告制度、举报制度、信息公开制度。明确突发公共事件信息的界定和分类、各层汇报各类突发公共事件信息的事件期限、汇报方式。鼓励个人、组织等真实向政府机构及时举报突发公共事件信息，设立相关奖励措施等。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布。第二，筹建全省范围的突发公共事件通告制度。向全社会及时通告当前面对的突发公共事件处于何种严重状态。第三，建设配套的突发公共事件评估系统。对突发公共事件后果、将来的形势动向进行分析评估，借以弥补突发公共事件暴露出的管理漏洞和工作失误，并排除潜在隐患，进一步提升突发公共事件应对和处置能力。

五、建立健全城区突发公共事件应急管理的法律体系

一方面，在城区层面上制定城区《突发事件应对条例》。在地方突发事件应对立法上，中国部分省市已经做出了有益尝试。北京和湖南分别于2008年5月和2009年11月制定了《实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》，辽宁和广东则制定了《突发事件应对条例》，分别于2009年10月1日、2010年7月1日起施行。各城区政府应根据自身的实际情况进行立法调研，尽早出台突发事件应对地方性法规，将突发公共事件应急管理纳入法制轨道。另一方面，必须规范市民在突发公共事件中的责任。吸取在“非典”事件中的经验教训，必须明示突发公共事件中市民的责任和义务。

六、进一步落实经费保障和物资储备

第一，各城区应制定《应急物资储备及管理办法》，合理储备并根据各地实际合理配置物资。可以省级应急物资保障系统为枢纽，以分区域建设应急储备仓库为目标，以市、县两级应急物资保障系统为支撑，全力推动应急物资储备体系建设。第二，制定科学的物资调运系统和预案，确保物资能及时调出和补入，予以补充和更新。对于特种物资装备的采购，如城区应急专用直升机，建议财政予以优先支持。第三，建立应急物资使用监督管理制度。应该建立由纪委、监察等相关部门组成的监督体系，制定相关的审批程序，对财政应急专项资金的管理使用进行跟踪监控和内部审计，保证资金专款专用。

七、建立开放式的社会动员体系

一方面，建立应急管理志愿服务机制。城区政府应逐步建立社会化的应急管理志愿服务机制。应该依托共青团等组织，创新志愿服务的组织动员形式，组建应急志愿者队伍，有效发挥应急志愿者辅助作用。可借鉴广东模式，建立应急志愿者服务工作联席会议制度，负责统筹、协调和指导应急志愿者队伍的招募、培训、演练、参与应急救援等活动。另一方面，建立区域应急合作机制。可通过行政契约或备忘录等形式建立与其他地区之间的应急合作机制，以实现经验交流、数据共享、物资调配及互相救助。如，广东省2010 年倡议“泛珠三角”区域内地9 省（区）建立应急管理联动合作机制，与 2008 年建立的粤港、粤澳应急管理合作机制，一起构建了以广东省为中心的“一轴三网”的“泛珠三角”区域应急管理联动机制。同时还与加拿大卑诗省签署了《应急管理合作谅解备忘录》，建立了与发达国家交流学习应急管理工作经验的新平台，其他省可以先从鼓励各地区之间建立应急合作机制入手，在此基础上与其他兄弟省份、国际建立应急合作机制。

参考文献：

[1] 薛澜，张强，钟开斌.危机管理一转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.

[2] 傅思明.突发事件应对法与政府危机管理[M].北京：知识产权出版社，2008.

[3] 闪淳昌，周玲，方曼.美国应急管理机制建设的发展过程及对中国的启示[J].中国行政管理，2010，（8）.

[4] 范柏乃，龙海波.基于政府能力视角的地方政府应急管理研究[J].理论与改革，2009，（4）.

[责任编辑 王晓燕]endprint