新型城镇化建设投融资问题与创新

王红珠

摘 要：从新型城镇化建设需要投入大量资金出发，指出目前旧型城镇化建设投融资存在很多问题和风险，针对这些问题提出了政策创新、平台创新、机制创新、金融创新等四项促进新型城镇化投融资的对策建议。

关键词：新型城镇化；投融资；创新

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0144-02

一、新型城镇化建设需要大量资金投入

十八大提出，城镇化是转变中国经济发展方式、扩大国内需求的战略发展重点，也是支撑中国经济可持续发展的最大潜力和持久增长动力。中国城市化率从1978年的17.92%到2012年的52.57%[1]，2013年还将预期达到53.37%，平均以每年百分之一的速度递增，快速的城镇化成为中国发展的重要标志。

未来十到二十年将是中国城镇化建设的关键时期，推进新型城镇化是中国新一届政府主要推动的一项经济政策，建设必然需要大量的资金投入。与以摊大饼、高能耗、城市要素供给不可持续为特征的“外延式扩张”的旧型城镇化相比，新型城镇化要走“内聚式发展”的道路，其核心是人的市民化，当前尤其要解决的是已经长期在城市生活的农业转移人口的市民化。然而农民市民化是一项高成本的改革，进城农民平等享受城市居民就业、教育、医疗、住房、养老这五方面的基本权利保障和公共服务，需要大量公共投入。据国研中心测算，城镇化率每增加一个百分点就意味着有超过1 000万的农村人口进城，而每增加一个城市人口需要投资9万元，即城镇化率每提高一个点相关的投资就可能超过1万亿元[2]。据《中心城市绿皮书》推测，到2030年中国城镇化率将达到65%左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作和生活，将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元[3]。

过去的十几年，在中国城市化快速推进的过程中，政府投融资模式也发生了巨大的变化。但近年来，除预算内收入之外，各地财政收入可投入到城镇基础设施建设的资金日益不足，城市土地出让金不断减少，地方债务投融资平台风险逐渐显现，中国城镇化建设的资金缺口进一步加大。如何有效筹措资金，如何对中国城镇化建设投融资机制加以改革与创新，成为中国新型城镇化建设中的一个关键问题。

二、当前城镇化建设投融资存在的问题

（一）城镇化建设资金不足

一直以来城镇基础设施建设的主要资金来源就是基层政府本已十分有限的财政资金，各地地方财政收入扣除教育、医疗、卫生等民生事业支出后，可直接用于城镇化建设的资金非常有限。根据审计署公告，全国2 000多个县级市中，仅54个县级政府没有举债，至2010年底，有99个县级政府有偿还责任债务的债务率高于200%[3]。近些年，许多省市为了带动城镇化的发展，都在大力开展试点中心镇建设。但很多中心镇原有基础设施落后，要建设就需要投入大量的资金。目前采取的基本上是“以奖代补”的形式，中心镇只有上马建设项目才会得到中央以及省市财政的一定资金支持，但如果城镇自己不配套资金就拿不到相应的补助资金。每个上马的项目都要投入配套资金，本就困难的基层财政更加捉襟见肘，使得一些急需建设的基础设施资金难以落实，制约了城镇化的建设。

（二）旧型城镇化融资模式必须变革

旧型城市化道路走的是以土地融资、土地财政、土地扩张为核心的发展模式。这种旧模式以土地财政和土地金融为主导的投融资模式存在很大的弊端，主要是地方政府、开发商以及少部分近郊农民从中获利。正如经济学家吴敬琏在一次讲话中所指出的：“中国旧型城镇化是由赚取土地差价推动的。”地方政府一方面低价出让工业用地，另一方面高价出让商、住用地。土地成为很多地方政府向融资平台注入的主要资产，地方政府对融资平台债务的担保或抵押，也依赖土地这种优质抵押品的升值所带来的土地出让收入。这种投融资模式过度依赖房地产市场，城镇化基础建设投资资金主要依靠以土地财政为基础的预算外资金支撑，风险会随着时间积聚，一旦房地产出现泡沫，地方债务问题将非常突出。

（三）城镇化投融资平台存在风险，投融资机制不够健全

城镇化发展涉及公共服务供给、基础设施建设等大量需要资金投入的任务，而依靠土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金。为了有效缓解城镇化建设的资金困境，近年来，各地方政府通过建立地方商业银行、成立城投公司和城建公司等途径搭建地方投融资平台，以调动当地社会资金和银行贷款。然而当前运行的城镇化投融资平台存在着不少风险，体现在以下几个方面：第一，巨额融资极易形成巨大规模的政府债务。第二，融资平台内的公司运作不够规范，公司治理结构不够合理。第三，融资平台缺乏外在约束机制。第四，各地城投、开投、交投等公司目前资产负债率都较高，也都面临资金周转难、融资压力大的困境。因此，需要进一步创新融资模式、拓宽融资渠道，建立健全投融资的长效机制。

（四）支持城镇化建设的聚财理念和理财方式不尽合理

当前，地方政府在融资管理方面，由于受传统的计划经济体制的制约和传统金融理论的影响，调整预算内资金及分配范围成为财政的长期工作。近年来虽然各地加强了对预算外资金的管理，但财政能调控的资金仍然十分有限。在城镇基础设施建设资金投入比例上看，市政债券、股票融资所占比重偏低，财政资金和银行贷款占有绝对比重，不能从根本上改变“建设靠财政、经营靠政府”的状况。在新型城镇化建设的大背景下，政府亟需转变聚财观念，改变理财方式，从全社会资金的运筹和调节着眼，拓宽融资渠道，增强融资能力，引导社会资金投向城镇建设。

三、新型城镇化建设投融资机制的创新

（一）政策创新，促进城镇化建设投融资主体多元化

创新有利于新型城镇化建设投融资的财税政策、金融政策与产业政策，通过政策导向，引导全社会的资金向城镇化建设倾斜。在城镇化建设中，让公益性项目能容易获得政府信用担保支持，准经营性项目在资本市场得到投资，经营性项目能获取各类产业基金、民间资本的青睐。政策创新就要充分考虑城乡之间的要求，在公共服务供给和收支上进行灵活安排。要尽量引导城镇化投资主体多元化、城镇化融资方式多样化，适当加大地方政府债券发行规模，探索基础设施建设与具有收益的项目周边物业开发特许经营挂钩的投资建设和运营模式，组建重点功能区和重大项目封闭运作的项目公司。有效防范地方政府债务风险，关键在于控制高速增长的债务总量，在微观层面上加速现金流动，确保偿还债务的资金来源，形成地方经济增长与债务的良性循环。为了解决城镇化建设内涵多样、规模巨大的投资需求，政府财政在融资过程中应强调引导和杠杆作用，引导民营资本和外资共同参与城镇化建设，充分发挥民营资本和外资在基础设施建设中发挥积极作用。endprint

（二）平台创新，拓宽城镇化建设融资渠道

传统的地方平台主导、依托政府信用和债务增长的融资模式，有一个最突出的弊端，就是容易导致地方政府债台高筑。这种政府主导的投融资模式往往就把项目和资金分割执行，比如说水利项目、垃圾处理项目、公路项目等都是彼此割裂的，不符合现在新型城镇化需要的集聚效应，易造成城镇化失去集聚优势。应充分发挥政府对规划资源和土地一级市场资源调控的职能，创新融资方式，拓宽融资渠道，大幅提升政府性资源的开发效率。

（三）机制创新，建立地方财力稳定增长机制

地方政府应积极争取国家给予大力支持，主要是强化地方的主体税种，增强地方政府财政保障能力。各地政府应合理确定县、镇之间的税收分配比例，理顺财税关系，改革财务预算、决算制度，使小城镇财政独立，有自己的预算权。国家要在加大中央财政转移支付力度的同时，筹建城镇一级国库，要求小城镇基于本地建设特色安排财政支出，要建立和完善小城镇之间的转移支付制度，在财政级次“扁平化”的过程中，进一步理顺政府间财政分配关系，从而保证城镇基础设施建设和新型城镇化的长远发展。

（四）金融创新，充分发挥金融支持新型城镇化建设的作用

金融创新就是要构建多层次金融体系，多渠道满足城镇化融资需求。一要创新信贷管理制度，扩大对城镇化的信贷供给。受益于城镇化的加速推进，商业银行信贷投放的重点转向城镇产业基础的壮大、基础设施建设不断完善以及进城人口的消费需求将成为可能。商业银行要努力配合各级政府做好资金筹措计划，通过时间和期限的合理安排，创新并不断丰富融资工具，积极支持符合各地城镇资源禀赋、具有发展前景的优势行业和企业。二要发展农地金融，让农地流转收益成为农民工创业置业的资本，解决农民工草根创业的融资需求。土地一方面有生存保障的功能，另一方面有致富资本的功能。城镇化中“钱从哪儿来”，关键要靠金融改革，唤醒农民土地这项“沉睡的资本”[4]。农地金融是城乡一体化过程中一项非常重要的金融创新。如今大量的农民工返乡创业需要资金支持。广泛开展农地金融，把农村土地使用权作为抵押贷款融资，可以解决农民工创业的资金需求。中国农地质押贷款发展比较缓慢，要探索土地流转收益和土地承包经营权抵押的方式，把土地的级差收入和长期增值收入真正归还给农民。三要发展民营银行和其他民营金融机构，用草根金融来支持草根经济和草根创业。城乡一体化需要草根金融，草根金融是基层的微型金融机构，适应草根经济的小、散、弱、多，缺少抵质押物，几乎没有正规财务报表等特点，拥有专业的队伍、独特的流程和考核激励机制，深植基层，服务于草根经济。当前要放松对各类金融机构的市场准入限制，促进城市社区中小银行等民营金融机构的建立，形成多元适度竞争的草根金融体系。

总之，只要各地政府根据本地区城镇化建设需要，对投融资政策与机制进行改革创新，中国城镇化建设投融资问题是能在当前经济发展水平下合理解决的。

参考文献：

[1] 刘文韬.破解城镇化投资难题[N].湖南日报，2013-03-10.

[2] 龚维松.多渠道构建城镇化投融资体系[N].上海证券报，2013-03-07.

[3] 卢新.新型城镇化亟需投融资保障[EB/OL].京信网，2013-01-08.

[4] 辜胜阻.城镇化资金需求多样化且融资需求巨大[EB/OL].新华网，2103-08-19.

[责任编辑 吴明宇]endprint