大巴黎区域规划和空间治理研究

严 涵 聂梦遥 沈 璐

1 大巴黎概况

巴黎是法国的首都，也是法国唯一一个人口达到百万级别的城市。由于法国历来集中化的政治文化，巴黎的首都地位使其成为全国权力和财富最主要的集中地。与纽约、伦敦和东京相比，巴黎尽管在经济实力和城市能级方面有所欠缺，但在文化、艺术、时尚等软实力上具有突出的优势，也因此自20世纪初起就被认为是世界上首屈一指的全球性的大都市之一。

从行政上看，大巴黎包含两个层次：一是巴黎大都市区：法国中央政府于2014年批准由原先的巴黎市和周边的近郊3省合并成为巴黎大都市区（Métropole du Grand-Paris，2016年正式生效），面积约762km2，人口约660万。二是巴黎大区，即“法兰西岛”区域（Ile-de-France Region）：由巴黎大都市区与周边4省组成，面积约1.2万km2，人口约1100万（图1）。

从功能上看，巴黎大区则可划分为建成区和通勤区两个圈层。其中，建成区是高度城市化的地区，人口规模约400万。通勤区的范围略大于法兰西岛的行政边界，尤其是在北面和西面两个方向上，人口规模约1000万。通勤区范围内至少有40%的居民在巴黎市工作（图2）。

2 大巴黎规划和空间治理历程

自二战结束到20世纪70年代中期的近30年被称为法国的“光荣的30年”。在这30年中，法国由战争破坏及德国在占领期间的残酷掠夺后遍地疮痍的困境中迅速恢复，并再度成为世界工业发达国家。在此之后，法国进入缓慢的增长阶段，经过20世纪70年代的石油危机、21世纪初的欧洲主权债务危机等一系列打击，近年来已出现明显的衰退迹象，被《经济学人》杂志称为“欧洲心脏的定时炸弹”。从战后30多年的振兴到近年来国家由盛而衰，巴黎的城市发展和规划理念也在随着国内经济政治形势不断调整，先后经历了“限制发展——区域协调——强化中心”3个阶段的发展与转变。

图1 法兰西岛（左）与巴黎大都市区（右）的行政构成

图2 巴黎的功能圈层

2.1 法国的行政及城市规划体系①米歇尔•米绍等. 法国城市规划40年[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2007: 2-7。

法国是一个具有悠久集权传统的国家。自20世纪60年代起，城市规划就打上了强权和国家干预的烙印，并受到一种试图考虑一切的法律制度（特别是在城市规划方面）的影响。在另一方面，法国也是一个传统的民主国家，民主的传统通过居民选举市议会、市议会选举市长的方式一直深入到市镇一级。

法国的行政区划分为4个层级：在法国本土自上而下分别是中央政府、22个大区（巴黎大区即为其中之一）、82个省和3.6万个市镇②法国本土之外的海外属地包括4个海外省份、5个海外领土和1个特殊行政单位。，大区、省、市镇作为地方政府相互之间相对平行且独立，事权明晰，不存在明显的上下级制约关系。在1983年开始的行政体制变革中，中央政府将很多职责下放给地方政府，特别是城市规划、土地利用和基础设施建设等方面。大区在国土规划和经济发展方面具有特定权限，如制定区域规划、经济发展规划、交通及环境保护等方面的规划与政策。省在规划上没有实权，由于处于省之下的市镇往往数量巨大且分布十分分散，省往往在条件各异的市镇之间起着积极调节的作用。市镇拥有实际的土地支配权和建筑许可权。理论上，大区和省对市镇没有管理权，并且在规划领域不起直接的作用。但是，通过它们的财力和权力，大区和省能够在公共基础设施方面起到辅助市镇与市镇联合体的作用（表1）。

表1 法国各级政府规划职能表

2.2 巴黎大区及巴黎大都市区的规划和治理历程

2.2.1 20世纪60年代: 限制扩张与平衡发展

在法国战后快速恢复和振兴的大背景下，巴黎的规划不断遭受城市扩张的挑战。自1960年代法国建立起现代城市规划体系后，受到当时欧美普遍的新自由主义思潮的影响，规划的主导思想和首要目标就是通过去中央集权化来限制巴黎的发展，既包括人口的疏散，也包括以企业、高等学校等为代表的功能上的疏散。同时通过给予区域和地方政府（Regional and Local Authorities）更多权力来平衡全国层面的发展。

2.2.2 20世纪70至90年代：权力下放与区域协调

1974年，为扭转巴黎无限制扩张的局面，法国政府设立了巴黎大区这一新的行政层级，即“法兰西岛”，包括巴黎市，近郊3省及远郊4省，面积约1.2万km2，其中共包含1281个市镇。巴黎大区的成立意在于更大范围内平衡巴黎与周边地区的发展。因此，大区政府职责在于制定整个管辖区域的发展战略并监督其实施，其历次战略规划的主要目标均是摒弃巴黎传统单中心放射状的空间格局，在大区尺度上引导一种以巴黎市为中心、许多新的城市节点在其外围环绕的多中心的大都市圈空间结构。20世纪70年代初的石油危机后，规划在目标上增加了限制过度城市化及保护自然环境及乡村地区等方面的考虑。在这些规划中，主要的策略是通过对新的基础设施及大型建设项目（如机场、CBD等）的大规模投资来引导新的城市节点的发展，从而改变长期以来巴黎的单中心结构。

在此治理模式下，巴黎大区政府可以通过战略规划决定大区发展的总体方向；地方的市镇一级政府则负责地方规划——地区协调规划（schema de cohesion territorial，简称SCOT）的制定，且须符合大区战略规划的原则。但由于大区内市镇数量众多，且每个市镇市长都对本地的城市规划政策享有决定权，因此，大区层面的规划政策在市镇层面的实施长期存在着很大的困难。可以说，尽管成立了巴黎大区的行政层级，这一时期整个巴黎大区的治理模式仍然是相当分散的。由此造成的结果是巴黎郊区的规划失控，如对法国这一空间相对富裕的国家土地的过度消费、过于专业分割的基础设施、过于分散的独立住宅导致的过低密度及由此带来的对生活方式和可持续发展的影响。

从20世纪80年代起，国家规划职能向地方的转移催生了区域中全新的地方政府模式——自治市镇联盟（Associations of Municipalities）。它由有意愿运用共同的战略和财政支持来解决规划和管理问题的城市组成，多数自治市的人口规模在20—30万之间。自治市镇联盟的出现一定程度上扭转由于巴黎大区内大量自治市镇的存在而造成的权力分散的局面（图3）。

2.2.3 21世纪初：区域整合与中心强化

21世纪初，受全球金融危机和主权信任危机影响，法国国家发展总体趋缓，巴黎的经济增长也趋于停滞。虽然巴黎大区的经济基础仍相对牢固，在教育水平和跨国企业总部数量方面仍保持有显著优势，但是巴黎的竞争力和吸引力却明显下降。

图3 巴黎周边的自治市镇联盟分布图

在竞争力方面，上世纪90年代的经济数据研究表明，相比于在过去20年里大规模合并的阿尔萨斯大区、阿基坦大区等地，巴黎大区的经济增长明显下降。其主要原因是缺乏创新驱动力，科研人员的数量一直呈下降趋势。相反，位于阿尔卑斯山的格勒诺布尔地区却拥有大量具有经济活力的创新型企业。

在吸引力方面，自上世纪90年代末期起，巴黎出现了严重的“住房危机”，主要表现在住房价格昂贵且市中心社会住宅紧缺、居住条件不佳。由于生活成本居高不下、生活质量和公共交通网络的服务质量持续下降，人们开始大量迁移到具有更好生活品质的法国其他城市。相比之下，近20年来，波尔多、雷恩、蒙彼利埃等城市面对竞争不断改变提升，这些城市的吸引力正显著增加。

因此，学术界出现了“大巴黎悖论（The Greater Paris Paradox）”的论调。法国的政治精英逐渐认同巴黎由于长期以来缺乏政策支持，其国际竞争力已明显减弱。因此，中央政府最终决定要扭转巴黎长期以来权力分散的形势，通过一系列措施推动形成了所谓巴黎新的“大都市范式”。具体的措施包括合并巴黎市及其近郊3省为巴黎大都市区，突出巴黎的核心作用，在更大范围内整合发展；在巴黎大都市区外围，鼓励自治市镇联盟进一步发展扩大，减少市镇一级行政主体的数量，整合规划权力。这一系列做法意在在地方自治下分散化的行政权力与强有力的区域整合之间寻找新的平衡点，以此支持巴黎在大都市尺度上的发展（图4）。

图4 巴黎大都市区周边的扩大了的自治市镇联盟分布

3 巴黎大都市区治理的新范式

3.1 巴黎发展的3种愿景

关于重建大巴黎治理模式的争论由来已久，从2006年起，随着中央政府、大区政府和巴黎市政府提出的规划新视角和新项目，巴黎地区出现了3种不同的大都市区发展愿景。

3.1.1 由中央政府发起的城市愿景：“大巴黎”计划（Greater Paris Plan）

2007年6月，时任法国总统萨科齐呼吁在首都“重组权力”，他强调“巴黎是欧洲唯一没有大都市权力的大都市区”，这在当时引起了很大的轰动，引发了关于“大巴黎区新的城市发展总体规划”的研究和辩论。“大巴黎计划”诞生的初衷是要通过大规模的扩建将现有的“博物馆城市”打造为世界之都。这个典型的法国式做法看似狂妄但极具远见，得到了许多学者的认同。

为推动“大巴黎”计划，法国中央政府于2008年起展开了大型国际咨询，与此同时，萨科齐特意任命了一位在环境、能源与可持续发展部部长领导下、专门负责“大巴黎”建设的国务秘书。大巴黎计划的内容主要包括3个方面：在巴黎周边规划了8个产业集群，集群有其特定的功能定位；每年新建7万套住宅（2008年开始，实际新建3.8万套）；建立全长130km，全自动、高运载能力、高速公共交通网络。

这个雄心勃勃的计划受到了来自媒体、市民、私营部门以及城市规划相关行业的热烈欢迎。但是需要指出的是，“大巴黎”计划不仅是一个地区项目，更是一个全法国的计划，它的根本目的在于提升法国在国际上的影响力和地位。

3.1.2 由巴黎大区政府发起的区域规划：更有组织的大都市地区

巴黎大区政府的职责是全面负责该地区的经济和发展规划，该部门组织编制的区域战略总体规划（SDRIF）是该区域唯一的法定规划。2008年版的总体规划是第一个脱离政府主导的总体规划，规划提出3大目标：促进社会平等，实现区域间不同地区更好的平衡发展；应对气候变化和燃油费上涨带来的变革；创造一个有活力并能维护其国际地位的巴黎大区。

这个规划与国家层面的战略有一定的共性，但是也存在着一定的分歧，主要在于规划依然延续长期坚持的由市中心向外放射发展的空间格局，与中央政府的“大巴黎”计划有一定出入。

3.1.3 由巴黎市政府发起的谨慎的渐进式合作政策：“联邦化大都市”

2006年3月，“巴黎城市联盟”协议正式签署，旨在促进相邻市镇的合作和市镇联合体的创立。2006年7月，巴黎市长召开了大巴黎都市会议（the Conférence métropolitaine de l’agglomération parisienne），这是一个关于建立大巴黎集聚区联盟的非正式的探讨。这个联盟包含了包括巴黎市在内的100多个市镇。从此开始，巴黎市和近郊市镇签署了若干双边协议（包括联合开发项目等）。这是第一个由巴黎市领导的“联邦化大都市”，是一种“合作型建设”引导的未来大都市发展模式。

近10年来这3个城市愿景交错进行，国家、大区和本地公共团体（巴黎市为首）都在争取对巴黎未来发展规划的主导权。它们有时互补，有时形成竞争关系，但是可以清楚地看到大巴黎（the Grand Paris）的概念不再是一个禁忌的话题。

3.2 国家在巴黎规划事务中的回归

随着“大都市范式”治理模式不断与巴黎大都市区新的管理政策进行整合，国家又重新回归到了区域事务中。其主要原因在于，国家需要对全国性事务负责，而巴黎的发展已然成为全国性重要事务之一。

3.2.1 以立法构建大巴黎地区的治理模式

一方面，为弥补市镇分散的弱点，法国中央政府试图在20世纪80年代已经自发出现的自治市镇联盟的基础上强行推进市镇联合。1999年颁布的《舍维内芒法（Chevènement）》以加速市镇重组为目的，双管齐下，在行政上强制推行市镇联盟的同时，通过给予年度补助或者运行总资助（DGF）鼓励临近大城市的自治市镇扩大联盟规模，以协调市镇间的发展。2000年，中央政府颁布《城市团结和更新法（Gassot-SRU）》，通过强制要求与规划相关的资料之间的协调，对之前的城市规划法典进行了变革，希望地方执政者把工作重点转向空间组织，要求把空间当作一种不可浪费的稀缺资源，而不只是简单地分配建设权[3]。

另一方面，为了提高大都市的管理效率，降低运营成本，法国政府于2014年1月正式通过了《大都市区法（The Metropolitan Law）》。该法律将原本的巴黎市及近郊3省合并为巴黎大都市区（Métropole du Grand-Paris），并作为一个行政层级固定下来，以此支持巴黎在大都市区尺度上发展成为更具竞争力的全球城市。预计2016年该法正式生效时，巴黎大都市区将拥有660万人口，面积达762km2；与此同时，大都市区外4省的市镇联盟的数量将由41个降到11个，每个联盟的城镇数量将由8个增加至38个，平均每个联盟人口数量由目前的9.5万人增加至35万人。

3.2.2 加强对巴黎大区总体规划（SDRIF）的审批工作

巴黎大区政府于2004年提交了总体规划的初稿，并于2008年9月提交了正式稿。其中第一稿主要提出了3个战略目标：缩小区域内的不均衡发展，积极应对气候变化，在全球化背景下提高区域地位；鼓励紧凑化发展，增加在科研和交通方面的投入；采用多中心模式来组织城市和经济的发展。然而，法国最高行政法院发现修订后的文件并不符合国会在2010年出台的“大巴黎”交通法，因此延迟了其规划审批。在与中央政府的多次协商后，巴黎大区总体规划在纳入了新的交通网络、新的大巴黎计划目标以及部分国际咨询的结论后，于2013年12月获得国会的批准。

3.2.3 重新激活“建设型规划”

与上世纪六七十年代的政策类似，国家开始重新关注基础设施建设。其中一个重要体现是，2000年中期其国家开始重新运行其公共规划机构（EPA）[4]，并对重要项目给予一定的公共资金。如拉德芳斯CBD、Marne-la-Vallée新城项目均在其EPA的管理下重新启动。在巴黎西南部郊区，原先停滞的“法国硅谷”项目也获得了国家的支持。

3.3 大巴黎计划的实施

3.3.1 开展国际“城市咨询”活动

2008 年上半年，在文化部提出的“大巴黎，大挑战”国际咨询的框架之内，法国政府邀请全世界10家著名建筑师和城市规划事务所, 共同构思了 2030 年的巴黎城市发展蓝图,在 “自由梦想, 大胆设计”的氛围下，从各个不同方面畅想巴黎的未来。国际方案征集的主要目的是谋划巴黎大区城市规划的可能的未来，所有设计方案都围绕着3大主题：京都议定书签订之后的可持续发展、交通网络的重组，以及消除巴黎郊区的闭塞状况。在专家小组递交的有关大巴黎的10个设计方案中，人们特别注意到了其中设计一个地区新特征的目标，以及促进首都向郊区成功过渡的必要性。最后，这些专家小组的工作成果结集成书，并在“建筑和文化遗产城”（Cité de l’architecture） 举办了大巴黎设计方案模型展，巴黎大区议会也在巴黎大区组织了一次巡回展览。但是，这些由建筑师领导的概念性设计方案因为并没有考虑到相关的规划研究和社会经济环境而遭到规划业界的众多批评。

3.3.2 推动大型交通基础设施建设，构建大都市区结构

“大巴黎计划”的交通计划是耗资 200亿欧元，在10年内建设130km的 “8”字形或称双环形全自动化地区快车线（RER）。规划利用快车线将主要经济就业中心联系起来，提升郊区的生活质量，缩小城郊“距离感”，同时巩固巴黎各个新生产业集群在郊区的发展。该项目一改以往巴黎地铁网络以巴黎为中心向各个周边郊区放射的做法，第一次考虑以环形线路直接把郊区各个城镇联系起来以支持它们的发展。这个雄心勃勃的项目希望能够在其站点周边集中巴黎地区95%的就业增长以及2/3的人口增长（图5）。

这一环形快线的修建将改善目前相当大比例的通勤交通，同时避免人们在中心城换乘。未来大巴黎地铁交通将是新老兼容，互增互补，而现有的地铁线及快线地铁也都将逐步提高自动控制化的水平，并入新的大巴黎交通网规划中。2010年7月，中央政府正式发布了“大巴黎（交通）法”，并为相关项目的有序推进打下了坚实的基础。

3.3.3 “集群（clusters）”效应提高城市竞争力

为了增强创新能力，将科技成果更有效地转化为生产力，“大巴黎计划”的一个重要概念是规划策略应该考虑融入城市项目和经济发展目标。在新的空间治理模式下，新的区域联盟将专注于大都市战略资产的管理和发展。“大巴黎计划”新建和融合一大批金融、医疗、可持续发展、创新研究、通讯技术等园区，并使其形成“集群”效应。这个政策与2005年法国政府在各地扶持60多个不同产业的科技园区以打造“竞争力集群”（Poles de Compétitivité）政策相结合，同时可以进一步发掘区域差异，优化并形成错位发展（图6）。

3.3.4 增加住房供应，提高生活质量

为了支撑巴黎大都市区的经济增长，提高地区活力，“大巴黎计划”的核心还包括在未来25年内每年新建7万套住宅。一项研究确定，目前已有200km2的土地储备分散在未来巴黎大都市区中不同的行政单元内。这个庞大的投资计划旨在建立本地的可持续发展战略：短距离通勤，功能复合，绿色环保建筑材料的运用等（图7）。

图5 大巴黎地铁交通扩建计划

图6 未来规划的6个新生专业经济集群

图7 巴黎南部（Massena）一个住宅项目

3.3.5 区域内协调发展

巴黎大都市区的设立再一次改变了巴黎大区的治理结构：大都市专注于城市中心区域经济发展，而在整个巴黎大区范围内，自治市镇联盟进一步发展，使得地方政府数量大幅减少。这些市镇联盟以国土开发大纲（Contrat de Développement Territorial，简称CDT）为规划工具，在大都市的理念下对原本分散的各市镇地域协调发展纲要进行整合和协调。该国土开发大纲必须在国家、大区和大巴黎规划部门的指导下共同完成，以此来与新的大都市计划协调发展。与此同时，为了支撑新的交通网络和住房政策，各地区必须评估土地潜力以配合交通站点和住房的建设。计划在每个CDT内，新的交通站点会形成具有特定功能的节点地区，以带动未来城市的发展，提高大巴黎地区的整体竞争力。

4 经验借鉴

制订大都市区尺度的城市总体战略规划以应对全球竞争。自1970年代以来，全球城市竞争日趋激烈。在此背景下，制定行之有效的城市总体空间发展战略对于城市政府应对全球竞争有着积极的影响。通过制定空间战略可以明确城市建设的重心与重点地区，有利于稳定土地开发利用模式，明确战略性基础设施配置的工作步骤。空间战略的制定过程也有助于宣传城市政府的施政理念，达到统一认识、形成合力的目的。

重视大都市区中心城市的发展，通过极化效应和扩散效应带动大都市区的成长。反过来，大都市区的整体优势能增强中心城市辐射能力，提升中心城市在国际分工中的地位。巴黎大都市作为巴黎大区乃至整个法国的中心城市，在全球化进程不断深化的大背景下，其承载高等级的生产者服务业，发挥全球层面的管理控制功能，其连接区域与外部世界的门户节点地位越发重要。跨区域的联系越来越多的依托区域的核心城市作为媒介，在全球城市区域之间就体现为全球城市作为区域代言人参与全球层面的对话，成为全球人流、物流、资金流、信息流、创意流汇集的节点。正是意识到巴黎的重要作用，法国政府改变长期坚持的抑制巴黎发展的思路，提出加强巴黎作为核心城市的发展，在以此带动法国的整体发展。

充分整合腹地城市，构建空间一体化的大都市区格局。为应对行政权力过于分散的不利局面，在巴黎大都市区范围内，法国政府通过行政区划调整整合区域发展。而在大都市区周边，则通过推行自治市镇联盟整合过于分散的行政主体。周边区域对核心城市的支撑体现在两个方面，一是为新的增长提供空间，二是通过功能性的发展分散核心城市的部分职能，在大都市区尺度构建多核多心的中心格局。特别值得一提的是，巴黎大都市区周边依据相近功能或发展诉求形成的自治市镇联盟，既有利于上一层次的区域规划形成具有针对性的分区规划政策，同时也大大减小了该规划政策在联盟范围内的实施难度，为支持巴黎大都市区的发展提供了有力保障。

References

[1]Jean-Francois Doulet. Research on the Paris Region Area and Metropolitan Development in France[R]. 2014.

[2]米歇尔•米绍等. 法国城市规划40年[M]. 北京: 社会科学文献出版社，2007.Michel Micheau. 40 Years of France Urban Planning[M]. Social Sciences Academic Press（China），2007.

[3]洪亮平. 陶文涛. 法国的大巴黎计划及启示[J]. 城市问题，2010（10）：91-96.HONG Liangping，TAO Wentao. Grand Paris and Its Enlightenment[J]. Urban Problems，2010（10）：91-96.

[4]陈曦. 汪军. 欧洲空间战略规划新动向:以大巴黎规划国际咨询为例[C]//2009年中国城市规划年会论文集. 天津：天津科学技术出版社，2009：310-319.CHEN Xi，WANG Jun. New Trends of European Space Strategic Planning：Takean International Urban Consultation in Greater Paris Planning for Example[C]//Chinese Urban Annual Conference Proceedings 2009. Tianjin：Tianjin Science and Technology Press 2009：310-319.

[5]Atelier Parisiend’Urbanisme. Une Petite Synthèse du Grand Pari[s] de l’Agglomération Parisienne, 2009-03.

[6]BERNARD, Francois-Charles.Pratique des contentieux de l’urbanisme.Paris:Ed. Du Moniteur,2001：328P.

[7]MICHEL, Florence, REICHEN, Bernard,ROBERT, Philippe.Reichen&Robert.Paris:Ed. Du Moniteur,2002：173P.

[8]Cité de l'architecture et du patrimoine,Palais de Chaillot. Le Grand Paris- Consultation internationale de recherche et développement, 30 Avril 2009 - 22 Nov. 2009.