特大型城市发展和功能演进规律研究*——伦敦、东京、纽约的国际案例比较

吴唯佳 唐 燕 向俊波 于涛方

全球经济一体化的过程中，国家之间的竞争日益表现为城市之间，特别是具有全球影响力的世界城市之间的竞争。世界城市的竞争优势来自于它们在银行、金融、保险、咨询、工程、广告、会计等领域提供的优质服务及所发挥的作用。纽约、伦敦和东京是目前举世公认的世界城市，这3大都市不仅集中了相当数量的银行、金融机构，特别是外国银行和从事金融交易的公司，也是世界最大跨国公司总部最为集中之地①Hall Peter. The Global City. International Social Science Journal, 1996, vol. 48, No. 1：22，发挥着全球经济管理、经营中心的作用。研究二战以来纽约、伦敦和东京近60年的发展历程可以发现，这3大世界城市在不同的历史环境、社会经济、城市体系和政治背景中成长起来，它们在城市发展和功能结构演变上表现出一些共同的规律②具体参见：俞文华. 战后纽约、伦敦和东京的社会经济结构演变及其动因. 城市问题，1999（2）：58-61。，对我国特大城市的发展和建设具有借鉴意义。

1 研究对象与空间范畴

1.1 伦敦: 金融、商业、文化、政治中心

伦敦是欧洲主要的世界城市和商业中心，是从英国南部一直延伸到意大利北部的欧洲“香蕉城市带”的重要组成部分。伦敦曾是世界最主要的管理控制中心，二战以后伦敦的管控中心地位逐渐让位于纽约，同纽约、东京并称为3大世界城市。伦敦有249家银行办事处，财富杂志评选的世界500强企业中，有75%在伦敦设有总部或者分支机构③John Ross.从伦敦经验看北京世界城市建设. 投资北京，2010（10）：30-31。，它们为全欧洲或者全世界提供服务。伦敦在二战之后的城市发展和功能演进中呈现出阶段特征（图1），人口增长、城市扩张、产业发展、行政体制变革等在不同时期特点各异④具体可参见：向俊波. 社会经济环境中的巨型城市规划发展：北京与国际经验比较. 清华大学建筑学院（博士学位论文）. 2006。。

图1 历史经济背景下的伦敦规划演进

研究伦敦需要明确几个概念层次⑤陆军. 世界城市.研究：兼于北京比较. 北京：中国社会科学出版社，2011：47-48。：（1）大伦敦，包括伦敦城与32个伦敦自治市，共33个次级行政区，面积1 580km2，截至2005年人口750万。（2）伦敦城+内伦敦+外伦敦（图2）。（3）伦敦都市圈，包括伦敦、伯明翰、谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦在内的数个大城市和众多中小城市，面积45 000km2，人口3 650（2007年）。

图2 伦敦的空间概念层次：伦敦城、内伦敦、外伦敦

1.2 东京: 金融、文化、时尚、政治中心

东京为世界5大全球性国际金融中心之一，既是国际航空口岸，也是亚洲第一时尚中心，亦为全球最大的都市经济体。二战以后，日本经济高度集中于太平洋沿岸，特别是东京、大阪、名古屋3大都市圈中（图3）。从1980年代以来，随着日本经济的服务业化和国际化功能的增强，东京更是成为日本经济的主要支撑。东京都与周边的神奈川、千叶、埼玉等府县之间有着紧密的联系，成为一个一体化的城市地域。东京作为东亚地区唯一的顶级世界城市，其所在的周边区域是东亚地区发展水平最高的世界城市地区，这主要得益于1970年代以后日本企业在世界范围内大量的投资活动以及金融管理活动在东京的集聚。

图3 日本3大都市圈

东京研究的几个概念层次包括⑥陆军. 世界城市.研究：兼于北京比较. 北京：中国社会科学出版社，46-47。：（1）东京中心区，主要由23个区（Wards）组成，面积约621km2；（2）东京都，由23个区，39个市町村组成，面积2 162 km2；（3）大东京地区/东京都市圈，它包括了东京都和南部的神奈川县、东部的千叶县、北部埼玉县，距离东京都市区的距离大约是50km，面积13 556km2；（4）国家首都区/首都圈，它包括了大东京地区及周边的山梨县、群马县、枥木县、茨城县，面积36 274km2（图4）。

图4 日本的首都区

1.3 纽约: 国际经济、金融、艺术文化中心

纽约是世界的经济、金融中心，全球最富裕的城市之一。纽约作为美国第一大城市和第一大港口，是美国工业、金融和经济的中心，波士顿到华盛顿大城市带中的核心城市。纽约城市陆地面积约789km2，人口约800多万。纽约在2005的国内生产总值为全美国各城市之首，总量居世界城市第二，并拥有世界金融中心之称的华尔街，其纽约证券交易所是世界上交易量最大的证券交易所。纽约控制着全球40%的财政资金。2006年，纽约财产所有总值为804万亿美元⑦http://zh.wikipedia.org/wiki/%E7%BA%BD%E7%BA%A6。。

纽约研究的几个概念层次包括⑧陆军. 世界城市.研究：兼于北京比较. 北京：中国社会科学出版社，2011：45-46。：（1）纽约市，包括曼哈顿、布朗克斯、布鲁克林、皇后区和斯塔腾岛5个区，面积800多km2。（2）大纽约地区，包括纽约市以及纽约州、新泽西州和康涅狄格州的26个县市，面积32 400万km2，人口约1 680万人。（3）纽约都市圈，包括波士顿、纽约、费城和华盛顿4大城市群，以及巴尔的摩等一些中等城市和它们附近的卫星城镇，含40个城市，人口约6 500万（2006年），面积138 000km2。

2 3大世界城市的规划目标与发展策略⑨具体可参见：武廷海，唐燕，张城国.世界城市的规划目标体系与战略路径. 北京规划建设. 2012（4）: 85-89。

2.1 伦敦

伦敦市约有700万人，如果按大都市区来计算有1 800万左右人口⑩http://www.curb.com.cn/pageshow.asp?id_forum=000273。。伦敦是英国政治、商业、金融、文化和旅游的中心，有着2000年的悠久历史，人口密度相对较低，许多跨国公司的总部落户于伦敦市中心。“大伦敦发展战略规划”是伦敦市长负责、依据法案规定制定的第一个大伦敦空间发展战略，核心议题是探讨如何应对伦敦的人口和经济增长。战略针对城市伦敦的宜居性、包容性、可达性等各种城市性能确定了战略发展方向，并建立起从城市定位、整体策略、具体政策到实施措施的系统性战略架构（图5）。

图5 “大伦敦发展战略规划”提出的规划目标与发展策略

2.2 东京

作为全国的教育和文化中心，日本首都东京是亚洲第一大城市、世界第二大城市、全球最大的经济中心之一，面积约2 000km2，人口约1 299万⑪http://baike.baidu.com/view/19319.htm。。2006年，东京发布城市发展战略“东京巨变：10年规划”，规划确定了通过改善交通条件、创造城市亲水景观、降低环境负荷、减少城市灾害等途径提升城市整体水平的远景目标和运作策略（图6）。

图6 “东京10年规划”的规划目标和战略

图7 “纽约2030”的规划目标和战略

2.3 纽约

纽约于1624年建城，现在它的一举一动无时无刻都在影响着世界。纽约的人口密度约1万人/km2，大纽约都会区人口大约1 800万⑫http://baike.baidu.com/view/7708.htm。。2007年纽约市长发布“纽约2030⑬http://www.nyc.gov/html/planyc2030/html/home/home.shtml。”，一个针对未来25年的综合性城市可持续发展规划。纽约2030长期发展战略的制定历时一年多，旨在明确具体举措以减少城市温室气体的排放、如何容纳新增的一百万城市人口，及提供高品质的城市基础设施和环境。战略针对土地、水、交通、能源、空气等不同要素拟定了相应的规划目标和战略举措（图7）。作为全球性示范城市，纽约确定了到2030年城市碳排放量较2005年下降30%的目标。

整体上，伦敦、东京、纽约3大世界城市的规划建设以“可持续”发展为目标，在总体目标的指引下，分基础设施、人口与居住、经济与文化、交通设施、能够与资源等不同方向形成子目标。每个子目标对应着不同的规划实施策略，从而形成目标导向、兼顾问题、注重实施的城市空间规划指引体系。

3 空间演进

从中心城的发展来看，二战以后3大世界城市的空间演进基本都经历了郊区化引发的空间外围扩散阶段，此后人口、就业、投资等再度回归中心城；另一方面，从区域来看，3个世界城市的发展基本都是从相对孤立的“极核”发展走向更加广泛的区域联系和空间整合。城市建设注重强化中央核心区的优势来保持城市竞争力，也重视通过整合区域资源和区域联动等来实现可持续发展及参与国际竞争。

3.1 伦敦: 郊区化与再城市化进程

（1）郊区化+新城建设+内城衰落（1950—1970年代）：伦敦在此期间经历了由小汽车普及，新城、高速公路、郊区铁路的大规模建设而驱动的郊区化进程，一定程度上加剧了内城的衰落，城市人口分布特征以向郊区转移为主。伦敦从1946年到1960年代多次增加新城的数量和规模，这些新城都在伦敦绿化带，即大伦敦管辖范围以外。

（2）再城市化+内城复兴（1970年代中期之后）：政策调整、日益暴露的内城问题和日益激烈的国际竞争促使政府重新关注内城，通过内城复兴带动回归性的再城市化进程，城市人口流动趋势以重返中心城为主。1970年代中期，英国工党政府被迫削减大部分的新城建设计划，转而关注伦敦的内城改造，这种政府关注和1980年代撒切尔时代自由主义和鼓励私人参与的政策结合在一起，使得许多民间资本重新流回伦敦中心，大量的办公、科研、文化设施、住宅在内城地区获得再生或者建设。最典型的例子就是1980年代中期伦敦道克兰（Dockland）地区的成功改造。

（3）中央活动区CAZ（Central Activties Zone）：伦敦的核心竞争地区⑭关烨. 城市更新的战略性研究：以大伦敦规划为例. 2013中国城市规划年会论文集，中国城市规划学会，2013: 12。。在全球化背景下，由于城市经济结构趋于多元，城市的中心功能也更加丰富，原本的中央商务区（CBD）概念已经与城市发展趋势不符，于是出现了功能更加多元、空间更加混合的城市中央活动区（CAZ）来引导中心区发展。2004 年的《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》中第一次提出了中央活动区的概念，规划将全域划分为3个圈层:外伦敦（促进发展）；内伦敦（调节贫富差距，平衡地区发展）；中央活动区（伦敦的核心竞争地区）（图8）。中央活动区是伦敦此次规划的重点，是伦敦保持自身全球城市地位、展现城市魅力的核心区。伦敦的中央活动区总面积约22km2，规划容纳27万人口，地区定位为国际、国内和伦敦市的中心，是伦敦参加全球化的核心竞争地区；伦敦地理、行政、经济、文化的中心；体现伦敦现代、活力、多元的地区。

图8 伦敦中央活动区

3.2 东京: 从“一极集中”到“多级多核”⑮张晓兰.东京和纽约都市圈经济发展的比较.吉林大学（博士学位论文）, 2013：55-63。

1950 年代初，伴随着东京战后经济的复兴和人口的恢复增长，日本国内人口和大企业开始向东京聚集，导致了东京城市出现了“极轴”现象。东京都“一极”结构造成了城市过度拥挤、城市规模无限扩张、城市功能过度集中等问题。为了适应经济的发展，控制中心区人口、产业和功能的过度集中，东京城市规模不得不向外扩张，进一步改变城市空间结构，由传统的“一极结构”向“多极结构”转变（图9）。

图9 东京都市圈的结构调整方案

（1）第一—第三次首都圈建设规划：从特大城市到城市区域。1956 年，日本政府实行“首都圈整顿方案”，构建一个以东京为中心、半径100km内的“首都圈”。1958 年，日本首都建设委员会制定了第一次《首都圈建设规划》，仿照 1944 年大伦敦规划，提出建立卫星城市的方案。1965 年，日本政府对“首都圈整治法”进行了修改，对首都圈的功能体系进行调整，进一步提出巨大的地域复合体构想。在1968年和1976年，日本政府又分别出台了第二次和第三次《首都圈规划建设》。较第一次规划而言，这两次规划将首都圈范围扩展至“一都七县”，不仅扩大了首都圈的规划范围，而且分散了东京城市中枢管理的功能，设想建设“区域多中心城市复合体”的分散型网络结构。

（2）第四—第五次首都圈建设规划：从一极到多极。1986年，日本政府提出将东京“一极集中”的结构转变为“多心多核”的结构设想，推进“区域多中心城市复合体”的建立，即将东京都市圈进一步分成几个自立性高的区域，建设业务核心城市和次核心城市，并进一步提出建设环状交通基础设施。1999 年的第五次首都圈建设规划，提出与“多中心多核”结构都市圈相近的新设想——展都和迁移首都的功能，目的是要将东京城市中心及周围区域的次中心城市的部分功能分布到都市圈内包括千叶、琦玉、神奈川等县的范围中。构想旨在改变东京原来单核“外溢”的城市空间结构，促进都市圈向“多中心多核”的城市空间结构转变，从而达到大都市圈均衡有序发展的目标。

3.3 纽约: 从“点”的孤立增长到“面”的区域整合 ⑯还可参见：章光日.大城市地区规划建设的国际比较研究:北京与纽约、洛杉矶.北京规划建设，2009（4）:110-115。

纽约的空间演进表现出从“点”到“面”的轴向扩展和区域整合特征⑰张晓兰.东京和纽约都市圈经济发展的比较.吉林大学（博士学位论文）,2013：63-70。：

1870年前的孤立分散城市发展阶段是纽约大都市圈空间的点轴扩展模式。起初，只有在沿海的重要港口聚集少数经济中心，由于各城市间的联系较少，显现出彼此独立发展的状况，呈斑点状分布。随着产业结构的变化和横贯大陆铁路网的形成，城市数量急剧增加，规模不断扩大，区域内的城市化水平提高，各城市的建设区也基本成型，形成了单中心城市体系。

1920年到1950年是美国社会经济进入工业化后期的发展阶段，各城市的建设区已经成型，中心城市规模较前一阶段继续在扩大，城市发展不断地向周边郊区扩展，超越了建成区的地域界限。整个区域逐渐形成了以纽约、费城两个超级城市为核心的城市发展轴线。在极化和轴线的扩散作用不断增强的情况下，中心城市与周边区域慢慢连接起来，形成了都市圈的雏形。

1950年后，是大都市圈发展的成熟阶段。此时，科学技术发展迅速，交通和通讯革命随后而起，产业结构向知识密集型转变，加速了城市产业结构的优化。随着城市郊区化的出现，次中心区域开始形成，沿海交通主干线将各个中心城市及区域连接起来。都市圈的空间范围沿着以纽约、费城两个超级城市为核心的城市发展轴线方向向外扩展融合，整个都市圈区域建立了具有联系密切的功能性网络，形成了区域发展的空间一体化。

1980年代以来，纽约大都市圈的空间扩展模式已经从“点”扩展到“面”。城市一方面不断通过改造和提升中心城区来增加城市吸引力；另一方面在更大的范围内进行功能的整合与调整，通过区域合作扩大城市竞争力。纽约逐步与周边城市和地区共同组织城市经济区，形成包括波士顿、纽约、费城和华盛顿四个城市群的纽约都市圈，并大力保护自然环境和生态基底。

4 人口变化

3大世界城市的人口变动情况总体上呈现出“人口向心聚集——郊区化引发人口外流——中心城复兴带来人口的再度回流——人口趋向稳定”4个明显的阶段性特征，这与各个城市的城镇化发展趋势相顺应。

4.1 伦敦

伦敦历史悠久，从公元50年左右罗马人建城开始至今有2000多年⑱陆军. 世界城市.研究：兼于北京比较. 北京：中国社会科学出版社，2011：64-66。：（1）1750年代到1850年代，伦敦人口实现了第一个快速增长。1500年伦敦人口仅5万，1700年则增长到70万，1800年和1850年更是分别增加到100万和275万人。（2）1850年代到1900年代初，伦敦人口增长相对较快。到1900年，人口规模达到600万。（3）1900年代到1940年代，城市人口呈现出缓慢增长态势。1939年的伦敦人口约861.7万人。（4）1950年代到1970年代，逆城市化进程出现。1950年城市人口徘徊在860万人左右。（5）1970年代中以来，伦敦出现人口波动变化较大的再城市化过程。

4.2 东京

（1）1880—1940年代，东京稳定增长期，明治维新后的政治中心迁移以及经济发展带来人口快速增长。1880年城市人口约96万人，1940年达到735.5万人。（2）1940—1945年，受战争影响城市人口急剧减少。（3）1945—1970年代，为战后恢复与人口快速增长阶段。（4）1970—1990年代，人口规模趋于稳定。（5）1990年代以来，受泡沫经济及老龄化的影响，东京人口总量短暂下降。1995年后经济复苏，再城市化进程使得城市人口缓慢回升。

4.3 纽约

纽约自1686年建市以来，在短短300年时间，发展成一座拥有800多万人的国际大都市。人口增长体现出阶段性⑲同上，52-56。：（1）1686—1830年，城市发展初期人口缓慢增长。1790年城市人口约3.3万，1820年人口增长到12.4万。（2）1830—1950年，加速城市化的人口快速增长期。工业发展和经济水平的提高推动城市化进程，1890—1950年的60年间，纽约人口增加了640万。由于远离欧亚大陆，两次世界大战不仅没有给纽约造成破坏，反而还极大促进了其繁荣发展。（3）1950—1970年，纽约人口规模进入稳定阶段，基本保持在780万左右。（4）1970—1980年，纽约进入逆城市化阶段。中心城区环境污染、交通堵塞、居住条件下降；高速公路修建、私人汽车的快速发展降低了人们的通勤成本。（5）1980年代中后期至今，纽约进入再城市化阶段。政府和企业发展战略的双重调整，使得人口向中心城区转移，2005年城市人口总数约为840万。

5 产业发展

3大世界城市在产业发展上呈现出共同的趋势：制造业日益消退，第三产业迅速扩张，生产服务业成为经济增长的主要推动力。在城市产业的空间分布上，制造业向郊外迁移，生产服务业向大都市中心地区集中。国际金融创新和信息化的迅速发展直接推动了3大都市生产服务业的发展。

5.1 伦敦

（1）产业结构升级：制造业外迁+中心区服务业高级化：随着二战后地价、劳动力成本的不断上升，伦敦的产业结构不断升级，产业发展经历了制造业的向外迁移和中心区服务业的高级化过程。1950年代伦敦制造业就业占到总就业规模的1/3，1990年代早期衰减到10%。位于中心区的港口、工业、仓储运输业等衰落，并向泰晤士河下游迁移，原有用地或被废弃或被改作服务业用地。1980年代开始，伦敦与区域性和国际性功能紧密联系的高端服务业快速发展，商业和金融服务业就业占总就业的比重上升到1/3，创造了伦敦40%以上的财富。其它主要服务产业还包括文化、旅游、设计、零售和娱乐业，这类新增加就业往往指向城市中心区或者密集地区。

（2）就业空间变化：外围地区的制造业就业+中心区的高端服务业就业。1950到1970年代的制造业离心化带来就业空间的离心化，就业开始向伦敦以外的郊区转移。随着1980年代以后中心区的改造和产业高级化，金融、商业服务、旅游、文化等产业产生了较多的就业岗位，并主要集中在城市的中心地区。此外，在伦敦外围，就业空间的极化现象进一步突出，伦敦西部的西思罗机场附近及M4走廊；北部的剑桥及斯坦斯蒂德（Stansted）机场附近地区成为伦敦新经济和就业的重要增长极，而伦敦东部地区则成为失业率较高的衰落地区。

5.2 东京

（1）占领与恢复期（1945—1955）：二战结束时，东京遭受严重破坏，人口减少到349万人，只有1940年人口的47%，东京有超过20%的市区面积被轰炸摧毁，战前高度发展的重型制造业在战争中几乎完全丧失殆尽。战后初期，东京规划系统一方面和日本的行政系统一起接受占领当局的民主化改造，一方面又面临着繁重的重建任务。到1950早期，东京的人口和经济已经基本恢复到战前的水平，城市重建也基本完成，基础设施水平较战前还有了较大水平的提高。

（2）高速增长期（1955—1972）：进入1950年代中期以后，东京经历了将近20年的高速经济成长，奠定了东京的国际地位。轻纺工业和重化工业在这一阶段的产业成长中扮演了关键角色。1968年，日本经济总规模跃居世界第三、仅次于美国和苏联。日本城市化过程在这一时期基本完成，成为东亚地区首先基本完成现代化、城市化的国家，东京的经济、人口、建成区面积都快速增加，工业带动着城市向郊区快速蔓延。在产业立国的思路下，规划系统也主要服务和服从于经济发展的效率需求，主要是一种开发导向而不是控制型规划。

（3）调整和重新增长期（1972—1990）：石油危机使得一度依靠大耗能的重化工业扩张实现经济高速增长的日本受到重创，日本政府着手改革，加强了地方当局在规划权力体系当中的作用。东京的制造业在GDP和就业总量中的份额逐步下降，电子和高技术产业逐步取代重化工业成为制造业当中的主要增长部门。经历结构调整之后，日本经济重新步入增长期，高技术产业、服务业成为支撑经济增长的新兴部门。1980年代，日本的经济增速维持在4%以上，在发达国家中保持着最高水平，其国际化功能在这一时期得到极大提升。受自由主义影响，东京全面放松了空间管制尤其是对中心区的空间管制，在这一时期内大量设施在东京都市区的范围内兴建，东京的土地价格开始急速上升，成为投机资本的主要投资地区，也是日本经济泡沫的代表地区。

（4）停滞期与改革（1990以来）：1990年以来，泡沫经济的崩溃使日本进入漫长的经济停滞期。1992—2002年间，日本实际GDP年均增长率仅为1.6%左右，2001年，日本经济再度出现0.6%的负增长，以至于日本人称1990年以来为失去的10年。同时，日本高速发展时期积累的体制问题全面暴露，政府丑闻不断曝光；人口的老龄化导致社会负担沉重；集权发展与分权改革难以平衡，在这种情况下，日本开始寻求各种改革措施，以图恢复社会经济的活力。东京这一时期采取了各种措施试图恢复自身的经济活力，包括通过维持经济活力保持国际竞争力、实现环境的协调发展、提高生活环境质量、复兴中心区的衰落地区等。

5.3 纽约

纽约是一个以第三产业为主，特别是以金融、贸易、旅游为主的城市，其服装、印刷、化妆品等行业均居全国首位，机器制造、军火生产、石油加工和食品加工也占有重要地位。纽约是美国文化艺术的中心，它积聚着众多的博物馆、美术馆、图书馆、科学研究机构和艺术中心，美国3大广播电视公司和一些最有影响的报纸都把总部设在这里。百老汇歌剧、麦迪逊大道时装、自由女神像、卡内基音乐厅等已经成为纽约文化的代名词。

（1）产业结构变迁:从制造业升级到现代服务业。纽约自1970年代以来，经历了制造业的快速萎缩和服务业的飞速增长过程。一方面，纽约的现代服务业占据明显的优势，尤其是金融保险业和房地产业，交通运输和商业等以城市居民和国际游客为主的行业类型也显示出一定的优势；另一方面，纽约的制造业主要以服务城市居民生活的消费品生产为主，生产性消费品的比较优势在迅速退化，表现为以高档消费品制造为主的皮革和相关制造品制造相对发达，而资源依赖和环境破坏型的传统产业，例如机械设备制造、计算机和电子产品制造、交通运输设备制造、金属类产品制造等几乎退出了纽约生产市场⑳同上，339-366。。

（2）就业规模变化：与城市化趋势相对应。1950—2000年5个10年间，纽约制造业的就业人数分别减少了9.2万、18万、27万、15.8万、9.5万人㉑屠启宇等. 金字塔尖的城市:国际大都市发展报告.上海：上海人民出版社，2007。。纽约的服务业自1970年代以来快速增长，2000年服务业就业人口规模占总比重最大，为42.3%，制造业的比重只有5.7%㉒陆军. 世界城市.研究：兼于北京比较. 北京：中国社会科学出版社，2011：339-366。。总体上，纽约1970年代以后的就业总规模变化不大，呈现出“W”型的变动格局，即1970年代就业规模缩小，1980年代上升，1990年代在略有下降的基础上逐渐上升，这种变化与城市化进程具有对应性。纽约市的产业发展在不同的地区具有明显的差异，随着生产性服务业的蓬勃发展，加上交通通信等手段的更新，曼哈顿区在纽约市的经济中体现了高度的集聚性、枢纽性和控制性。2002年的统计数据表明，曼哈顿各行业的雇员人数占纽约市的总人数比例至少有38.4%，最多的将近90%（如专业、科学和技术服务），如此高度的雇员人数聚集性，决定了曼哈顿绝对的领导与控制地位。

6 交通体系㉓郝瑶. 巴黎、伦敦、纽约和东京四大城市的交通政策发展动向. 首都经济杂志，2002（9）：15-16。

6.1 公交优先与大都市发展

“公交优先”意味着要采取措施尽可能地限制使用私人小汽车，在投资上优先考虑发展公共交通项目，加大投资来补贴公交的亏损,提高公交的吸引力。总体上，3大世界城市在提高公共交通吸引力和鼓励自行车或步行出行方面采取了一系列的政策措施，如公交专用线、信号优先、为残疾人乘用公共交通创造方便条件的措施等。其中，纽约和伦敦着重解决公共交通网的年久失修问题，东京的公共交通网具有较高的现代化程度并在继续提升，交通策略主要致力于建设环形道路的连接线。

东京是世界上公认以轨道交通为主导的大都市之一㉔张晓兰.东京和纽约都市圈经济发展的比较.吉林大学（博士学位论文）,2013：55-63。，在都市圈的发展过程中，轨道交通带来了巨大的外部效应。由于轨道交通具有快速、安全、便捷以及强大的运输能力等特点，促进了城市人口向轨道交通沿线两旁的区域聚集，不仅扩大了城市范围，而且促使了城市空间结构发生变化（图10）㉕舒慧琴，石小法.东京都市圈轨道交通系统对城市空间结构发展的影响.国际城市规划，2008（3） ：105-109。： 第一阶段（1897 年前），东京城市化围绕着山手线而进行，人口主要集中在山手线以内的区域。第二阶段（1900—1920 年），由于连接城市与周边地区轨道交通的修建以及电车的普及，导致了东京城市范围的迅速扩张。第三阶段（1921—1950 年），东京城市空间结构形成，以山手线为核心，城市空间沿着轨道郊区化发展，城市化布局出现。第四阶段（1955 年至今），由于受到二战的破坏，战后初期东京开始得到恢复，城市空间不断扩展，轨道交通沿线集中大量的人口与工业，以东京为核心城市的东京都市圈空间结构形成。

图10 轨道交通发展下东京都市圈空间结构的演变

6.2 解决道路拥堵的方法和技术

为了减少或限制汽车出行量，各个城市采用了不同的办法，其中较为普遍的是汽车停车规定更加严格，征收城市通行费、拥堵费和过桥费，但这些措施仍存有争议。伦敦、纽约和东京的交通系统广泛地使用了预报信息系统，使用一种向汽车司机提供即时信息的变换信息板，东京被认为是采用实时信息技术的先锋。随着货物运输在公路运输中所占比例越来越大，人们开始注意在货物运输中使用新技术以减少道路拥堵。

在很多城市，就业向市中心集中、居住向周边地区扩散导致了地区通勤增多，市区夜间人口减少等问题。为此，城市普遍采用了开发副中心的对策，特别是增加火车和地铁站周围的居住人口和就业岗位。东京市中心区白天的劳动力人口与夜间劳动力人口之比为8.4:1，政府的基本任务是将城市向心聚集的结构调整为多中心结构，在一些铁路环线附近建立多个中心形成相对分散的结构，目前已经有一些火车站形成商业中心，对很多城市的火车站重新改建提供了思路。

此外，交通基础设施的开发和现代化需要调动大批资金。纽约在1960年代，曾首次制定资助公共交通的计划。纽约的公共交通网目前虽鲜有私人资本加入，但这种状况正在改变。伦敦自1994年起实行公共汽车私有化，自1997年铁路实行私有化，地铁的现代化改造则以半公半私的模式进行。在东京，国营铁路公司已经私有化多年，东京有12 条地铁线路，8条由私人经营。

7 典型规划

3个世界城市的各时期规划在思想和内容上并非孤立存在，它们一方面反应了特定的社会经济状况对于规划的需求，一方面受制于规划的权力体系、层次体系以及编制规划时的技术条件，是社会经济发展总体规律性的综合反映。

7.1 伦敦

伦敦60多年来的空间规划历程表明，规划权力、层次、内容等受制于社会经济环境。各时期的伦敦规划面临着一些基本任务：服务于伦敦地区发展的效率需求、在效率主导的经济社会发展中维护相对的公平和区域平衡、保护地方的自然和文化资源等。这几个方面的任务有着密切的联系，有时又是相互冲突的，在不同的规划环境、不同的规划体制下面，有着不同的平衡点（表1，图11）：

表1 近60年来伦敦空间规划与规划环境的主要演变过程

图11 大伦敦地区的主要规划（1920—2009年）

（1）1944年大伦敦规划（The Greater London Plan 1944）。1944年 的 大 伦 敦 规划由阿伯克隆比（Abercrombie）提出，该规划最初是一份报告，大致包括从伦敦中心向外50km半径左右的空间范围，它的主要内容被战后的英国中央政府采纳。阿伯克隆比（Abercrombie）提出在1939年的城市边界上建设一条8km宽的环绕绿带，以阻止伦敦的进一步蔓延。他主张在绿化带以外建设8个每个规模在5万人的新城镇容纳40万人口，这些新城与伦敦城市中心区的距离大约在30—60km。此外，阿伯克隆比（Abercrombie）建议新建3条伦敦的环线C环、D环和E环。

（2）1951年伦敦郡规划（1951 LCC Plan）。1951年伦敦郡规划由伦敦郡议会编制。英国1947年的城乡规划法案要求地方编制发展规划，1951年伦敦郡规划正是这样一部地方发展规划。作为战后英国经济高速发展时期的一部规划，1951年的伦敦郡规划也反映出了理性控制的思想。1951年伦敦郡规划的重点是改善已建设地区的城市环境，提出在追求公共空间效率的基础上建设伦敦的公共空间，重申了1945年伦敦郡提出的每1 000人1.62hm2公共空间的主张，并设定了每1 000人拥有1.01hm2公共空间的阶段性目标。

（3）1996年伦敦战略导则（RPG3）。1996年的伦敦战略导则诞生于梅杰政府时期，此时英国的自由化政策已经有所缓和。伦敦战略导则用以阐释英国政府对于伦敦地区的空间政策，并指导伦敦地方当局的空间规划和空间开发活动。它由中央政府的伦敦办公室公布，采纳了一些伦敦规划咨询委员会的建议。这份规划导则在以往伦敦空间规划强调生态保护、公共空间安排，基础设施建设的之外，特别提出了“增进伦敦作为世界城市和世界级商务、金融、教育、文化遗产中心的功能㉖GOL. Strategic Guidance for London Planning Authorities, 1996。” 。

（4）2004年大伦敦规划。大伦敦规划从2000年开始制定，从提出到制定经历了4年时间，其规划范围包括整个大伦敦市，该规划延续了一些1996年伦敦战略导则中的思想，同时强调了长期持续增长、社会公平、可持续发展3个主题（图12）。规划提出了6大目标：在伦敦边界内不侵蚀开敞空间条件下包容伦敦的发展；使伦敦成为更适宜人居的城市；使伦敦成为经济强劲、多元增长的繁荣城市；促进社会包容性，消除剥夺和歧视；改善伦敦的可达性；使伦敦成为更具吸引力，设计得更好的绿色城市。

7.2 东京

由于日本的政治经济体制、社会思想、规划体制等原因，东京的空间规划在很长时间主要是服务于东京的经济发展，主要是需求导向规划而不是管治型规划。在东京，找不奠定战后空间格局的绝对主导的规划方案（表2）。

表2 近60年来东京空间规划与规划环境的主要演变过程

（1）1946年东京重建规划。二战结束以后，东京面临住宅和公共设施的严重短缺，东京需要高效率、大规模地解决战后的住宅和城市重建问题，另一方面，战争的巨大破坏也留给日本规划师一个广阔的规划空间。1946年东京重建规划由东京都市政府制定，这个理想化的规划在构想上非常宏伟（图13），它广泛吸收了西方1930和1940年代大都市规划的先进经验，提出了东京新的城市结构，城市和居住区分布在绿地和开敞空间组成的网格中。规划同时提出在原有建成区的外围，建设人口20万到30万的子城。1946年东京重建规划由于脱离了战后日本的政治经济体制以及效率需求而停留在方案上。

（2）1958年第一次首都区规划。从1958年到1999年，日本共进行过5次首都区规划。首都区规划的基本目的是解决东京中心区过度集中的问题，依据东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县、山梨县、群马县、枥木县、茨城县的各自特点形成一体化的首都区。1958年的第一次首都区规划由日本中央政府负责编制，它在很大程度上借鉴了阿伯克隆比的大伦敦规划经验，在当时东京建成区的外围规划了非常宽阔的绿化带，以控制建成区的蔓延，绿化带以外是规划建设的卫星城市（图13）。这种控制增长的规划在高速增长时期的日本没有实施手段，中央和地方政府也没有兴趣去实施它㉗Kurokawa, T., J. Youn and Nakagawa, Y. the Influence of the National Capital Region Development Plan. In Saitama Prefecture. Collected Papers of the Japanese City Planning Association, 1996: 1-6。。因此，日本政府不得不在1965年修改了首都区开发法，废除了绿化带的概念而代之以郊区发展带，提倡保持自然和开发活动的和谐，在郊区发展带以外建设卫星城满足产业和教育发展需要。

（3）1980年东京长期规划。为了落实首都区规划的部分内容和适应东京从1970年代的经济不景气中恢复的形势需求，东京都制定了1980年东京长期规划。针对东京在发展中出现的问题，该规划将东京都地区分成地区提出了不同的发展政策和规划方案，如在高密度建成区提出改善交通状况，在高密度建成区边缘提出建设副中心，在距离中心区较远的多摩地区提出增强地区自主发展能力，减少对于中心区的依赖等。

（4）2000年东京都规划。2000年东京都规划是在日本泡沫解体，日本经历了漫长的经济发展停滞的情况下制定的，集中反映了东京都政府对于21世纪初期东京发展的一些基本设想，也反映了1990年代以来日本政治、经济、社会观念发展变化的一些新趋势。规划提出了包括居住与就业平衡，提高居民、货物、信息相互作用的便捷程度，建设自然与文化资源丰富的东京等16项目标，中心在于恢复东京的活力。规划还提出了1个环形的都市结构以及在2001—2003年中准备实施的23项工程。

图12 2004大伦敦规划中提出的主要发展方向

图13 东京的几个典型规划方案

7.3 纽约

非官方和非营利性的区域组织（RPA）在纽约的地区整体发展中扮演者重要的角色。纽约近百年来的规划演进表明（表3），规划政策由最初的需求导向型即不断满足城市发展的需要，逐步向有目的的政策导向型转变，关注城市内土地、交通、能源、环境的可持续发展，规划的公众参与程度越来越高。

表3 纽约主要时期的规划演变

（1）1921—1929第一次区域规划。为了分析社会经济发展趋势和问题，1921年RPA发布了《纽约及其周边地区的区域规划》。1923年，初步确定这次规划的核心是“再中心化”。规划提出用环路系统来鼓励建设一个理想的都市景观：办公就业从中心城市（曼哈顿）疏散出去，工业布置在沿着主要的郊区交通枢纽的工业园中；居住向整个地区扩散，而不是形成密集的邻里；留出来的许多空地作为开放空间，吸引白领阶层到该区来生活。RPA的规划明显符合当时纽约加强CBD作为办公中心的需要，促成了区域内共同公路网、铁路网以及公园体系的建立。

（2）1968年第二次区域规划。第二次世界大战后，以公路建设为先导，低密度的郊区在纽约大都市区迅速蔓延，形成一种典型的美国式的发展，RPA称之为“铺开的城市”。1968年RPA发表第二次区域规划（讨论草案），其中提出了区域规划的5项基本原则。通过“再集聚”以阻止战后的都市区爆炸是第二次区域中最主要的内容之一，规划注意到住房与旧城衰败问题，并与郊区蔓延一并考虑。

（3）1996年第三次区域规划。1996年RPA以《危机挑战区域发展》为题，发表了第三次区域规划。RPA认识到纽约作为国际中心城市，受到来自世界上其他大城市的竞争与挑战，指出长期规划与相对适度的投资将使纽约大都市区保持集中全球资本的能力。长远看来，纽约应该加强对基础设施、社会、环境与劳动力的投资，使该地区获得可持续的经济增长。基于此，RPA提出了绿化、中心、机动性、劳动力、管理“5要素”，通过它们来整合经济、环境与公平，并提高地区的生活质量。

（4）纽约2030（2007年）。纽约市长布鲁伯格在2007年世界地球日上发布了“纽约2030㉘http://www.nyc.gov/html/planyc2030/html/home/home.shtml。”（图14）。该战略认为今后25年里，纽约必须面对城市人口增加、基础设施老化和环境危机3个重大变化，因此需要明确具体战略举措加以应对。PlaNYC组织机构通过网络、会议、宣讲等多种途径向政府、社会机构及公众征求战略建议，由此得出纽约2030的10个规划目标，并围绕这些目标从土地、水、交通、能源、空气、气候变化6方面做出战略阐述。纽约2030十分注重政策性和可实施性，设定了规划任务、实施步骤、阶段性转折点和城市财政等内容，确立了100多项启动项目和实施政策措施。2007年以来，纽约2030每年都会发布项目进展报告、环境和碳排放量的评估报告等。

图14 纽约2030的工作内容和框架

8 国际经验对我国特大城市发展的启示

综上所述，通过对3大世界城市的规划目标与策略、空间演进、人口变化、产业发展、交通体系、行政体制、典型规划等的分析研究表明，特大城市在发展和功能演进过程中存在一些共同规律，这为我国北京、上海等城市的未来发展提供了重要的经验启示：

（1）将“可持续发展”作为总体发展目标。从城市发展的目标层面来考察，伦敦、东京和纽约几乎无一例外地将“可持续发展”确定为城市未来建设的总目标。这表明大部分世界城市在经历了消耗性的城市增长过程，并逐渐占领世界经济的中心位置之后，开始越来越关注和重视更加以人为本、环境友好的城市增长方式，将之作为未来城市规划建设的核心内容。寻求“可持续”的城市发展已经成为新时代、新社会、新挑战对世界城市提出的客观要求。

（2）强调城市发展实力和整体地位的提升。3个城市都战略性地提出通过经济手段，有效提升自己在世界城市体系中的影响力和作用力。例如，强化信息化能力、提升城市控制力和地位是《东京构想2000》提出的一项重要内容；伦敦政府编制了“竞争的首都：加强伦敦竞争力的政府战略”，并指出要打造世界等级的生产力，确保伦敦在欧洲惟一的世界城市的地位。这些内容都强调了以竞争力为代表的城市综合实力是世界城市发展的根本所在。我国特大城市在建设世界城市的过程中，需要探索新的经济发展模式，从战略角度思考规划如何为城市经济发展提供积极有效的服务配套支撑，创造新的城市机遇和城市吸引力。

（3）强调对人文社会领域的关注。世界城市建设不仅仅关注经济，更要注重人居质量、能源与环境、社会文化等多方面城市品质的提升。东京的战略发展目标就包括了社会机遇、文化产业、人才、自立发展、下一代培育、就业、交通运输等多元领域。我国特大城市在未来发展过程中既要积极融入全球经济格局，增强城市竞争力和国际化程度，又要坚守和保持自身特色，例如北京应当突出其作为历史文化名城的个性特点，规划建设需要紧扣《北京城市总体规划（2004—2020）》提出的“国家首都、国际城市、历史名城、宜居城市”等多元主题。

（4）注重对城市发展要素的处理。研究表明，世界城市战略性规划策略的制定通常离不开与“人的生存”和“自然存在”紧密相关的各类“要素”，例如：土地、水、空气、交通、能源、气候变化等。我国特大城市的城市规划建设涉及到的各个方面也最终都需要体现在对这些要素的处理上，这样才能让城市战略真正落到实处，有利于规划构想的推行和实施。

（5）通过区域整合推进城市发展。世界城市在从初级形态向高级迈进的过程中，都经历了从孤立的“点”状发展到逐步走向区域，形成大都市圈、国家首都区、巨型城镇群等“面”状空间单元的演进过程。核心城市通过与周边城镇的分工与统筹来形成整体性的发展推力，从而不断提升与强化自身影响力和城市竞争力。在我国，以北京为中心的京津冀地区，以及以上海为中心的长江三角洲地区，正在逐步成长为具有亚洲、乃至全球影响力的巨型城镇带，它们是带动核心城市向世界城市迈进的重要资源依托。

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