建设全球中心城市*：国际趋势与上海前景

沈 洁 王 丰 罗 翔

一个世纪以前，上海就曾是中国经济和文化的中心，也是中国对外交流最重要的窗口。上海集聚了全国一半的银行、钱庄和信托公司，还承担了全国一半以上的对外贸易和工业生产，近70%的译著出版在上海完成（Chen，2009）。21世纪初，上海再次成为中国最重要的国际城市之一，GDP总量于2008、2009年先后超越新加坡和香港，2011年超过东京、首尔，排名世界大城市的第11位。2010年上海世博会之后，国际知名度和影响力得到明显提升，为上海加速向全球城市迈进提供了新的契机（图1，图2）。

1 从国际化大都市到全球城市

1.1 起源: 工业、商业和交通具有突出优势的国际化大都市

早在19世纪末至20世纪初，随着工业革命和商业繁荣，国际间的商业贸易日渐集中在一些港口城市，这些城市进而逐渐成为区域乃至全球经济的控制枢纽。苏格兰城市规划师格迪斯（Geddes，1915）将工业、商业和交通等方面具有突出优势，在世界经济体系中发挥重要作用的大城市定义为“世界城市”（world city）；半个世纪后，霍尔（Hall，1966）进一步延续格迪斯关于国际化大都市的研究，考察了纽约、伦敦、鹿特丹、莱茵-鲁尔、巴黎、东京和莫斯科，认为世界城市不仅是贸易、金融和信息传播中心，人才、研究、艺术与文化集聚地，同时也是全球的政治权力中心。

图1 外滩：上海1930年代的开放地标资料来源: bricoleurbanism.org。

图2 陆家嘴：上海2010年代的国际化新地标资料来源: edsaplan.com。

1.2 发展: 具有区域性和全球性支配力的城市

20世纪下半叶，日益明显的经济全球化趋势，给各国经济、政治、军事、社会、文化等方面，都带来巨大的冲击，全球城市体系也随之重构。弗里德曼（Friedmann，1986）提出“世界城市假说”，强调城市与世界经济融合的程度和方式，对于这个城市的任何结构转型都具有决定性的意义。世界城市的产业结构（以金融中心、跨国总部、生产服务业、制造业中心、交通枢纽等特征）和就业结构（高收入专业人才与低收入服务业工人）决定了其对全球经济的控制职能。世界城市也是资本集聚的主要地点和大量国内、国际移民的迁移目的地；但与此同时，世界城市也是工业资本主义的主要矛盾最突出的地方，社会阶层空间极化严重，由此带来的社会代价可能超越政府的财政负担能力。

1.3 成熟: 面向全球的专业化服务功能型城市

萨森（Sassen，1991）在其著名的《全球城市：纽约、伦敦、东京》一书中，强调城市的专业化差异在全球经济运行中的作用，特别是金融和专业服务业的突出地位；这些业务的集聚使特定大城市成为世界经济控制中心。基于这一理论，“全球化与世界城市研究网络”（Globalization and World CitiesResearch Networks，GaWC）实证研究表明，全球化背景下的世界城市，是生产性服务业（如会计、广告、金融与法律）集聚的城市。

1.4 延续: 作为文化空间集聚与信息交换枢纽的城市

近20年来，文化与信息维度的凸显，成为全球城市概念演进的重要特征。诺克斯（Knox，1995）指出，除考虑跨国商务活动、国际事务等因素外，对文化集聚度的考量也不可忽视；西蒙（Simon，1995）认为，是否能成为全球信息流的集散地，并且具备高品质的生活环境，从而吸引具有专长的国际移民，与培育全球性的金融与服务体系同等重要；阿布拉汉森（Abrahamson，2003）进一步提出了全球性娱乐产业（媒体音乐、电影及电视）集聚度的考量指标。

1.5 展望:“ 城市-区域”竞争态势下的新兴全球城市

进入新世纪，全球城市及由此形成的城市-区 域（global city-regions，Scott，2001）和全球城市向量（urban vectors，Sassen，2012）正日益取代国家，成为世界经济竞争的主体；基于区域资源整合的国际化大都市被赋予更为重要的全球性战略功能。与此同时，与“全球化”浪潮并行不悖的“区域化”、“本地化”过程从未消亡，作为社会制度和文化创新的源空间，根植于地方的本土力量也可以成为全球经济发展的控制中枢。

综上所述（表1），新的竞争态势下，传统的全球城市体系出现多元化、扁平化、区域化的趋势，纽约、伦敦、巴黎、东京4大国际化大都市的主导地位将面临来自新兴全球城市的挑战。香港、新加坡、上海等城市将有可能在新一轮从集聚到分散的体系重构中，获得在抢占新制高点的机遇。

表1 全球城市理论演进历程

2 21世纪全球城市发展新趋势

2.1 亚洲的崛起: 全球城市竞争新格局

城市与区域作为全球化时代国际竞争的地域空间主体，“全球城市”之间的竞争出现新格局。据2000年与2008年全球主要城市的商业联系度比较（表2），进入新世纪以来，亚洲城市表现突出：（1）亚洲城市在前20名中占据9席，整体实力明显增强，如新加坡、东京、台北、首尔、孟买、吉隆坡等城市的涌现和上升，名次下降的东京、台北（分别下降2位、1位），其指数表现仍为上升；（2）香港依然排名全球第3，较纽约、伦敦的差距在缩小①；（3）中国大陆城市从2000年榜上无名到2008年上海、北京上榜，且都名列前十。

表2 2000年与2008年全球主要城市商业联系指数变化

据《城市世界：变动的全球商业格局》（MGI，2013）对全球大型跨国企业总部未来区位选择所做的预测（图3）：至2025年，约有7 000家企业总部将选择落户新兴区域，包括南亚、东南亚、非洲、中东、东欧、中亚和中国，比重将从2012年的27%上升至46%，占据半壁江山。其中，位于中国的企业总部份额，将从2012年的10%上升至23%，数量上达到3 450家左右。报告指出，上述格局将由两种相互关联的力量塑造而成：新兴地区的经济总量与发达地区逐渐缩小，并能够创造出更大的容纳空间；新兴地区的城市经济将表现出更强的活力，提供更多的就业岗位。

图3 新兴地区与发达地区的企业总部数比较（2012，2025）

2.2 模式的演进: 从资源配置到创新驱动

一般而言，全球城市的规划者总是将吸引全球资本作为竞争的出发点，也就是传统的“资源配置”模式，把城市的未来发展建立在争取外来投资上。这种模式曾具有相当的生命力和普适性，以国际金融中心、国际航运中心为代表的，具有全球资源配置能力和控制能力的枢纽型城市，最易率先成为全球城市，如纽约、伦敦、东京等。上海近10年来，在“两个中心”建设上也取得了有目共睹的不俗成绩。

新的发展形势下，未来全球城市的发展将发生“创新驱动”转向，这种内生式的优势正如倡导创新理论的经济学家约瑟夫•熊彼得（Joseph Schumpeter）所论述的，“发展是一种创造性的破坏”。对于全球城市的发展而言，依靠传统区位或资源优势已经不足以在全球城市体系中抢占一席之地，而是应该是内生式的来自地方的科技创新能力导引全球性的参与（Friedmann，2004）。

比较上述两种发展模式（表3），最大的差异在于：由于优势资源有限，资源配置模式下，城市间的竞争关系表现为“你有我无、此消彼长”式的“零和博弈”（zero-sum game），即一方的收益必然意味着另一方的损失，如香港与东京的国际金融中心城市之争，又如上海与新加坡竞相建设自由贸易区的举措；而源于科技创新的无限可能性，创新驱动模式更能实现合作共赢的区域良性竞合关系，也就更符合中国坚持和平崛起的发展道路。

表3 两种全球城市发展模式的比较

2.3 动力的变化: 碳政治与城市再工业化

所谓“碳政治”，即“气候政治”，指各国围绕温室气体排放问题所形成的国际政治话语游戏规则，在全球政治经济新秩序下成为新的制衡力量。发展中国家即便实际上承担着替发达国家排放的产品生产，却在谈判中处于被动，传统的“世界工厂”发展模式难以为继。而在发达国家，低碳经济成为金融危机后恢复经济的新增长点。据伦敦市政府相关研究报告（kMatrix&GLA，2013），低碳经济相关行业产值从2007—2008年的209亿英镑，增长至2009—2010年的254亿英镑，年增长率超过10%。

同时，建立在互联网、新材料、新能源相结合基础上的“第三次工业革命”兴起，欧美大城市（如伦敦、纽约）提出“城市再工业化”（Urban Re-industrialization）作为城市经济发展战略之一。在经历了自上个世纪70年代以来的工业转移和去工业化后，全新的制造业模式在吸引高技术就业、创造社区活力以及经济的可持续繁荣方面的作用被重新发现。可以预见，“制造”将与“智造”并举，弹性城市、信息化城市、智慧型城市的理念是建设新一代全球城市的主流思潮；传统的“全球城市”以金融等高级生产性服务业为主导产业的特征或将改变。

2.4 多元的需求: 文化繁荣与软实力培育

进入21世纪以来，文化及其相关产业与地方创新、地方营销之间的关联性日渐被重视。英国学者兰德里和比安基尼（Landry and Bianchini，1995）引入“创意城市”概念，指出城市需要创造出有利于人们进行富有想象力的思考和有创意的决定的环境。在全球化的城市竞争中，文化成为城市繁荣的重要源泉，通过文化生产，不仅能够提升城市知名度，保持城市活力，而且有利于培育地方归属感和自豪感。佛罗里达（Florida，2002）进一步提出了城市与区域发展的“3T”理论——技术（Technology）、人才（Talent）和包容度（Tolerance），将文化在城市发展中的作用推至前所未有的高度，强调城市竞争力提升的关键，在于吸引所谓的创意阶层（creative class）②。

以伦敦、纽约为代表的全球城市纷纷将文化创意产业作为下一步发展战略产业的培育重点，制订文化战略，以有力的政策引导提升文化软实力，并使文化发展战略成为城市总体战略的有机组成部分。伦敦自2000年以来，两任市长先后推出3份文化战略，提出伦敦要“建设成为全球卓越的文化中心”，并借力2012年奥运会，实施“文化奥林匹克计划”。纽约创意产业定位为“未来就业岗位增长最快的产业门类”，以“促进和保持纽约文化的可持续发展，提高对经济活力的贡献度”。

2.5 环境的凸显: 从约束力到竞争力

具有前瞻性和务实性的纽约2030战略规划《更绿色、更美好的纽约》，对环境质量投以特别关注，提出“拥有全美大城市中最清洁的空气质量；提升水质，增加亲水休闲空间，修复海岸生态系统；至少实现30%温室气体减排目标，全面提升社区、自然体系和基础设施应对气候变化的能力”等目标。麦肯锡全球研究院报告（MGI，2013）也表明，环境指数与跨国公司总部迁移以及经济中心转移的关联性：悉尼因其高品质的环境质量，使得拥有比东京还多的跨国公司总部落户。环境因素正从传统观念上的“约束条件”转变为“竞争实力”的关键之一。

对此，国内特大城市特别是部分北方城市，越来越有切身体会和深刻教训。上海也有着清醒的认识，韩正（2013）指出未来经济工作的3个导向之一就是环境导向，“绝不能再走破坏环境、再治理环境的路，宜居城市首要的是好的环境”。

3 全球城市评价体系中的上海坐标

近年来，全球著名的商业咨询机构与智库纷纷对国际化城市进行研究评价，研究归纳国际化城市的特征、建立评价指标体系，定期发布全球城市指数。本文借助3个知名的评价体系（含商业机构和智库）的研究方法及评估结果，比较归纳全球城市的共同特征并审视上海在各自序列中的位置。

3.1 科尔尼（ A.T. Kearney ）全球城市指数

科尔尼全球城市指数由5个方面组成：经济活动（business activities）、人力资本（human capital）、信息交流（information exchange）、政治参与（political engagement）、文化体验（cultural experiences），每2年公布1次。2012年度报告排名前5位的城市分别是纽约、伦敦、巴黎、东京、香港，上海在其所列66个城市中排名第21位（图4）。

上海在5个方面的子项排名中，经济活动得分距全球前5位城市相距不远，集中反映了全球大公司总部数量、城市资本市场价值、国际会议数量、港口和机场物流量等方面的突出能力，但在其他4项的表现，远低于排名靠前的城市。以人力资本为例，2013年，伦敦留学生人数约11万，上海仅5.3万人，人才建设的国际化程度与经济发展国际化需求尚不匹配。

3.2 普华永道（PWC）全球城市评价体系

世界知名会计和咨询服务公司普华永道2012年发表报告《充满机会的城市》，从10个方面、60个指标对27个城市进行评价排名，其中，经济影响力在评价体系仅列为第7项，同样反映出并不特别强调经济因素的评价思想，而是把人力或知识资本与创新潜力被放在更重要的地位。

上海在该排名中的强项集中在经济影响力（第5）和全球联系度（第4），反映出近10年来聚焦“四个中心”的建设成就；而排位倒数靠后的指标集中在城市宜居性（第27）、办事方便程度（第26），以及环境可持续性（第24），差距主要体现在管理、环境等城市软实力方面（表3）。

3.3 布鲁金斯学会（Brookings Institution）定义全球城市特征

美国著名智库布鲁金斯学会于2013年发布了全球城市的10个特征，包括：具有国际视野的领导层、面向全球的传统优势、具有全球竞争力的专长、对全球变化的适应能力、注重知识和创新的文化、吸引全球人才和公司的魅力、国际连结程度与方便性、战略重点投资能力、领导城市走向全球的政府、善于营销带来全球性声誉等。与前述评价体系相比，布鲁金斯学会同样把城市的开放程度、流通便利程度、知识与人才体系作为国际化城市的必备条件，并增加了对中央和地方政府所扮演角色的关注，强调地缘政治和发展沿革的特别意义。

综合分析以上3家机构的研究结果，可以初步得出全球城市应具备共性的普遍认识：（1）多元性：全球城市需要经济实力的支撑，但仅靠经济表现造就不了全球城市，由生活品质、创新氛围和优良管理构成的城市环境日显重要。（2）流动性：全球化本身就意味着知识、文化、思想、技术在国际间交融升华，并且首先要保证城市和区域内部从事各种经济文化活动的便捷容易。（3）包容性：为国际和国内移

② 佛罗里达（Florida，2002）认为，城市发展的创意资本（Creative Capital），并非源于一般意义上的高学历人才，而是所谓的创意阶层（Creative Class），包括两类群体：一类是科学家、工程师、教授、诗人、作家、艺术家、文艺工作者、设计师、编辑、研究人员等新技术、新产品、新理念的直接创造者，是创意阶层的核心群体；另一类是从事金融、法律、医疗保险、商业管理等服务行业的工作人员，是创意阶层的外围群体。民提供平等就业生活的机会，不断吸引和孕育新的人才和创造力。（4）前瞻性：得益于具有国际视野的政府，在制定城市规划、建设并维护基础设施、保障安全、吸引投资、创建并推广城市品牌效应等方面发挥作用。

图4 科尔尼全球城市指数中的上海（2012）

表3 普华永道全球城市评价体系中的上海（2012）

4 上海建设全球城市的前景展望

作为中国经济增长的龙头和国际化历史最悠久的城市，建设“四个中心”和现代化国际大都市，是上海自1990年代以来始终坚持的目标和方向，且已颇有建树：截至2013年末，全市金融机构总数已达1240家，各类航运服务企业总数已超过1000家（其中外资机构逾250家），上海港完成货物吞吐量7.76亿吨，集装箱吞吐量达到3361.7万标准箱，继续保持世界第一地位，大量世界500强企业尤其是服务业高端领域的跨国公司选择将亚太区域总部设在上海，致力于在2020年建成“四个中心”的目标可望又可及。但同时也要清醒地认识到，“四个中心”建设都集中在经济领域，尤其是可计量的经济实力比较，仅满足于既有成绩还远远不够，因为经济实力的持续增长从根本上取决于环境、人才、文化等一系列因素的支撑；另一方面，城市也是生活、工作、创造的空间，只有真正宜居的城市，能容纳多元文化并做出新贡献的城市，才能成为全球城市。

如果将上海放置在全球城市体系中考察，城市影响力和竞争力在过去十几年迅速上升是毋庸置疑的。据全球化与世界城市研究网络（GaWC）基于经济影响力对全球城市的权威分类研究：2000年，上海的国际化程度属于全球城市体系中的第4梯队，即连接主要区域和国家的重要城市；至2010年，上海已跻身全球城市体系中的第2梯队（Alpha+类），综合排名第7位，仅次于第一梯队（Alpha++类）的伦敦、纽约和第二梯队（Alpha+类）的香港、巴黎、新加坡和东京。这意味着伴随金融业与其他专业服务业的发展，上海已发展成为“除伦敦和纽约以外、发挥着对这两个城市重要补充功能的全球经济控制枢纽城市之一”。另一方面，作为国际化大都市的上海，尽管其经济表现已经与位于全球城市体系顶端的城市相距不远，但在人才、信息交流和文化体验等方面的国际化程度，还具有极大的提升潜力和发展空间。城市发展国际化的根本在于城市对全球资本、贸易、人才与旅游者的吸引力；上海需要超越以发展经济实力为核心的规划，以增强流动性和包容性为目标，进一步成为吸引全球一流人才的首选地，从而建成科技创新驱动的文化大都市。

因此，笔者认为，展望至2040年，建设“全球中心城市”应成为上海未来城市发展的核心目标，上海的新一轮发展定位，应与纽约、伦敦、巴黎和东京比肩，成为最具影响力的5大“全球中心城市”之一。上海建设“全球中心城市”，首先要突出“全球性”，继续融入全球经济化的发展主流，成为世界经济的发动机、研发创新的源动力、文化繁荣的荟萃地；其次着眼于“中心性”，要在全球化背景下的国际竞争中位于全球城市体系的顶端地位，培育世界级的总部经济和研发能力，具备面向全球、面向亚太和面向长三角地区不同空间尺度的经济控制功能、服务辐射功能、信息枢纽功能和文化衍生功能；此外，还应特别强调“城市功能”，树立绿色、低碳、生态、宜居的城市目标，建设便捷、舒适、安全、美好的社区，提升公共中心、城市交通、基础设施和信息化水平，吸引全球高等级人才集聚，让市民普遍享有高水平生活。

具体而言，上海建设“全球中心城市”，应包含以下内涵：活力、高效、包容、公平。（1）活力：以文化为底蕴，以创新为动力，塑造上海传统海派文化与现代都市文化的有机融合，借力世博会的成功举办及后续利用、迪士尼乐园建成的溢出效应以及未来承办重大国际综合性体育赛事的契机，优化城市空间结构和设施建设，扩大对外开放程度，提升城市经济、文化活力。（2）高效：既指充满效率的经济运行水平，也指城市交通、信息基础设施的带来的生产、生活便利。以《东京愿景2020》为例，规划“提升产业效率，形成亚洲第一的商务中心，走上新的增长轨道；形成海陆空结合的高度发达的交通网络，以求在国际竞争中获胜”③《东京愿景2020》特别提到支持本土的中小企业，使之与外资企业良性互动，共同促进技术创新和收获高附加值。笔者认为，此举对长久以来重视吸引外企（如世界500强）和国企发展的上海，尤其具有借鉴意义，应对具有更多发展活力的中小企业和更需政策扶持的民营企业，给予更多的关注。。（3）包容：充分国际化、对国际移民和国内移民同样充满友好，提供平等的就业机会和环境。从国际经验看，多元包容是城市成功的要素之一，统计显示，约36%的纽约居民是在国外出生的，近一半（48%）的纽约居民在家使用除了英语以外的其他语言，与之可比的数据，上海目前仅为0.9%的居民是在国外出生（GLA，2012）。（4）公平：时间上，不损害子孙后代利益，实现可持续发展；空间上，不损害周边城市利益，带动区域整体发展；在城市内部各阶层，平等地享有就业、居住、安全、便捷，即建设惠及周边、惠及子孙、惠及全体市民的全球城市。不必讳言，目前生活在上海的外来人口和本地弱势人群，在经济机会和生活空间上，尚有不同程度的“被挤压”现象存在。可资借鉴的是，《2030大伦敦空间发展战略》明确提出“拥有强大的经济实力，造福全体市民和周边地区，为所有市民提供足够的高品质住宅和邻里空间，消除不平等和剥削；不论出身、背景、年龄和阶层，满足本地居民和外来游客的需求”。

为有助于上述目标的实现，笔者建议可就以下方面进一步开展长期与深入研究：（1）国际人才吸引策略研究，即如何让上海对于国际高端人才更具吸引力。一方面对人口国际化表现优秀的全球城市如纽约、伦敦，特别是东京、新加坡、香港等亚洲城市进行深入研究；另一方面，对上海市现有国际人才吸引政策进行梳理；识别上海市境外人口特征、有针对性地制定国际人才吸引策略。（2）文化导向的城市发展研究，即如何通过文化重塑上海全球身份，打造文化之都。上海需要通过一系列文化发展与管理的顶层设计，找到上海在全球城市体系中的特色文化名片，进行整体提升，包括通过城市形象设计进行整体营销，打造新的城市品牌，而不仅仅是保护历史街区或者新建创意园区。（3）生态宜居城市发展研究，即从以人为本的出发点，将上海发展为全球最适宜居住与生活的城市，可借鉴《纽约2030》制定绿色公共空间供给、交通便利性、城市水供给与能源供给、空气质量提升等方面的具体目标。（4）低碳城市与能源政策研究，即如何在城市人口快速增长的同时，实现城市低碳运行模式，抢占引领全球城市低碳发展模式的制高点，通过城市整体规划、局部节能减排、发挥能源供给杆杠作用、鼓励低碳经济部门发展、建设低碳示范区等，探索可持续的、具有示范性作用的低碳发展模式。（5）区域创新体系（RIS）发展研究，构筑以“政府-大学-企业”三位一体的区域创新体系，充分发挥创新主体的作用，提升城市创新动力，在此基础上，创见新的城市创新指标体系，定期发布跟踪研究成果。（6）城市公平发展研究，即如何给每个居住在上海的人提供平等的发展与享受城市生活的机会。借鉴伦敦《所有人的平等生活机会计划》和《社会平等报告》，整体制定推进城市公平发展目标，并就全市常住人口的教育、就业、住房、医疗、安全、社会保障等，展开以空间实施为核心的公共政策研究。应该讲，上述研究均有一定基础，但在建设全球城市的目标和视野下，相信一定会有新的发现和创见。

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