中国社会当务之急

胡锦光

在中国社会取得巨大进步的同时，也出现了诸如公权力滥用、社会核心价值观缺失、社会公平理念未获得充分实现、贫富差距临近心理崩溃边缘等问题，其中公权力滥用是主要问题。原因在于制度缺乏权威性。正所谓制度不把权力关进笼子里，权力就会把制度关进笼子里。为此，习近平总书记特别强调：“要把权力关进制度的笼子里”。

为什么要把公权力关进制度的笼子

公权力承担着两项基本功能：一是维持秩序，包括经济秩序、政治秩序、社会秩序、文化秩序等；二是提供必要的公共产品和公共服务。公权力作为分配有限社会资源的特殊强制力，又存在着两个消极作用：一是权力腐败，即绝对的权力必然产生绝对的腐败。所谓绝对的权力即不受监督、约束的权力。二是权力扩张，即权力总会行使到遇见界限为止。公权力由宪法和法律授予，但这不过是其法律边界，实际边界却需要外在的制约和监督。质言之，公权力是一把 “双刃剑”，它既是保障公民权利的最有效力量，又可能成为侵犯公民权利的最大祸害。

如何发挥公权力的积极作用、避免消极作用，成为考验人类政治智慧的巨大难题。在人民主权原则下，人民能否通过选择道德品质优秀的人行使公权力，以避免公权力的滥用和扩张？这就涉及到一个基本问题：人性的道德表现是否具有高尚及自私这两重性？是高尚的，在授予公权力时就不需要监督和制约；是自私的，在授予公权力时就必须予以监督和制约。

无数事实证明，由于人性道德表现存在两重性，需要自律和他律两种手段调节，单纯依靠自律不可行。主要依据有两点：一是在人类社会发展的现阶段，国家及国家权力的存在具有必要性，因为人类社会还没有达到物质极大丰富、人们思想觉悟极大提高的程度；二是现阶段，法律的存在同样具有必要性，法律的内容实际上是维持社会秩序的最低道德要求，是对这些最低道德要求的确认。为什么要以强制方式对这些最低道德要求作出规定，让所有社会成员必须遵守？是因为现阶段存在着部分社会成员连最低道德要求都做不到的事实。

客观上，人民无法直接行使所有的公权力，必须将大部分公权力委托给自己选择的代理人行使。人民在选择代理人时，当然会选择道德高尚的人。但由于人性道德表现存在两重性，当一些人面对公权力带来的巨大利益诱惑，能否靠自律保持道德高尚，十分令人怀疑。人民试图通过选择道德高尚的代理人，以防止公权力的滥用和扩张，实际上不可能。

作为人类政治智慧的伟大结晶，是人民通过制定宪法和法律，使国家权力具有了正当性和合法性。同时设计一系列原则和制度，以保证国家权力行使的有效性。此外还设计了一系列原则和制度控制国家权力，防止其滥用和扩张。

怎样才能把公权力关进制度的笼子里

宪法和法律中关住公权力的原则和制度，主要侧重于规范公权力的行使空间和行使过程，辅之以事后惩罚。即以“不能贪”为主，以“不敢贪”为辅。主要有：

1、授权原则。即宪法和法律通过明确规定的方式授予公权力，公权力必须严格按照授权范围、程序、分工行使。授权原则在一定意义上说又是限权原则，即授权范围限定了公权力的行使范围和空间。公权力有宪法和法律授权即可为，若无宪法和法律授权即不可为。在此基础上形成“越权无效原则”。

2、宪法保留原则。宪法以清单方式列举了一系列公民基本权利，是公民应当具有的最低限度的权利。即使如此，基于基本权利的内在因素和个人生活的社会因素，这些基本权利在必要时仍要受到一定限制。但是，如果任何一个国家机关都可以限制公民的基本权利，这些最低限度的权利实际上也就得不到应有保障。所谓宪法保留，是指把限制公民最重要的基本权利的权力保留给宪法。除宪法之外的其他法律文件包括法律，不得去限制公民最重要的基本权利。

3、法律保留原则。即把限制公民基本权利的权力保留给法律，法律之外的其他法律文件包括行政法规不得去限制公民的基本权利。2000年全国人大通过的立法法第8、9条，对此作出了明确规定。第8条规定了法律保留的事项范围，第9条在第8条规定的基础上，将法律保留区分为绝对保留和相对保留。“有关犯罪、刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”即属于绝对法律保留范围，全国人大及其常委会绝对不得授权国务院制定这方面的行政法规。

4、权力分工原则。这是防止公权力滥用的必要原则。现代国家把公权力分为立法权、行政权和司法权三部分，由立法机关制定规则、行政机关执行规则、司法机关依据规则裁判案件。社会主义国家也奉行这一公权力分工原则。与资本主义国家的区别在于，三部分权力之间的关系不同。

5、正当程序原则。正当程序对于防止公权力滥用具有独立价值：（1）通过正当程序保障实体正义；（2）通过正当程序保障行为理性；（3）通过正当程序保障当事人的程序性权利；（4）通过正当程序保障行为的正当性并进而保障公信力。正当程序必须贯彻公开、公正、正当、参与及效率原则。这些原则需要具体制度保障。

6、公民个人权利制约公权力原则。公民通过行使宪法和法律规定的一系列基本权利，包括平等权、政治权利和自由、人身自由、社会经济文化权利等，特别是通过行使对公权力的监督权和在受到公权力侵害时的救济权，发挥对公权力的制约作用。

7、社会权利制约公权力原则。在公权力有限原则下，公权力与社会权利分离。社会公共事务首先由社会组织处理，公权力则成为处理社会公共事务的最后力量。公权力机关如果认为需要在宪法和法律上设定处理社会公共事务的权力，必须要证明社会组织无法有效处理该事务。社会权利包括市场主体的权利、行业组织和中介组织的权利、新闻机构的权利等。

8、合法性审查原则。是指有权机关依照法律规定对公权力机关的抽象行为和具体行为进行审查。包括事前、事中和事后审查。我国已经通过制定一系列法律，规定了合法性审查制度，包括国家权力机关、上级机关、司法机关、专门机关的审查。

9、合宪性审查原则。指全国人大及其常委会，依据宪法对其他国家机关作出的宪法行为的审查。我国宪法、立法法及其他法律文件已经建立了具有中国特色的合宪性审查制度，以保证宪法的权威和尊严，保证法律体系的统一性、宪法秩序的统一性。目前，最为关键的是如何保证这一制度的实效性。

10、比例原则。比例原则是公权力在行使时必须首先遵守的“帝王条款”。其核心内容是，公权力在行使时，必须在必要限度之内即能给当事人以最小损失而达到目的的，不得给当事人造成更大损失。

此外，税收法定原则、财政法定原则、追究公权力机关及其责任人法律责任制度等，都是防止公权力滥用的原则和制度。上述原则和制度在我国都已基本建立和确定。目前最要紧的是真正将法治作为治国理政的基本方式，自觉维护宪法和法律权威，严格依法办事。

（作者为中国人民大学法学院副院长 ）