杨雪冬
政策执行一直是个世界性难题,对于中国这样一个将政策作为重要调控工具的大国来说,尤其如此。改革初期人们常说“上有政策,下有对策”,后来出现了“以会议落实会议,以文件落实文件”,甚至“政令不出中南海”等说法。这表明,随着改革开放的深化,中央政策要自上而下地有效执行,面临着越来越多的制约。
造成政策执行不力的原因有多种。其中之一是地方、部门的利益坐大,对中央政令消极应对,形成所谓的“中梗阻”。李克强总理在5月份的一次讲话中就批评了这种“为官不为”、尸位素餐现象,“庸政、懒政同样是腐败”。固然,政策执行者是政策落实的第一责任人,要加以督促推动。但是政策执行是一个系统工程,不仅涉及执行者,还与制订者、政策对象以及政策环境等密切相关,需要相关各方齐心合力。
社会利益的多元化和观念的多样化,是改革开放过程中形成的客观环境,使得政策制订和执行的外部环境更加复杂多变,更需要系统的思维和整体的行动。在这样的客观环境下,政策的目的是调整利益,必然会触动既有的复杂利益格局,引发社会的讨论,导致一些相关群体的不配合,甚至抵制。政策执行者也是多元利益格局中的组成,如果政策调整触及自身利益,也会产生类似的反应。当然,除囿于自身利益束缚外,政策执行者也会由于缺乏必要的资源和条件来有效执行政策,也会因为面临具体的困难,在执行过程中心生畏惧,观望不动。不管是不愿执行,还是不能执行,不敢执行,都会折损政策的效力,损害政府的整体公信力。
再有,政策制订的科学化、民主化程度也要引起高度重视。
因此,要解决政策执行不力的“中梗阻”问题,除了要加强对地方政府、职能部门的考核督促,增强执行的力度外,更要统筹考虑,系统运作,激发政策系统的整体活力,达成共识,形成合力。
首先,要扩大参与,提高政策制订的科学化、民主化水平。固然,我们可能不能够制订出完美无缺的政策,但是可以通过有效汇聚内部信息,吸收外部智慧,提高政策的自我改进能力,并让政策执行者在参与中增强对政策目标的认同,对政策内容的了解。
其次,要发扬民主,增强社会公众作为政策对象对于政策的知晓度,以对政策执行者形成倒逼效应。中央的许多政策之所以在执行过程中“销声匿迹”,是因为采取的是内部传达的形式,没有让相关社会群体了解到政策的目的和内容,因此也不会对政策执行效果提出自己的意见和要求,与中央精神形成呼应。
第三,要依靠制度,逐步形成政策与法律的良性互动。具有长期性的政策应该在条件成熟后成为法律,也要减少临时性政策的出台频率,提高这类政策与法律制度以及政策体系之间的配套性,不能为了一时的便利,而牺牲法律制度和政策体系的权威。