破除“中梗阻”，要靠齐心合力

杨雪冬

政策执行一直是个世界性难题，对于中国这样一个将政策作为重要调控工具的大国来说，尤其如此。改革初期人们常说“上有政策，下有对策”，后来出现了“以会议落实会议，以文件落实文件”，甚至“政令不出中南海”等说法。这表明，随着改革开放的深化，中央政策要自上而下地有效执行，面临着越来越多的制约。

造成政策执行不力的原因有多种。其中之一是地方、部门的利益坐大，对中央政令消极应对，形成所谓的“中梗阻”。李克强总理在5月份的一次讲话中就批评了这种“为官不为”、尸位素餐现象，“庸政、懒政同样是腐败”。固然，政策执行者是政策落实的第一责任人，要加以督促推动。但是政策执行是一个系统工程，不仅涉及执行者，还与制订者、政策对象以及政策环境等密切相关，需要相关各方齐心合力。

社会利益的多元化和观念的多样化，是改革开放过程中形成的客观环境，使得政策制订和执行的外部环境更加复杂多变，更需要系统的思维和整体的行动。在这样的客观环境下，政策的目的是调整利益，必然会触动既有的复杂利益格局，引发社会的讨论，导致一些相关群体的不配合，甚至抵制。政策执行者也是多元利益格局中的组成，如果政策调整触及自身利益，也会产生类似的反应。当然，除囿于自身利益束缚外，政策执行者也会由于缺乏必要的资源和条件来有效执行政策，也会因为面临具体的困难，在执行过程中心生畏惧，观望不动。不管是不愿执行，还是不能执行，不敢执行，都会折损政策的效力，损害政府的整体公信力。

再有，政策制订的科学化、民主化程度也要引起高度重视。

因此，要解决政策执行不力的“中梗阻”问题，除了要加强对地方政府、职能部门的考核督促，增强执行的力度外，更要统筹考虑，系统运作，激发政策系统的整体活力，达成共识，形成合力。

首先，要扩大参与，提高政策制订的科学化、民主化水平。固然，我们可能不能够制订出完美无缺的政策，但是可以通过有效汇聚内部信息，吸收外部智慧，提高政策的自我改进能力，并让政策执行者在参与中增强对政策目标的认同，对政策内容的了解。

其次，要发扬民主，增强社会公众作为政策对象对于政策的知晓度，以对政策执行者形成倒逼效应。中央的许多政策之所以在执行过程中“销声匿迹”，是因为采取的是内部传达的形式，没有让相关社会群体了解到政策的目的和内容，因此也不会对政策执行效果提出自己的意见和要求，与中央精神形成呼应。

第三，要依靠制度，逐步形成政策与法律的良性互动。具有长期性的政策应该在条件成熟后成为法律，也要减少临时性政策的出台频率，提高这类政策与法律制度以及政策体系之间的配套性，不能为了一时的便利，而牺牲法律制度和政策体系的权威。