上海自贸区设立背景及建设挑战分析

闫园园

摘 要：从国内经济改革需要和国际经济新格局两个方面分析上海自贸区成立的必要性和战略目标，通过分析上海经济地位和保税区发展成果，得出自贸区选址上海的原因。上海自贸区在重重阻力中设立，初期建设面临的挑战。

关键词：自贸区；国际贸易新格局；市场化改革

中图分类号：F74

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）12006802

2013年9月27日国务院批准建立包括上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区在内的上海自贸区，总面积为28.78平方公里。上海自贸区顺应了全球贸易发展新形势，由保税区到自贸区，是中国新一轮对外开放模式的重大尝试，将成为撬动中国新一轮改革开放的支点。

1 设立自贸区——国内外经济形势所趋

上海自由贸易区是中国继深圳经济特区，加入WTO的再次创新举措。它是中国积极应对新的国内外经济形势的必然选择。

中国当前国内经济情况不容乐观，产能过剩，经济泡沫。中国经济一直在国际分工的弱势地位，微笑曲线的底部。由于科学技术实力不足，研究开发力度不够，中国一直过分依赖低端产业加工和制造，导致低端产品制造加工业产能过剩。低端制造业产品国内市场饱和，以往的解决方式是将大量的低端制造业产品出口到国外。最近几年由于人民币对内贬值对外升值，出口严重受阻，中国产品在世界市场的价格优势渐渐丧失。目前中国低端制造加工业形势严峻，产能过剩问题亟待解决，迫切需要进行产业升级，实现产能转移。中国的服务业、金融业相对于欧美发达国家比较落后。在社会主义市场经济下，政府对服务业和金融业管理非常严格，对外资外企的进入采取核准制，要求十分苛刻。一方面，国内服务业、金融业没有蓬勃发展的制度土壤，处于探索发展的初级阶段。另一方面，国外成熟的服务业金融业的管理制度无法自由进入中国，就算进入中国市场，也因为中国经济种种限制得不到充分利用。对于国内的目前经济状况，许多国外企业开始撤资。当前，推进金融改革和市场化改革迫在眉睫。

现阶段，国际贸易格局出现新的变化。WTO的贸易规则已经不再适应新的贸易现状，目前美国正在积极主导推动三个谈判，包括TPP（跨太平洋战略经济伙伴协定）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定）和PSA（多边服务业协议），企图制定国际贸易的新规则，主导国际贸易的新秩序，掌控世界经济格局。如果这三个谈判最后成功，美国就会建立一个将会建立一个以自己为核心，横贯太平洋、大西洋的世界自由贸易区。但是，无论是TTP还是TTIP，虽然遵循开放性原则，但迄今为止，包括中国在内的新型国家都未被邀请，在这场国际贸易新格局的谈判中，中国处于边缘化的不利局面。如果中国不采取任何有效措施应对，就必将在未来的国际贸易规则中处于被动地位，举步维艰。自由贸易区是区域经济一体化的形式之一，顺应当今国际贸易的发展走向。在这样的大背景下，中国一方面率先建立上海自贸区，进行新的贸易规则和贸易标准的试验，另一方面积极推进自贸区的建设，在自贸区内进行大刀阔斧的改革创新，为参与双边、多边、区域合作的奠定基础，为开展国际贸易新格局的相关谈判积累经验，为中国参与国际贸易规则的制定铺平道路。

上海自贸区的成立是当前中国经济与世界经济形势的必然选择，通过试点探索新形势下国际贸易新标准和新规则，倒逼国内加快市场化改革，推进金融制度创新，促进国内经济产业升级，同时也为中国参与新的国际分工，扩大区域经济合作奠定基础，为将来建立中国自贸区积累丰富的经验。

2 选址上海——对外开放的试金石

据了解，中国国内有几十个保税区，政府曾在海南、广东、大连等地进行建设自贸区的研究，但是最后在上海设立了中国第一个自贸区。为什么在进行多地调研后选择在上海进行自贸区试点？主要有以下两个方面的原因。

一方面，上海是中国的一个经济发达的地区，也是中国内地金融、贸易和航运中心。与国内其他城市相比，上海的经济基础雄厚，服务业、金融业发展态势良好，在国内处于领先地位。目前，第三产业已经成为拉动上海经济增长的主要因素。上海对外贸易历史悠久，经验丰富。此外，上海坐拥长三角巨大的经济腹地，在资金、人才的集聚上具备得天独厚的优势。

另一方面，上海自上个世纪90年代至今已经设立了4个保税区，在对外开放上具有丰富的历史经验。近年来，这四个保税区一直在进行新的改革和创新，并且取得了一定的成果，为自贸区的设立奠定了重要的基础。上海第一个保税区是外高桥保税区，成立于1990年6月，也是全国保税区中经济总量最大的一个。外高桥保税物流园区是国家第一个区港联动试点项目。2005年12月10日，洋山保税港区设立成为全国首个保税港区，2012年6月，洋山保税港区启动“保税船舶登记”，成为全国首个开展“保税船舶登记”的试点区域。2009年7月上海浦东机场综合保税区成立，这是我国目前政策最优惠、功能最齐全的保税区，浦东机场综合保税区具有显著的航运区域优势，享有长三角发达的经济实力和浦东国际机场的航运资源，具备承接国际中转，打造国际航运枢纽的条件。上海四个保税区的改革创新符合上海自贸区的目标和功能要求，可以视作自贸区的前期准备，为自贸区的设立打下坚实的经济、制度基础，这是自贸区选址上海的重要原因。

3 突破众围——自贸区建设坚定不移

上海自贸区的建立，是李克强总理力排众议的结果，冲破很多阻力才得以定案的。为什么会出现这么多反对的声音，这些问题的来源在哪里？在自贸区的建设中应当如何逐步解决这些问题？

首先，自贸区制度创新与现行法律冲突。例如自贸区实行负面清单制度（即政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上列举的禁区，其他行业、领域和经济活动均许可）扩大了外资企业进入中国的范围，并且这些外资企业享受国民待遇准则。但中国目前对外资进入主要实行政府审批制和正面清单制。显然负面清单制度与现行法律相冲突，这种法律冲突会导致政府在管理过程中遭遇困境，执法机关也会面临无法可依的窘境，另外也容易引发不公平的争议。endprint

建立自贸区配套的法制体系。自贸区实行各种大刀阔斧的改革和创新，原有的法律法规已经不再适应自贸区的管理和监督。但是无论是怎样的改革和创新，都需要建立在一套切实有效的法律体系下才能得到真正的执行。如果没有新的完善的法律体系作为基础和保障。政府部门就会无法可依，政府职能也不能得到有效实现，行政管理也会变得形同虚设。在这种情况下，原有的改革和创新目标也会因为缺乏政府的有效管理和监督，最终以失败告终。所以自贸区必须要坚持法制的原则，重点建立一套切实可行的法制体系，通过有效的政府行政监管制度，形成高效完善的市场监管环境，为自贸区的建设提供坚实的法制保障。

其次，自贸区市场化存在风险。例如很多专家学者反对自贸区推行利率市场化。他们认为，自贸区可以放开一些形式的资本流动控制，但不能在自贸区率先放开存款利率，自贸区不能是利率市场化的个别区域，由于“区外境内”与中国其他地区存在利率差、汇率差，这必然会吸引大量的全国热钱进入自贸区进行投机。大量的套利投机行为如果得不到有效管制会严重影响金融体制改革，破坏自贸区的市场秩序。

逐步推动市场化改革，稳中求进。中国自改革开放以来实行社会主义市场经济，但是这种市场经济的前提是政府实行强有力的宏观调控。也就是说，中国的市场化并不是真正意义上的市场化，政府实行严苛的市场进出管制和投资审批限制，货币不能自由兑换，利率也是由中央银行严格控制。在这种现状下，如果突然放开市场，由于中国市场本身的不规范和不成熟，很容易造成市场动荡和秩序混乱，进而加剧国内经济上的泡沫。因此自贸区市场化改革应该遵循渐进式思路，无论是开放利率还是开放汇率，都要严格控制节奏、把握尺度。但是在自贸区建设的初期，想要成功实现这个目标确实是个挑战。从世界其他国家和地区的改革经验得知，市场化改革通常都是在大范围上同步推行，极少在个别区域试点，因为区域热钱套利行为很难得到有效控制。所以当前自贸区建设中，不能为了求短期效果放开利率、汇率市场，而应该坚持长远的利益，在探索中寻求最佳的开放尺度，掌握开放节奏，同时运用有效的政府行政职能加以监管，最终实现市场化改革的目标。

上海自贸区的建设注定会在艰难险阻中前进，但是我们不能因为种种困难和挫折就否定上海自贸区存在的必然性和重要性，任何的改革和创新都不是一蹴而就的，上海自贸区顺应历史发展的潮流，只要坚定信念，迎难而上，一定会实现建设上海自贸区的战略目标。endprint