我国基本公共休闲服务均等化研究

白荞祯　程遂营

摘 要：构建了包括1个一级指标、5个二级指标和27个三级指标的基本公共休闲服务均等化评价指标体系，通过对我国31个省份（自治区、直辖市）基本公共休闲服务供给水平的考察，以此评估我国及东、中、西部区域间公共休闲服务均等化水平。结果显示：无论全国还是各区域内部基本公共休闲服务的不均等程度均不断扩大，其中，东部地区的不均等化程度高于全国平均水平，中部和西部地区的不均等化程度低于全国平均水平，而以中部地区的均等化水平最高。

关键词：公共休闲服务；均等化；评价指标

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）12003604

0 引言

随着国民经济持续快速发展，中国开始由以解决温饱问题为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。由此带来的社会公众休闲需求出现全面快速的增长。休闲学家一般把休闲的供给分为自给、公共供给和商业供给三种形式。其中，政府部门的公共供给是居民获得休闲设施和服务的基本途径。政府提供的休闲服务属于公共产品或准公共产品，一般都是低价或免费提供，能够保证公共休闲权利的公平性并能有效引导公众休闲方向。目前我国在公共休闲服务供给方面存在两个显著特征：一是基本公共休闲服务的供给短缺与全面快速增长的休闲需求的矛盾日益显著；二是地区间、城乡间以及不同群体间所享受的公共休闲服务的不均等问题也日益凸显。中国的经济社会结构正处于深刻转型期，公平、正义、共享已成为社会的主流价值取向，民生诉求也在经济社会发展及转型过程中全面升级。如何大幅提升城镇基本公共休闲的供给水平，如何大幅提升基本公共休闲服务的均等化水平，从而实现人的全面发展、维护社会的公平正义、促进社会的可持续健康发展以及和谐稳定，将是政府决策部门和学术界需要持续思考的问题。

1 相关研究概述

1.1 公共休闲服务

西方发达国家地方政府机关的游憩服务可追溯到19世纪。政府最公认的角色是保护人权，保证他们市民的基本需要。在一个充满爱心的社会里，为人们提供休闲的机会是一项必要的社会义务。在很长一段时间里，政府都是休闲服务的主要供给者，即使是在商业休闲非常发达的今天，地方政府依然负责大量的休闲服务设施的提供，如公园、游戏场地、图书馆、游泳池、艺术展览馆和博物馆等。公共部门提供的休闲服务有三个特点：一是资金主要来自政府财政；二是供给价格低于成本或免费；三是面向公众。随着工业化进程的不断深入，几乎在所有发生了工业革命的国家中，政府对休闲娱乐活动都加强了管理。这种管理主要包括两种方式：一是由政府来提供娱乐休闲设施、活动内容及其他服务；二是加强了对于休闲活动的制约。政府通过节假日立法以保证公共休闲时间、建立市级和县级警察制度以便从法律角度规范休闲活动、发放许可证促使娱乐和商业场所规范管理、颁布大量有关休闲和游憩的法案等措施对公共休闲加以干预。在休闲发展过程中，政府的公共管理，包括公共政策、管理机构及其职能设置、公共休闲设施和服务供给等，对公众的休闲生活以及休闲产业的发展具有重要影响。不断提高政府公共休闲服务水平也日益成为服务型政府的重要职能。

1.2 公共休闲服务均等化

西方认为公共服务是政府治理的基本内涵，其涵盖的内容和范围较广，公民享受基本均等的公共服务被认为是天经地义的、公民与生俱来的权利，公共服务均等化也早已成为发达市场经济国家基本的施政纲领，因此，在西方并无专门的“公共服务均等化”一词。国内较早研究公共服务均等化问题的学者是项中新，然而他却未能对公共服务均等化做出适当的界定，仅从公共服务均等化的社会经济意义、实现途径以及制度安排等问题作了初步研究。党的十六届五中全会上，根据我国政府公共服务在地区间、城乡间供给的不均等现状提出了一个新的改革命题——“公共服务均等化”。随之，公共服务均等化问题逐渐进入国内学者的研究视野。基本公共服务均等化就是全体公民享有基本公共服务的机会和原则应该均等；全体公民享有基本公共服务的结果应该均等；在提供大体均等的基本公共服务过程中，尊重社会成员的自由选择权。中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准，在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区能够有机会接近法定基本公共服务项目。关于我国公共服务均等化问题，国内虽然从理论研究及实际政策措施的制定方面都有一定的进展，但大多是通过论述政府间转移支付制度的必要性来间接显示公共服务均等化意义的，较少有直接以公共服务均等化作为研究对象的成果，有关公共服务均等化的系统性研究可谓凤毛麟角。而针对公共休闲供给均等化问题的研究目前仍属空白。

综合相关研究，文章对基本公共休闲服务均等化做如下界定：基本公共休闲服务均等化是指基本公共休闲服务资源要为全体公民共同拥有，每位公民都能均等的享受由政府提供的无地域、民族、性别、阶层等差异的数量相当、质量相近、可及性大致相同的休闲基本公共服务。从中外实践来看，政府从来不是、也永远不可能是一切公共服务的提供者，不可能包揽一切公共服务，而只能在公共资源，主要是公共财政条件允许的最大限度范围内承担公共服务。公共休闲服务的基本范围和基本程度应根据社会的经济发展水平和公共财政的基本承受能力而定，因此，也就决定了公共休闲服务不可能实现绝对的平均，而所谓的均等化则是将各种差距控制在可以接受的范围之内，基本公共休闲服务水平较低的地区要保障最低程度的服务能力，从而在全社会保障公民的基本休闲权利。

2 基本公共休闲服务均等化评价指标与方法的构建

2.1 指标选取与设计

借鉴以往相关指标体系的构建方法，考虑到数据的可获得性，依据“中国经济与社会发展统计数据库指标”、“国家统计年鉴”以及“中国文化文物统计年鉴”相关指标的设立，选定博物馆、公共图书馆、广播电视、文化站（馆）等群众文化机构和城市公园五类我国目前主要的公共休闲服务内容为考察对象，分别从经费投入、物质设施基础、人力资源投入以及民众受益四个维度进行指标设定，以期获得对各省份公共休闲服务均等化水平的大致评估。需要指出的是，由于数据来源有限，部分指标维度设定有适度取舍，但不会影响总体公共休闲服务均等化水平。由此，构建包括1个一级指标，即“基本公共休闲服务均等化指标体系”、5个二级“方面指标”、27个三级“单项指标”的基本公共休闲服务均等化评价指标体系（如表1）。

上述标准化处理方式可以消除量纲的影响，使得不同单位的单项指标可以加总，同时各年度得分可以进行纵向比较。通过上述处理方式，无论正向指标还是逆向指标，各单项指标得分、各层级指标得分以及最后得分都与基本公共休闲服务水平正相关。经上述方式处理后，基年指标处于0～10的区域之内。以后年份某单项指标进一步提高，直至大于基年的最大值，得分将大于10；如果单项指标下降幅度较大，直至小于基年的最小值，得分就会小于0。

评估我国基本公共休闲服务均等化进程的动态变化，采用的处理方法是，将所有样本省份的均值作为全国基本公共休闲服务的标准，利用标准差的概念计算出我国在2005～2011年间基本公共休闲服务均等化的变化趋势。如果指标标准差小，说明各省份（自治区、直辖市）与全国基本公共休闲服务供给水平均值的总体离散程度小，则均等化水平较高；反之，如果标准差较大，则说明各省（自治区、直辖市）与全国基本公共休闲服务供给水平均值的总体离散程度较大，则均等化水平较差。

3 我国基本公共休闲服务均等化实证研究

3.1 全国基本公共休闲服务均等化评估

图1反映的是2005-2011年全国基本公共休闲服务均等化总体水平及发展变化情况。2005-2011年我国基本公共休闲服务均等化指数分别为1.67、1.69、1.72、1.76、188、1.95、2.52，总体来看，我国基本公共休闲服务均等化指数有不断上升趋势，即中国省际间基本公共休闲服务供给的不均等状况呈现不断扩大趋势。由于公共休闲服务具有公共产品的性质且具有较强的正“外部性”，为保证一般民众享有基本的休闲权利，政府在休闲服务供给中的作用正在变得日益重要，然而，由于我国区域经济发展的极不均衡，直接导致各地在公共休闲服务财政等方面投入的不均衡。具体来看，2005-2011年间，我国省际间基本公共休闲服务总体均等化指数从1.67增长到2.52，年均增长率为710%，在2010年之前增长幅度较小，但在2011年上升到较高水平；各方面指标均等化指数年均增长率分别为911%、12.31%、0.10%、10.17%、4.11%，其中，博物馆服务、公共图书馆服务和群众文化机构服务均等化指数年均增幅超过总体水平，城市公园服务均等化指数年均增幅较小，广播电视服务均等化指数基本处于稳定态势。

3.2 东中西部基本公共休闲服务均等化评估

图2反映的是全国和东、中、西部地区基本公共休闲服务均等化总体水平及变化趋势。从总体来看，2005-2011年间，东部地区基本公共休闲服务均等化指数一直高于全国水平，西部地区在2009年之后也超过全国水平，中部地区一直维持在相对较低的水平；全国和东、西部地区基本公共休闲服务均等化指数均保持明显的上升趋势，中部地区基本公共休闲服务均等化指数上升幅度不大，说明全国和东、西部地区内部基本公共休闲服务的不均等程度较高，且不均等化程度在不断扩大，而中部地区不均等化程度相对较低，且趋于稳定。具体来看，全国基本公共休闲服务均等化指数从2005年的1.67上升到2011年的2.52，年均增长率为7.08%；东部地区、中部地区和西部地区基本公共休闲服务均等化指数分别从2005年的1.78、0.79、1.07上升到2011年的2.50、1.05、2.47，年均增长率分别为5.84%、489%、14.92%。可以看出，目前西部地区基本公共休闲服务不均等化程度不断扩大的趋势较为明显。上文列出的地处西部的四川、重庆两地区基本公共休闲服务水平不断上升至较高水平也为这一结论做了注脚。值得说明的是，四川省的目前经济总量位居西部第一，全国第八，经济发展迅速，交通干线密集，是“西部综合交通枢纽”和“西部经济发展高地”，以成渝为主体的经济区已成为中国第四大经济区，而西部其他广大地区仍处于极不发达地区，这一定程度上扩大了西部地区基本公共休闲服务的不均等化。

4 基本结论与不足

4.1 基本结论

2005-2011年间，我国基本公共休闲服务均等化指数有不断上升趋势，即中国省际间基本公共休闲服务的不均等状况呈现不断扩大趋势，其中，博物馆服务、公共图书馆服务和群众文化服务均等化指数年均增幅超过总体水平，城市公园服务均等化指数年均增幅较小，广播电视服务均等化指数基本处于稳定态势。

2005-2011年间，东、西部地区基本公共休闲服务不均等化程度均保持明显的上升趋势。其中，东部地区基本公共休闲服务均等化指数一直高于全国水平，西部地区在2009年之后也超过全国水平，而中部地区一直维持在相对较低的水平。东、西部地区内部基本公共休闲服务的不均等程度较高，且不均等化程度在不断扩大，而中部地区不均等化程度相对较低，且趋于稳定。

我国区域间经济发展的不平衡直接导致了我国区域间公共休闲服务的不均等化，这将直接制约着我国基本公共休闲服务均等化进程的推进。一方面应提高基本公共休闲服务发展的财政保障能力。尽快设计政府间转移支付制度，完善中央与地方间的财政关系体制，使区域经济实力差距过大的现象得到改观，加大公共休闲资源向中西部不发达地区的倾斜力度，鼓励东部发达省份采取对口定向支援等形式，以逐步缩小区域间公共休闲供给的不均衡。另一方面应改革创新基本公共休闲服务的供给模式。不断完善基本公共休闲服务的供给模式及体制机制，从而提高供给效率。各地区还应充分整合利用社会休闲资源，拓宽公共休闲服务的供给渠道。在保证资金投入和创新供给模式的协调发展中，促进我国及各区域基本公共休闲服务水平的不断提高，实现优质公共休闲资源的全民共享。

4.2 研究不足

由于休闲在外延和内涵上尚未界定，目前休闲还没有成为我国统计年鉴的专项指标，而只能在文化、城建等指标中提取其相关项，这给数据收集带来很大困难。限制于数据的可获得性，一方面，文章所考察的公共休闲供给指标项远不能反映整体休闲供给状况，如缺乏对诸如城市广场、体育场馆、滨水区、社区休闲等公共休闲空间以及相关政策方面的考察；此外，城乡、性别、阶层、年龄等方面的差异也使得基本公共休闲服务在不同群体间存在不均等现象，今后研究应实现上述方面的进一步优化。

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