我国地方政府通过影子银行融资的监管研究——以新型城镇化建设为背景

陆勇洲

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

我国地方政府通过影子银行融资的监管研究
——以新型城镇化建设为背景

陆勇洲

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

由于地方融资平台向银行贷款监管准入标准日益严苛，部分资产质量较差、盈利能力较低、难以符合贷款准入条件的地方融资平台开始开辟新的资金来源渠道，纷纷转向信托、基金、保险等影子银行机构或向银行的“影子业务”寻求资金支持。目前地方政府向影子银行的融资呈现高增长的态势，通过建立市场内外部横向与纵向规制相结合的监管体系，引导地方政府融资平台“合理”“合规”“合法”地向影子银行融资，抑制其固有的风险性带来的负面影响，将是对当下我国面临城镇化新一轮建设的重要支持。建立我国地方政府向影子银行融资的监管模式，也是我国建立资本创新体制并发展金融创新市场的契机。

影子银行；地方政府融资平台；融资过程监管

在我国新型城镇化建设的过程中，地方政府面临着大量公共基础设施建设任务而需要庞大的资金支持，在“分税制”和传统银行的贷款平台受到管制的背景下，地方政府进一步背负巨大的财政压力而不得不采取多样化的融资方式。当前影子银行体系的信用工具已经成为我国地方政府的融资方式之一。不同于传统商业银行的融资方式，影子银行的出现是对资本市场的一种金融创新，它的优势在于资金融通层面上的巨大效能和灵活方式，但其高风险性和难以监管性也使其随时可能对资本市场造成巨大的打击。我国目前对影子银行与“地方政府负债”的规制都处于监管松散而低效的状态，本文目的不是探讨影子银行与地方政府负债的广义性监管问题，而是拟从地方政府向影子银行一对一融资模式的特定法律关系角度切入，探寻其特定的监管模式。

一、影子银行

(一)影子银行的概念

影子银行的概念最早由美国债券基金太平洋投资管理公司执行董事保罗·麦卡利(Paul McCulley)于2007年所作的《谨防影子银行体系》报告中提出，用以指代所有具备杠杆作用的非银行投资渠道、工具和组织。目前基于各国对本国资本市场的监管环境、建立的金融结构和金融市场发展程度的不同，影子银行在各国的表现方式和发展呈现出多样化的形态，因此国际上对影子银行的具体定义不尽相同。

美联储(Federal Reserve System)在2010 年7月发布的《影子银行》报告中指出：“影子银行是指从事期限、信用和流动性转换，但不能获得中央银行提供的流动性担保或是公共部门提供信贷担保的金融中介，包括财务公司、货币市场共同基金、融券机构以及政府支持企业等。”[1]这表明美国的影子银行体系主要包括货币市场基金等投资基金、投资银行等围绕证券化进行风险分散和加大杠杆等展开的信用中介体系。而欧洲的影子银行体系则主要包括对冲基金等投资基金和证券化交易活动等信用工具。2011年4月金融稳定理事会(Financial Stability Board)在《影子银行：范围界定》研究报告中将影子银行表述为：“影子银行是指游离于银行监管体系之外，可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系(包括各类相关机构和业务活动)。”

由于我国目前对资本市场的监管和限制准入制度，使得在美欧等国家金融市场上活跃的影子银行信用工具在我国并不大量存在。对此，我国的部分专家学者将影子银行做了窄口径的定义。吴晓灵教授曾将影子银行正面定义为：为企业、居民和其他金融机构提供流动性期限配合和提高杠杆率等服务，从而在不同程度上替代商业银行核心功能的工具、机构、企业或市场。[2]中国人民银行发布的2013年中国金融稳定报告将影子银行定义为：正规银行体系之外，由具有流动性和信用转换功能，存在引发系统性风险或监管套利可能的机构和业务构成的信用中介体系。我国学界的上述观点反映了我国影子银行的根本性作用及实质：代替银行核心功能，实现融资服务的多元化。

(二)我国影子银行的现状

据银监会内部报告测算，2012 年底影子银行体系融资规模为 20 万亿元，其中同业、理财及信贷资产转让等表外融资 8 万亿元，担保公司、小额贷款公司、典当行、私募基金等约 2 万亿元，民间借贷(包含委托贷款6万亿元、网络信贷等)10 万亿元。[3]根据国务院2013年第107号《关于加强影子银行监管有关问题的通知》，目前我国的影子银行体系大致有三种类型：(1)不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；(2)不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；(3)机构持有金融牌照，但存在监管不足或者规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。进一步来看，可将目前我国的影子银行的主要形式归为如下三种：银行的理财产品、非银行金融机构贷款产品和民间借贷。[4]

我国影子银行与国际相比，在规模和风险上都要小得多。从融资方式看，主要通过向企业和个人募集资金进行融资，本质上还是一种与传统银行相似的零售性的融资方式，其原因在于直接从传统金融体系获得资金和信用支持受到限制。从资金运用方式看，与银行的信贷业务类似，且较少借助金融衍生工具进行信用创造，其本质上是在融资需求的驱动下对商业银行信贷功能的部分替代。从服务对象看，主要服务于企业，特别是一些难以从传统金融体系获得融资的中小企业，这其中也包括了愈发受到传统方式融资管制的地方融资平台公司。最后，从风险的来源看，我国影子银行的杠杆化水平不高，风险主要来源于违规操作。[5]

笔者认为，所谓影子银行，不论地域属性及产品多元性，其内涵和外延实质上都是对金融市场信用工具及体系的一种创新。影子银行应该是一个中性词，是一种对资金交换双方的“金融服务中介”。但是由于通过影子银行提供的金融服务大多难以在传统的金融市场得到提供，或是被大量限制或禁止，而非传统的金融市场又是监管的盲区，造成影子银行成为逃避监管的代名词，它的市场“恶性”往往被夸大。从金融发展阶段和金融结构演进的大背景看，在中国当前的金融管理体制下，影子银行更是对金融结构发展、融资多元化进程中的一个创新表现。

(三)我国对影子银行的监管现状

影子银行缺乏有效监管的风险主要有：(1)降低我国宏观调控和金融管理的有效性；(2)向正规金融体系传递风险，影子银行与传统正规金融机构的资金来源、业务的密切联系使风险将会跨行业传递；(3)冲击正规金融机构经营，不合理的虚高收益率会加剧市场的不正当竞争，误导客户进行盲目投资。

按照2013年第107号《关于加强影子银行监管有关问题的通知》，目前我国资本市场实行一行三会的分业监管格局，对不同的影子银行体系内机构及业务活动实施分类化归口管理的模式。主要表现为：银行业机构的理财业务由银监会负责监管；证券期货机构的理财业务及各类私募投资基金由证监会负责监管；保险机构的理财业务由保监会负责监管；金融机构跨市场理财业务和第三方支付业务由人民银行负责监管协调。

目前我国对影子银行的监管存在的问题有：(1)影子银行业务的状态不明导致其游离于现有法律无法确定的监管体系之外。(2)虽然法律设立了相关禁止性要求，但是在现实监管中，这些违法业务活动往往因不受监管层重视而没有得到有效制约。[6](3)我国资本市场不够健全和发达，市场监管权全部集中于行政机构而导致行业机构和第三方信用机构无法在市场内部成为市场的自我监督主体，削弱了资本市场内部对影子银行体系的监管作用。

二、我国地方政府传统融资负债的现状

我国《预算法》《担保法》《贷款通则》等现行法律对地方各级政府负债持否定态度，也不得通过发行地方政府债券和以直接向银行借贷的方式举债，不仅如此，国家行政机关也不能对国内债权人举借的债务提供保证担保。

但是我国地方政府基于各种原因变相举债的情况非常普遍，并呈现高增长性。根据国家审计署2013年第24号公告《对36个地方政府本级政府性债务审计结果》，截至2012年底，接受审计的36个地方政府本级政府性债务余额已经达到了38 475.81亿元，保持增长的态势，其相较于2010年增长了12.94%。

(一) 融资的原因

虽然我国法律禁止地方政府借贷以及提供担保，但是基于宏观经济发展、基础公共设施建设的大量资金缺口还是使地方政府通过间接的方式进行大量借贷，其借贷方式躲避了法律的强制性规范。基于此的主要原因有：

1.从历史上看，“分税制”改革削弱了我国地方政府自主筹资的能力。我国政府于1994年实行的“分税制”改革，建立了中央和地方两套税收体制，将税收分为地方税、中央税、中央和地方共享税，并采用地方上缴中央再由中央划拨返还地方的方式分配税务收入。但往往由中央政府划拨返还的资金不够充裕、划拨资金的流通渠道不够顺畅，同时地方财政支出亦失去了自主性和灵活性，导致地方政府的财政压力进一步加大。

2.从客观上看，社会发展需要大量充裕的资金。我国正处于高速发展的阶段，十八大确定的新型城镇化建设要求地方政府大量的资本投入社会公共基础设施建设、保障性住房建设和其他包括完善医疗保障体制在内的各种配套措施的实施。

(二)融资的传统方式

1.中央政府代发的地方债券和地方政府试点发行的债券。我国法律只允许中央政府发行债务而禁止地方政府发行债务。因此，我国政府的通行做法是由中央代地方政府举债并转贷给地方政府用于国家既定项目的相关建设。2011年，我国开始地方政府自行发债试点，根据财政部2011年和2012年下发的办法，只有上海、浙江、广东和深圳获得了自行发债的资格，2013年又加入了江苏和山东。由于自行发债存在试点范围小，发债数额少等问题，其远远不能满足地方政府的财政需求。

2.设立地方政府融资平台进行传统业务融资。根据银监会的定义，地方政府融资平台一般是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。实践中出现的城市建设投资公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等都属于地方政府融资平台。地方政府融资平台主要通过向银行业金融机构申请贷款的方式为政府的基础建设项目融通资金，地方融资平台的运作见图1。

图1 地方政府融资平台运行模型

笔者认为，基于传统方式的资金募集渠道较为狭窄，资金流通通道不够顺畅。如中央转贷地方债过程不够透明，造成地方政府对资金的控制能力和自主性受到极大削弱，而地方政府试点发债进程缓慢，批准的发债额度也远远低于需求总量，最后地方政府所设立的融资平台普遍存在政府违规担保、商事组织形式不适格[7]等瑕疵。因此，拓展新型的融资渠道并建立合理的融资体系有助于进一步解决地方政府的融资问题。

(三)我国对传统地方政府负债的监管现状

我国制约地方政府负债的监管方面的监督机制总体可以分为行政机构内部监督与行政机构外部监督两方面，其中外部监督包括：人大、法律、舆论的监督；内部有来自上级行政机关、纪律检查委员会与监察部门的监督。

从内部决策权划分角度看，各级政府的举债决策权分散，有的项目的举债决策权在国家发改委，有的分散在各主管部门，有的则由举债单位自行掌握。

从债务管理角度看，地方财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能。但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务如：国债转贷、外债、专项贷款、农业综合开发贷款等进行管理。同时，财政部门内部的债务管理职能又被分割到多个处室，比如外债金融处、预算处、国库处、基建处、农业处等，[8]而这些行政部门之间又往往缺乏密切配合和协调，导致分散的管理难以对债务的风险产生一个准确的认识。

最后，由于我国《预算法》规定禁止地方政府在本级预算中列赤字，因而地方政府的预算不被列入预算案接受人大的审议，导致作为权力机关的人大的预算监督权也被极大地削弱。

三、我国地方政府向影子银行融资现状

目前我国地方政府通过自己设立的地方融资平台向影子银行机构寻求融资，因此地方融资平台公司向影子银行寻求融资的现状从本质上反映了我国地方政府向影子银行融资的现状。

自2012年以来，我国经济增长呈现下行压力，地方融资平台公司的基础设施投资对宏观经济的稳定运行有着关键作用，因此融资平台的负债开始呈现增长的趋势。同时，由于地方融资平台向银行贷款监管准入标准日益严苛，部分资产质量较差、盈利能力较低、难以符合贷款准入条件的平台开始开辟新的资金来源渠道，纷纷转向信托、理财、券商、基金、保险等影子银行机构或向银行的“影子业务”寻求资金支持。

国家审计署2013年24号公告指出，随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设—移交)和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。经审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过影子银行或“影子业务”如信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1 090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1 060.18亿元。这些融资方式筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含着新的风险隐患。

既然地方融资平台贷款实质上代表着地方政府负担的债务，其融资风险便会向地方政府转移。而地方融资平台的筹集渠道由传统商业银行向影子银行的风险转移会存在以下两点问题：

1.影子银行的投融资活动不完全在监管之内，无有效监管统计。这使得融资平台公司的负债规模，以及期限错配、标的物不对应等情况更加不透明。[3]从监管对象角度看，影子银行的投融资活动具有高灵活性和不易监管的特质，导致对其数据统计不全面和准确，统计数据的匮乏也进一步加大了对其监管难度，致使地方政府性债务管理和财政风险防范难度进一步加大。

2.影子银行的融资来源依然大多是银行。[9]在融资平台公司的银行贷款得到控制时，整个银行体系在地方政府融资平台和平台公司的风险敞口依然在加大。这违背了中央政府限制地方政府向商业银行融资的初衷，地方政府负债风险与商业银行风险依旧没有得到减弱。

笔者认为，虽然地方政府融资平台公司为地方经济发展筹得了大量资金，并在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，但是目前融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，其中的增长点主要集中于影子银行业务方面，一些影子银行将资金违规投向地方政府融资平台，地方政府融资平台投资项目多数是基础设施项目，投资回收周期较长，偿债来源严重依赖于地方政府土地出让收益，偿债风险较高。 这一做法干扰了我国宏观调控政策，在一定程度上影响了经济结构调整的步伐，也使得政府持有的或有负债量激增，这些或有负债往往较为隐蔽，使政府融资风险和偿债风险在鲜被注意的情况下加强，未来有可能成为传递成为财政风险和金融风险。这些问题的存在往往会使地方政府陷入资金链的使用循环困境，并对地方经济的健康发展和社会稳定造成影响。

四、我国地方政府向影子银行融资过程的监管

(一)目前规制地方政府向影子银行融资的法律法规

虽然地方融资平台是目前我国地方政府融资进行基础设施建设的重要载体，但是，我国尚未及时制定关于融资平台债务、融资项目的系统性的管理和风险控制机制。自2009年后，地方融资平台风险逐渐受到重视，国务院、财政部、发改委、人民银行和银监会开始下文规范地方融资平台管理，防止地方融资平台风险扩散和规范地方融资平台的发展。如2010年19号文《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出对融资的中介进行直接监管来约束融资渠道，降低融资风险。其中包括了融资平台公司的退出清理与分类、强化平台公司的公司化合规管理。同时要求地方政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

(二) 影子银行提供融资的过程监管

笔者认为我国影子银行向地方政府提供融资的过程实质上表现在影子银行对地方融资平台的资金融通层面，而对其监管不应该采取简单的一刀切的方式而应当采用复合式的监管模式。所谓复合式监管模式包含了“横向监管”即融资市场的内部监管与“纵向监管”即融资市场外部的行政监管。

1.纵向监管内容

(1)确立融资主体范围。在地方融资平台向影子银行融资的过程中，为了削减高风险影子银行债对或有政府负债的影响，应当确立明确的“可参与融资”的地方融资平台与影子银行的范围。笔者认为基于我国目前的发展状况及金融市场的情况，可以允许地方融资平台向资产质量较好、盈利能力较稳定、符合贷款准入条件的影子银行机构进行业务活动。适当时候可由行政监管部门以“名单制”的方法确定可供融资影子银行的范围，供地方融资平台参考。另一方面，由于地方融资平台的注资主体是政府，可以以行政指令的方式对资产质量较差、盈利能力较低的地方融资平台及时的清理。

(2)建立事前预算事后审计的模式。在融资前，对于政府举债的有关决策和运行，就举债规模、建设项目、偿债途径、效益评估、责任落实等都要向人民代表大会例会和人民代表大会常委会以预算报告的形式作出说明，将政府债务纳入人大预算审查范围；必要时可就此“地方政府向影子银行融资的状况”作专题审议或举行质询，也可以就影子银行举债项目的有关情况进行督察或监督，既确保举债资金纳入预算管理，又推动举债行为在法制体制内运行。在融资项目进行过程中及完成之后，要对其进行全面完整的审计，审计结果要及时向行政监督机关汇报，同时对于应当披露的审计信息要及时向资本市场公布，为影子银行与地方融资平台的准入和退出机制打下坚实的基础。

2.横向监管内容

(1)建立第三方信用中介机构监管制度。《关于加强影子银行监管有关问题的通知》提及了这一市场目标，并表示要加强社会信用体系建设，以不良信用记录为重点，建立相关机构、高管及其从业人员的信用记录，实施信用分类监管，建立失信黑名单制度和失信行为责任人行业禁入制度。具体到地方政府负债与影子银行的融资监督关系来看，第三方中介机构如信用中介机构应按时对符合向地方政府提供融资服务的影子银行机构进行信用评级并披露相关信息，对政府同样应该进行“偿债能力”评级，对相关评级信息依照法律进行披露。完整而透明的信用评级制度一方面可以给市场投资者提供重要参考，另一方面也可以对政府融资平台与影子银行之间的融资活动更加透明化，双方的风险共同得到降低。

(2)将巴塞尔协议Ⅲ的银行强化监管及充足资本金规制模式扩大到对影子银行的适用。巴塞尔协议限制了商业银行的资本充足率的最低比例，由此限制了商业银行的业务规模。不同于传统商业银行，影子银行没有受到这一限制，它可以在自有资金可能非常小的条件下开展规模非常大的业务，从而形成很高的信用扩张倍数，造成高杠杆率的特点。由于影子银行的自有资金量和其业务规模不搭配，信用扩张倍数比较大，容易引起流动性风险，影子银行也应当像商业银行一样，受到资本充足率的限制。[10]通过巴塞尔协议设定对影子银行的资本充足率可以进一步优化影子银行的队伍结构，淘汰资产低劣、隐含巨大风险的影子银行机构，进一步为地方融资平台的融资提供优质融资服务。

(3)健全市场融资主体内部的风险防范与管理体制，加强影子银行与融资平台公司本身对对方的交易规制。在市场融资过程中，从影子银行方面看，应当对请求融资的地方融资平台进行“尽职调查”，内容应当包括其信用水平、偿债能力、资产负债状况、组织结构健全度等方面，以全面估量融资单位的情况。[11]从融资平台角度看，应当选择符合要求的影子银行机构或者“影子业务”，并在融资前对其进行风险评估，结合自身的预算负债能力进行综合考量。

五、结语

地方政府负债直接关系着社会的稳定，而通过影子银行这一充满风险的融资渠道进行融资进一步加大了这一负债因素的不稳定性，基于我国地方政府债与影子银行均处于监管的弱势地位，因此完善和强化这一过程的监管势在必行。影子银行作为一种中性的金融机构或业务，其所蕴含的巨大系统性资本风险不言而喻，但是通过建立完善的监督机制可以让其发挥巨大的融资功能，并迎合当下我国社会发展中地方政府资金短缺的问题。合理引导影子银行业务的发展，着力建设健全的金融市场风险防范预警机制和配套监管措施，积极发挥影子银行在资金融通方面的巨大效能，是当下我国面临城镇化的新一轮建设的重要支持。建立我国地方政府向影子银行融资的监管模式，也是我国建立资本创新体制并发展金融创新市场的契机。[12-15]

〔1〕 王小川.关于影子银行发展存在的问题分析[J].经济学，2011(11)：91-93.

〔2〕 华钧.“驯化”影子银行[J].21世纪商业评论，2011(12)：32-35.

〔3〕 王梅，贾康，樊纲.以阳光化地方政府债券取代影子银行融资[N].第一财经日报，2013(7)：1-7.

〔4〕 于婷.基于我国影子银行系统风险的全面监管分析研究[J].时代金融，2013(8)：153-155.

〔5〕 关秀文.影子银行考验我国金融监管政策[J].银行监管研究，2013(6)：68-70.

〔6〕 刘煜辉.中国式影子银行[J].视点，2013(4)：57-59.

〔7〕 冯国，李安安.走出地方政府融资平台的法律迷局及其规范的思路[J].经济法论坛，2012(3)：155-162.

〔8〕 马金华，李国锋.我国地方政府债务监管中存在的问题及对策分析[J].中央财经大学学报，2010(7)：7-10.

〔9〕 巴曙松.从巴塞尔协议三的实施进展看全球金融监管的挑战[J].理论学刊，2013(8)：39-42.

〔10〕 巴曙松.应从金融结构演进角度客观评估影子银行[J].经济纵横，2013(4)：27-30.

〔11〕 张海云，郑春艳，张煜.影子银行对商业银行未来发展的影响[J].区域金融研究，2013(7)：66-69.

〔12〕 田江南.地方政府如何融资[M].北京：当代中国出版社，2010.

〔13〕 许安拓.走出地方经济发展的融资困境[M].北京：中国市场出版社，2012.

〔14〕 〈中国地方政府融资平台研究〉课题组.中国财税发展研究报告——中国地方政府融资平台研究[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

〔15〕 吴俊培.中国地方政府预算改革研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012.

(责任编辑 周吉光)

Research on Regulation of Chinese Local Government Financing through Shadow Banking—Under the Background of New Urbanization

LU Yong-zhou

(Central University of Finance and Economics,Beijing 100081)

Due to the increasingly stricter regulating admittance criterion of bank loans to LGFP, some LGFPs with low-quality assets, low profitability and low qualification of loan have started to find new channels of capital source.In general, these LGFPs always turn to some shadow banking organizations such as trust, fund and insurance or the “shadow business” of banks to seek financial supports. However, the current capitalization of local governments from shadow banks appears high growth posture. In order to support the new round construction of urbanization, we should build internal and external, horizontal and vertical market regulating system, guide LGFPs’ financing from shadow banks reasonably, compliantly and legally and further control the negative effects from shadow banks’ intrinsic risk. It is an opportunity for China to set up capital innovation system and develop financial innovation market through establishing the regulation mode of local government financing from shadow banks.

shadow banking; local government financing platform; local government financing process regulation

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.002

2014-05-15

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.002.html 网络出版时间：2014-09-02 15：30

陆勇洲(1991—)，男，上海人，硕士研究生，中央财经大学法学院法律硕士(法学)在读研究生，主要研究方向为金融法。

D922.28

A

1007-6875(2014)04-0006-06