水库移民补偿权利保障困境的制度追溯

胡大伟

(浙江水利水电学院 廉政文化研究所， 浙江 杭州 310018)

水库移民补偿权利保障困境的制度追溯

胡大伟

(浙江水利水电学院 廉政文化研究所， 浙江 杭州 310018)

当前中国水库移民征地补偿纠纷和矛盾的多发表明水库移民补偿权利保障依然困难重重。这种困境有其发生学背景，现代中国水库移民补偿法律和政策变迁史揭示了水库移民权利保障发展过程的曲折和艰难，这种复杂曲折的发展过程不仅遗留了很多问题，也制约了水库移民补偿权利保障制度的不断完善。在新型城镇化顶层推进和《土地管理法》修改之际，亟待对水库移民补偿法律制度做出回应和完善。

水库移民； 移民补偿； 权利保障； 制度追溯

在中国，水库移民作为一个巨大的难题，不仅体现在当前水库移民征迁补偿的矛盾纠葛和复杂多样方面，也体现在水库移民遗留问题的影响长远和任务繁重等方面。揭开水库移民历史遗留问题的神秘面纱，感知水库移民补偿权利贫困的制度性根源，需要我们了解水库移民补偿政策与法律变迁的历史。

一、水库移民补偿权保障的“蒙昧”时期(1949～1982)

1949年10月1日，随着新中国的成立，国家进入了修复重建的伟大时期。此时的中国，在废除了国民党的六法全书之后，正处于法制饥荒时代。这种法制的整体危机也必然影响着水库移民补偿的权利保障。同时，此时的中国，经历了众多历史事件的洗礼，比如“社会主义改造”、“人民公社化”、“文化大革命”等，这些事件改变了中国的政治、经济和文化生态环境，当然也打破了刚刚起步的移民补偿法制化的良好局面。这一时期，国家没有为水库移民专门立法，水库移民主要依据宪法、一般法律和政策广泛开展，尤其是政策发挥着巨大的作用。此时的中国处于高度集中的计划经济时代，水库移民征地补偿也表现出了很强的政治依附性和高度的计划性，而且由于此时政治环境的激烈变动，水库移民征地补偿也呈现出多样化的状态。由于水库移民征地补偿涉及到土地权益的补偿，水库移民征地补偿与土地权属、土地制度紧密相连，因此不同的土地制度可能导致水库移民补偿会呈现不同的补偿形态，1949年至1982年期间中国土地制度发生了数次变迁，基于社会主义改造和政治环境的变化，可把这一时期分为两个时段。

1.“低补偿，重安置”的低度计划时期(1949～1957)

解放后，国家面临着经济发展和自然灾害治理的双重挑战，尤其是各种水灾严重影响了老百姓的生活和经济发展。1950年夏季淮河发生严重水灾，毛泽东主席连续4次作出重要批示，要求尽快治理淮河。在周恩来总理的亲自领导下，同年8月政务院召开第一次治淮会议，作出治理淮河的决定，制定“蓄泄兼筹”的治淮方针。1950年10月14日，中央人民政府政务院发布《关于治理淮河的决定》[1]。治淮也成为中国大规模水利水电工程建设的开端。这一时段，我国修建了官厅、薄山、南湾、大伙房、二龙山、梅山等共30多座大型水库，搬迁移民约100多万人。这一时期水库移民工作虽然缺乏完善法制的调整，但由于战后的中国老百姓一方面没有多少财产和财产权观念，另一方面政府和老百姓都沉浸在建设社会主义新中国的巨大激情之中，彼此能够相濡以沫，因此该时期的移民遗留问题并不突出。该时段水库移民征地补偿的主要特点如下：

第一，重安置与低补偿。其中水库移民的补偿范围包括土地补偿费、迁移补助费、地上附着物补偿费等，而一般土地补偿费的补偿标准仅为最近土地年产值的3～5倍。这一时期的移民补偿投资占工程总投资比例很小，仅占工程总投资的5.4%[2]。为了弥补低补偿可能引发的社会矛盾，国家又承担起了对水库移民生产和生活的安置责任。《国家建设征用土地办法》(1953年)不仅在第3条中申明了“必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”的基本原则，而且在第13条进一步明确了政府的安置任务，规定：“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作”①。这种重安置、轻补偿的模式，在低度计划经济时期虽然有一定的可行性，但也为未来水库移民补偿问题的彻底解决留下了隐患。

第二，注重群众路线在水库移民征收补偿中的运用。群众路线作为中国共产党取得革命胜利的法宝，在解放后法制不健全情况下，就是指导生产和生活的制胜武器。这一法宝也被运用到水库移民征地补偿中。《国家建设征用土地办法》第8条规定：“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之……对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人和原使用人(或原所有人和原使用人推出之代表)会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”①

第三，坚持补偿与安置恢复原生活水准原则。在当时法制不健全的情况下，国家不可能从权利保护的高度去认知和理解水库移民征地补偿问题，因此水库移民补偿也只能停留在朴素的满足老百姓基本生存的状态。而且当时农民普遍比较贫穷，修建水库淹没、毁损的食物指标相对比较简单，在当时的情形下国家提出了“尽一切努力保证不降低原有生活水平，依据淹没损失计算补偿投资”的政策原则[3]。这一原则对后来水库移民补偿“三原”原则的确立产生了巨大影响。

2.行政命令式的“无产”“无序”补偿安置时期(1958～1982)

1958年是中国第二个五年计划的起始之年，也是在这一年中国进入了一段特殊的政治时期，“大跃进”、“三年自然灾害”、“人民公社化运动”和“文化大革命”接踵而来。政治上的“大跃进”强烈影响着我国水利水电工程的建设数量和进度。1958年3月25日，中共中央成都会议通过了《中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》，该意见明确提出：“从国家长远的经济发展和技术条件两个方面考虑，三峡水利枢纽是需要修建而且可能修建的，应当采取积极准备、充分可靠的方针进行工作。”[4]此后，国家加快了水利水电工程的建设步伐，各种大中型水电工程遍地开花。这一时期先后完成了新安江、密云、丹江口、拓溪、新丰江、三门峡等300多座大型水库的建设，移民数百万人。这一时期移民工作由于受“左倾”思想的影响，移民补偿安置陷入了历史的低谷。当时除了少数工程移民得到适当安置外，多数移民工作都存在大量的遗留问题[5]。移民经费有限，加上特殊的历史时期，广大移民未得到妥善安置。到1984年，丹江口水库后靠安置区移民还有62.5%未能解决就医问题，65%未能解决饮水和交通问题，用电、儿童入学等方面也存在许多问题，严重制约了移民群众生活水平的提高和库区经济的发展。1984年移民人均纯收入仍只有124元，人均口粮118公斤，大大低于当地群众的水平，相当一部分人连温饱问题都没解决[6]。

随着生产资料所有制的根本变化，1953年制定实施的《国家建设征用土地办法》已难以适应此时经济建设的需要。1957年国务院对此办法进行了修改，同旧办法相比，新办法在征收补偿方面的规定发生了较大的变化。修正后的办法加强了国家对经济发展的调配性和计划性，在“人民公社化”和“文化大革命”的政治背景下，这种计划性在水库移民征地补偿领域被演绎得淋漓尽致。这一时期水库移民征地补偿的主要特点如下：

第一，“政治挂帅，思想开道”。在这一特殊的时期，水库移民征地补偿与阶级斗争紧密融合，并被贴上“政治教化”和“道德教化”的标签，争取补偿费的行为被视作政治上不成熟、思想上落后的表现。正如《浙江省新安江移民安置委员会关于移民试点工作的初步意见》在论述新安江水电建设移民工作的困难和有利条件时所言：“移民任务的实行，是社会主义思想与农民资本主义自发倾向的斗争过程，是与群众封建落后的家乡观念斗争的过程，是与反革命破坏势力作斗争的过程，是与迁入群众不顾国家建设的需要而向国家苛求的状况作斗争的过程，是与库外群众阻止群众迁入的自私狭隘思想作斗争的过程，同时，又是与自己队伍内部的右倾畏难、急躁冒进和大意麻痹思想作斗争的过程。”[7]148“它的根本有利条件，首先是广大人民社会主义觉悟的提高与对国家工业化的热情，这是所能实行移民的根本因素。”[7]149

第二，低补偿，轻权利。我国的征地制度是在公有制体系下的计划经济体制中形成的，土地首先是由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种，并由此体现社会主义公有制的优越性，实现“耕者有其田”，国家建设需要使用再进行收回、收购或征用、征收，属于典型的配给和调配式的生产资料分配方式[8]。这种行政计划式的征地补偿模式对于推动水电建设项目的迅速完成具有重大意义，但却忽视了人的发展，忽视了移民的权利保护，移民异化为水电项目的附属，移民应该得到的补偿成为国家的恩惠。征地补偿的“恩惠理念”必然排斥财产权利保护，排斥财产的市场价值。此时期，政府排斥市场机制，否认土地价值，用行政指令进行土地资源配置和调节，土地市场在很长的一段时期内并不存在，加上将私有财产与私有制混同的错误认识，导致在实际土地征收过程中，政府除了无偿剥夺私有宅基地的土地所有权外，对土地使用权的补偿费用也是非常低廉，在一些特殊年代甚至是无偿取得[9]。根据国务院《关于新安江水电站移民投资指标问题的批复》，新安江水库移民的人均投资指标被控制在478元以内[7]202，其中房屋复建费，平均每人270元，人均建筑面积15平方米(含猪牛栏、厕所等附属建筑)，平均造价每平方米18元；迁移费，人均50元；土地补偿费，人均96元；行政管理费，人均8元。

第三，补偿的随意性、变通性。这一特殊时期，国家相关法规规定的征地补偿标准不仅远低于财产的客观价值，而且在补偿范围、补偿标准、补偿方式等方面赋予了具体执行机关很宽泛的自由裁量权力。在水库移民征地补偿安置实践中，移民的补偿费用常被各级政府“合规化”地降低和规避。新安江水库作为该时期修建的大型水库之一，虽受到党和国家各级领导的高度重视，周恩来总理亲笔题词“为我国第一座自己设计和自制设备的大型水力电站的胜利建设而欢呼”[10]，但水库移民征地补偿依然遭到了“节约化”的处理。针对新安江水库移民征地补偿，浙江省人民委员会专门颁发了具体的征用办法，通观这一办法，我们可以发现，“少补偿、酌情补偿、不补偿”成为新安江水库移民征地补偿的基本原则。即使有少量的补偿，原则上也不会直接发给移民个人。

第四，补偿兑现水平较低。这一时期，不仅水库移民的征地补偿费标准本身非常低，如根据国务院核定的新安江水库移民征地补偿费人均478元，而且由于当时兑现情况比较复杂，经济补偿的兑现情况非常差。在新安江水库建设项目中，淳安县共收到上级拨付的移民经费共计69467816元，但实际只支出67497280元，尚结余1970536元。其中，淳安县后靠移民补偿中每位移民平均分摊不足350元，在众多的补偿项目中，除房屋补偿费的兑现率相对较高外，其他项目都比较低(见表1)[7]204-205。

表1 新安江水库建设项目中淳安县后靠移民补偿费兑现情况

但实际情况是，由于补偿标准本身比较低，而且城镇、工矿企业、商业、交通、文化、卫生、教育、通讯等迁建费不另给补偿，故按移民人均拨付的经费必须用于县城和其他镇的迁建，以及学校、医院、交通、码头等等的投资建设，加之补偿兑现率较低，移民本身得到的补偿应该说是很少很少的[7]205。

第五，轻安置。当时关于移民安置，国家无任何历史经验，因此很多方面都在不断摸索中，这一时期由于受政治运动和“左”倾思想的影响和干扰，移民补偿与安置工作存在简单化和粗糙化的问题。特别突出的是，大规模的移民安置工程既没有细致的水库淹没实物指标调查，也没有编制科学的移民安置规划，对移民搬迁安置去向、安置方式、安置条件、安置目标缺乏科学论证，带有较大的盲目性和随意性[11]81。因此，这使很多移民处在“迁而不安”的状态，导致大量移民倒流、返迁。移民群众在异地安置以后，在各级党委和政府的关怀下，含辛茹苦，顽强拼搏，生产生活逐年有所恢复和提高。但是，由于“大跃进”、人民公社化和“文化大革命”运动的影响，经济补偿标准普遍偏低，加上部分地区安置过量或安置不当的问题相当突出。因而相当一部分移民，长期存在各种实际困难问题得不到妥善处理，有的甚至连温饱问题也没有完全解决[12]。在新安江水库建设中，库区的移民安置工作长达15年，而库区遗留问题，包括应迁未迁的两万移民问题，则是淳安县从移民安置开始至今近40年中一直在尽力解决却又难以解决好的问题，以致成为建库后淳安县发展的沉重包袱[7]8。

二、开发性移民补偿与安置的探索时期(1982～1991)

经过了历史转折的1977至1978年，中国进入了一个新的时期，改革开放、经济建设成为这一时期的主题，水利水电工程建设迎来了新的春天。龙羊峡、安康、升钟、铁山等水库相继开工建设，水库移民数十万人。由于政治经济法制环境的变化，水库移民补偿安置政策也发生了变化。此时期，国家开始正视并着手解决水库移民历史遗留问题，并提出开发性移民的补偿安置方针，其补偿的主要特点为：

第一，水库移民补偿遗留问题与新建水库移民补偿问题交织涌现，国家统筹移民经费，兼顾新老问题。20世纪六七十年代修建水利水电工程遗留下来的移民补偿问题，在这一时期集中显现，国家深切地认识到解决遗留问题对于水电开发建设的重要意义。为了解决水库移民遗留问题，国家建立库区维护基金、专项建设基金和移民扶助金。同时，为了推动新水库的顺利开工建设，国家建立了后期扶持基金。随着改革开放和工作重心的转移，国家在高度重视移民遗留问题的同时，逐步提出了移民后期扶持的思路、办法和要求，从而形成了我国水库移民安置实行“前期补偿、补助与后期扶持项结合”原则[11]84。

第二，相对于前一时期，水库移民的补偿标准有了相应提高。1982年至1986年新建工程农村移民安置补偿补助费人均一般为3000～3500元，1986至1990年又增加到4000～7000元[11]85。通过表2可以看出水库移民补偿费的增加趋势[13]。

表2 全国水库移民平均补偿标准变化情况(单位：元/人)

第三，财产性补偿与政策性补偿初步结合。改革开放初期，国家开始着手提高水库移民补偿标准，但囿于国家的财政实力，政府给予水库移民的财产性补偿原则只能是适当补偿，而不是完全补偿。为了弥补财产性补偿的不足，国家把移民补偿安置与库区经济开发结合起来，变单一的财产性补偿为财产性补偿与政策性补偿相结合。

三、水库移民利益补偿的法制化应对时期(1991年至今)

进入20世纪90年代以后，中国开始迈入发展社会主义市场经济的快车道。一大批大中型水利水电工程被列入建设日程，为了专门应对工程建设带来的移民补偿安置问题，1991年国务院依据《土地管理法》和《水法》制定了《水库移民条例》。该条例共分五章，首次针对水库移民补偿安置做出了比较详细的专门规定。该条例的颁布实施结束了水库移民工作长期以来无法可依的状态，具有里程碑的意义。该条例同时规定：“特大型水利水电工程建设征地补偿和移民安置办法，由国务院有关主管部门另行制定，报国务院审批。”③为了规范三峡工程建设，1993年6月29日国务院颁布了《三峡移民条例》，为了更好地维护移民合法权益，践行开发性移民的方针，该条例在2001年2月15日被国务院重新修订完善。为了规范南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作，保障移民权益，国务院南水北调工程建设委员会于2005年1月27日专门颁布了《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》。在1998年我国修订了土地管理法后，1991年的《水库移民条例》更加明显地暴露出补偿标准偏低、移民补偿安置程序的缺陷，为了同修订后的土地管理法相衔接，也为了应对21世纪移民征地补偿安置的形势，国务院于2006年7月7日对旧的《水库移民条例》进行了修改。修改后的条例调整了移民补偿安置标准，进一步强化了地方政府的补偿安置责任，完善了水库移民后期扶持制度。

水库移民补偿法制化时期的特点：

(1)法律与政策交错混合。当然，除了以上宪法、法律、法规、规章及规范性文件之外，大量的国家及地方性政策，尤其是地方性政策在水库移民征地补偿中也扮演着举足轻重的作用，在实践层面甚至更受“欢迎”。黄东东教授在论证三峡移民法律制度时指出：“政策在整个三峡移民法律制度中占据极其重要的位置，甚至就其现实性而言超过了某些法律法规，无论是媒体还是普通民众的描述，都自觉不自觉地使用三峡移民搬迁这是一项‘政策性很强的工作’的话语，有时甚至将政策和法律互相混淆。”[14]

(2)危机应对痕迹明显。通过全面扫视现代水库移民补偿制度史，我们可以发现，国家出台相关法律和政策的主要目的是为了应对和解决工程性非自愿移民造成的负面后果，因而具有“危机应对”的特点。正是这种特点，使得我国工程性非自愿移民政策、法律具有浓厚的行政色彩，其实施主要依赖自上而下的行政体系和动用财政资源。在这种大规模非自愿移民集体搬迁中，政府采取了各种社会动员手段促使移民“自愿”搬迁。“危机应对”与“政府主导”构成了“工程性非自愿移民政策与法律制度”的核心特点[15]。

(3)国家责任进一步强化。现行的水库移民法规通过规范移民安置程序和方式，进一步凸显了政府尤其是地方政府对移民的安置责任。新《水库移民条例》明确规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”④总体来说，目前国家解决的移民补偿问题的方法带有浓厚的计划经济色彩，建设工程移民补偿标准形成、概算、国家批准移民投资概算、组织移民搬迁、兑现移民补偿资金的全过程，没有完全体现“公民的合法私有财产不受侵犯”的宪法原则[16]。

(4)强烈的象征符号意义。经过长期的曲折发展，我国的水库移民利益补偿法制建设取得巨大的进步，专项水库移民条例甚至两易其稿。但在“重工程、轻移民”理念的长期支配下，水库移民的补偿权益并没有被放在公平的法制天平上。体现政府强力主导作用的水库移民补偿安置立法仅向形式正义迈出了一小步，实质正义的实现需要我国的移民法制真正重视和高举水库移民的生存和发展权[17]。

四、结语

我国水库移民制度的现代变迁史表明，水库移民补偿是一个复杂的政治、经济和社会问题，内容主要涉及到征地补偿、移民安置和后期扶持等多个方面，相比其他法律制度的构建，水库移民补偿法律制度的起步时间较晚，建立过程更加曲折和复杂。

在1991年国务院出台《水库移民条例》以前，水库移民补偿只能通过其他立法中的散见规定和政策来调整。随着条例及相关配套立法的出台，水库移民补偿才逐步迈向制度化、体系化。目前已初步形成以宪法为统帅，相关通用法律为指引，国务院专项法规为主导，其它专项规章、地方性法规及规范性文件和相关政策为主体的水库移民补偿制度体系。这种制度化体系仅仅为水库移民利益补偿权利正当化的实现提供了初步的保障，囿于长期“重工程、轻移民”的思维窠臼，受制于积重难返的历史遗留问题对制度的破坏性冲击，水库移民补偿权利保障之路仍面临艰巨的挑战，在新型城镇化不断推动的背景下，面对《土地管理法》修改的临近，水库移民补偿法律制度亟待做出回应和完善。

注 释：

① 《国家建设征用土地办法》(1953年)。

② 该资料中未找到房屋迁建补偿费、土地征购补偿费的应兑现数，只找到实际兑现数和兑现率，因此应兑现数一栏缺失．

③ 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号)。

④ 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)。

[1] 中央人民政府政务院．关于治理淮河的决定[EB/OL]．[1950-10-14]．http://www.hrc.gov.cn/detail?documentid=36505，2012-08-05．

[2] 李勋华．水电工程移民权益保障研究[D]．西安：西北农林科技大学，2010：56-57．

[3] 王茂福．水库移民返迁：水库移民稳定问题研究[M]．武汉：华中科技大学出版社，2008：7．

[4] 中共中央关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/06/content_2423419.htm，2012-08-13．

[5] 黄友若．水库移民文选[M]．北京：中国水利水电出版社，1997：182．

[6] 王茂福．水利工程的农村移民的福利研究[D]．武汉：华中科技大学，2005：77．

[7] 浙江省淳安县《新安江大移民》史料征集委员会．新安江大移民——新安江水库淳安移民纪实[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

[8] 朱道林．我国征地补偿制度改革的前世今生[J]．行政管理改革，2011(7):29．

[9] 郑 卫．杭州市城市房屋拆迁补偿政策变迁[J]．中国土地科学，2010(2):16．

[10] 浙江省建德市政协．岁月——新安江水电站建设纪实[M]．未刊本，2006：13．

[11] 王应政．中国水利水电工程移民问题研究[M]．北京：中国水利水电出版社，2010．

[12] 浙江省电站水库移民志编辑委员会．浙江省水库电站移民志[M]．北京：华艺出版社，1998：4．

[13] 黄 煜，施国庆．水库移民遗留问题成因分析与对策[J]．水利经济，2000(5):52．

[14] 黄东东．权利视野中的水库移民法律制度[M]．北京：中国检察出版社，2005：161．

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[16] 李 丹，郭万侦，刘焕水，等．中国西部水库移民研究[M]．成都：四川大学出版社，2010：241．

[17] 胡大伟．水库移民补偿的特征及法律性质[J]．三峡大学学报：人文社会科学版，2013(2)．

[责任编辑：马建平]

2013-12-10

浙江省哲学社会科学规划重点课题“生态法治行政背景下水库移民利益补偿研究”(12JCSH01Z)。

胡大伟，男，浙江水利水电学院廉政文化研究所副教授，法学博士。

D 632.4

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1672-6219(2014)03-0011-05