云南山地城镇化动力机制研究

潘启云

(中共云南省委党校 省情研究所, 云南 昆明 650111)

城镇化是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城镇社会逐渐转变的历史过程。改革开放以来，我国的城镇化率每年平均以1%的速度增长，从1978年17.92%，快速增长到2013年的53.7%，城镇化成为经济社会发展的重要引擎，探究推动城镇化发展的动力机制成为专家学者关注的热点问题。基于不同的研究视角，学界对城镇化的动力机制提出不同的观点。周一星通过探讨城市化与国民生产总值关系的规律性，认为工业化是城镇化的主要动力[1]。快速城镇化导致制度障碍问题凸显，建立制度保障体系被纳入城镇化动力机制的研究视野。叶裕民认为，土地制度、户籍制度和社会保障制度构成推动城镇化的制度支撑[2]。随着市场经济制度的逐步建立，我国的城镇化进程越来越表现为政府、企业、个人三者共同作用。因此，宁越敏就提出了“三元”城镇化动因说，主张以多元城镇化动力代替以往单一的或者二元的城镇化动力机制[3]。新型城镇化理念促进了城镇化动力机制的差异性研究，目前从多元化的视角研究城镇化的动力机制已被学界广泛接受。云南边疆、民族、山区、欠发达的省情导致其城镇化发展的区域差异性，加快云南新型城镇化进程，需要依据发展条件、资源禀赋、区位优势等现状从产业支撑体系、体制机制保障、城镇化空间布局等多维度构建城镇化动力机制，探索“农民进城、城镇上山”的城镇化路径，增添加快城镇化进程的动力和活力。

一、发展特色优势产业，推动产业非农化

非农产业是城镇化的基本动力，由于历史发展、自然条件等原因，云南是一个农业大省，在国民生产总值中第一产业所占比重较高，二、三次所占比重较低，非农产业发展滞后成为制约云南城镇化发展的主要因素。改革开放以来云南三次产业结构演进与城镇化率变化如图1所示。

数据来源：《新中国六十年统计资料汇编1949—2008》和云南省历年统计公报；1985、1995年的城镇化率数值为评估数。

图1可以看出，第一产业农业占GDP总值从1978年的42.66 %下降至2012年的16.04 %，第二产业工业占GDP总值从1978年的39.94%上升至2012年的42.86 %，基本在40%左右徘徊，第三产业服务业占GDP总值从1978年的17.39 %上升至2012年的41.1 %，升幅最大。云南的城镇化率从1978年的12.15 %，上升至2012年的36.8%，表明云南城镇化率的变化与第二、三产业的演进呈正相关关系，第三产业占GDP比重与城镇化率上升折线图偏离率最低，这说明第三产业对城镇化率贡献最大，第二产业贡献率次之，而第一产业所占GDP比例与城镇率变化呈负相关关系，即农业产值占GDP的比重逐步下降，城镇化率逐渐上升。因此，构建云南城镇化的产业支撑体系，要大力发展旅游、边贸、文化等特色优势第三产业，实现多轮驱动城镇化。

发展生态旅游，促进就地城镇化。依托特色的民族文化和奇丽的自然景观，挖掘开发特色景区景点，发展历史文化旅游和生态观光旅游，拉长景区开发、市政建设、道路交通、生态环保以及餐饮住宿、娱乐休闲、购物体验、会展演出等旅游关联产业链条，创造新的就业机会，吸引农村人口向旅游城镇集聚，实现就地非农就业。借助旅游业发展，政府主导和市场调节双管齐下，公益投入和招商引资相互促进，改善城镇硬件设施条件。按照旅游业对生态环境的高标准要求，加大对历史文化景观、自然生态环境的保护力度，加强水土保持，限制高污染高排放高能耗产业发展，培育绿色低碳产业，增强居民生态意识，提升人文素养，提高城镇化质量。

发展文化产业，提升城镇化品质。云南是民族文化大省，各族人民在长期的生产生活实践中创造了璀璨的民族文化，呈现出多民族聚居、多宗教并存、多元文化交融的特征，堪称民族文化的宝库。顺应知识经济的时代潮流，发展以民族文化为主导的创意产业，以特色文化资源的市场化与资本化进程驱动特色文化城镇的形成。利用传统文化资源，组合不同文化元素，实现人口、资源、环境、生态和文化的相互融合，建设一批特色鲜明、创新能力强、产业链完整、规模效应明显的民族文化产业基地。发挥文化创意产业在激活城乡文化要素、刺激消费需求、转变增长方式和调整产业结构、扩大就业规模、完善城市功能、保持可持续发展等方面的积极作用，促进产业升级改造和经济转型发展，推动村民变市民、农村变社区，加快城镇化进程。

发展边贸经济，建设口岸小城镇。云南有 4 060 km 边境线，设有边境口岸17个，其中一类开放口岸5个，二类口岸12个，边贸经济在推动云南边境地区城镇化进程中扮演了重要角色。边境口岸的边贸经济形态能够为区域城镇化进程提供强有力的动力，依托于边贸经济的口岸城镇建设,已经成为改革开放以来西南边疆民族地区小城镇建设的便捷途径或特色模式[4]。边贸经济的发展带来了口岸城镇的经济繁荣，促进了非农就业，推动了道路交通、通讯设施、市政建设等基础设施改善，加快了城镇化进程。2013年1—11月，瑞丽市姐告、畹町两个口岸共完成进出口贸易总额26.3亿美元，同比增长41.52%。2012年，瑞丽市城镇化率达到56.3%，高出全省城镇化率19.5个百分点，快速增长的边境贸易成为推动城镇化的直接动力。

二、打破体制机制藩篱，促进人口城镇化

城镇化是人口、资本、资源、技术、信息、物流等生产要素在空间上不断积聚的过程，涉及人口城镇化、产业非农化、社会治理人性化、环境生态化、文化多元化等诸多方面。城镇化既是长期的战略任务，也是一项复杂的系统工程，必然会受到传统体制机制的影响，经济体制改革实际上就是制度变革。辜胜阻、刘传江认为，制度对城镇化的进程有重要影响，与城镇化相关的制度通过影响非农化和城乡要素的流动进而影响城镇化的进程[5]。因此，从土地制度、户籍制度、社会保障制度等方面打破制度藩篱，改革创新促进城镇化发展的体制机制，对加快城镇化进程具有重要的推动作用。

改革户籍制度，促进农民工市民化。严格的城乡居民户籍制度是计划经济的产物，是城乡二元结构的一种象征。改革开放35年了，经济、社会、政治、文化等方方面面都有很大的变革，唯有看上去不起眼、改起来似乎难度不大的户籍制度改革举步维艰，究其原因，其实就是户籍被赋予了太多的实际利益，购买经济适用房、保障性住房、子女上学、就业等都与是否有城市户口紧密相关，阻止在城里务工的农民享有城里人的权益，出现“半城镇化”现象，即农民在城里务工，权益保障却还在农村，难以真正融入城市。值得注意的是，在基层调研中，我们又发现了另外一种现象，有些地方下定了农转非硬性指标，规定每个乡、每个村一年要转一定数量的城市居民户口，农民最担心的是转成城市户口后，农村的惠农政策和计划生育政策就享受不了了，对强行转户口产生抵触情绪，出现“伪城镇化”现象在所难免。腾冲县在征地建设猴桥口岸时，进行了有益的尝试，被征地农民转为城市户口后，在享受政策方面可以自由选择，也就是说，城市居民和农村居民的优惠政策他们都可以享受。猴桥镇余家寨村民小组全体村民转为城市户口后，既保持着在山地种植草果的农村生计模式，农闲时节又能进城务工，居民收入有较大增长。这种站在维护农民利益的角度进行制度安排的做法，值得借鉴。

改革农村土地制度，促进城乡要素流动。全国城镇化工作会议和中央农村工作会议明确了农村土地制度改革的方向，就是公有制必须坚持，用途管制必须坚持，农民利益必须维护。

但是，农村土地集体所有制是双向城乡一体化的体制障碍，应该尽快消除这种体制障碍，赋予农村居民财产权，发放房屋产权证，将承包土地和宅基地的所有权与使用权分离[6]。云南的农村土地制度存在着产权模糊、流转不规范、土地利用效率低下、失地农民住房就业和社会保障缺失等问题，土地制度改革滞后，阻碍了城乡人口、资源、资金等生产要素的自由流动，城镇化的积聚效应和扩散效应不能充分发挥，制约城镇化的发展。云南应当借鉴重庆、江苏等省市的经验，确立产权制度，明晰政府、村委会、农民对农村集体土地的权利、义务和责任；规范土地登记、抵押融资、流转等制度，发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用，提高土地利用效率；严格农村土地用途管制，执行土地规划，农地必须农用，确保耕地面积底线。完善征地制度，解决征地补偿标准、失地农民住房和就业及社会保障问题等民生问题，保护农民的基本权益。

三、合理规划城镇布局，实现土地集约化

据2007年土地更新调查数据统计，云南全省耕地总资源为607.24万hm2，其中常用耕地为419.69万hm2，临时性耕地为187.55万hm2；林地 2 424.8 万hm2。由于山地高且多，坝子小而少，坡度大，高差悬殊。复杂多变的自然地理环境，导致了土地资源类型多样，地域组合千差万别，垂直变化十分突出。形成山中有坝，原中有谷，组合各异，分布较散的土地资源特点。在这样的土地资源环境下，推进城镇化，必须合理规划城镇化布局，发挥政府主导和市场机制双重作用，实现土地的集约化开发利用，走云南特色的山地城镇化道路。

推进小城镇建设，合理安排城镇布局。山地城镇化是基于山地资源差异化的空间利用形态，引导人口与用地等城市发展资源在空间和布局上非常规的特色城镇化推进方式[7]。云南大城市少，省会城市首位度高，很难形成长三角、珠三角那样的经济圈和城市群，小城镇被誉为“乡村之首，城市之尾”，兼具城市和乡村的优越性，是城乡经济交汇和文化融合的基本接点。在城市快速扩张、乡村逐渐衰落的城镇化进程中，小城镇将成为云南城镇化的空间载体。民族地区幅员辽阔，多彩的民族文化与多样的自然地理条件交相辉映，为特色小城镇建设提供了得天独厚的条件。通过资源强镇、边贸立镇、移民建镇、产业兴镇、旅游塑镇等多元驱动方式，能够建设动力机制不同、文化特征相异的特色小城镇，解决城镇化进程中人地矛盾突出的难题。

实现城镇上山，有效拓展城镇空间。土地资源是城乡经济社会发展的支撑与基石，土地资源的价值与内涵也随着现代科技水平的发展而不断拓展。当一个城市或区域传统用地方式无法得到可持续的支撑与平衡时，寻找可替代的、可行的、满足技术支持的土地资源便成为一种可能性的需求。随着产业非农化、人口城镇化的快速推进，云南城镇面积迅速扩张，合理安排城镇空间重要性越来越被人们所认知。几年来，云南以城镇近期建设规划和镇乡规划的编制和实施为主线，以城乡总体规划的修改和实施为辅助，控制各级城镇人均建设用地水平，逐步降低村庄建设用地规模，并逐步实现城乡建设用地的结构性调整。将节约城乡建设用地的重点领域放在农村地区的村庄建设，提高建设用地集约化程度的工作重点放在各级城镇，将提高存量土地使用效率的重点放在城镇的周边地区、城中村和各类开发区，取得了明显成效。但应当看到，相关研究表明，地形地貌对社会经济有显著影响，平坝地区的资源集聚能力更强。平坝地区的人均GDP是丘陵地区的2.7倍，是山地的3倍多；农村集体建设用地的利用效率和建设用地级差地租具有围绕中心城区递减的趋势。以昆明市为中心，可划分为核心区域、一环、二环、三环四个圈层，农村集体建设用地的利用效率由核心区域向一、二环递减，到第三环时略有增加[8]。这种现象表明，推动“城镇上山”只依靠规划、政策等行政手段是不够的，还应当引入市场机制，规范土地流转制度，以利益驱动促进房地产开发商、商贸、工业企业等用地大户乡城郊拓展，充分发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用，提高土地的利用效率，为山地城镇化提供空间载体。

总之，构建云南山地城镇化的动力机制，涉及产业发展、制度创新、土地开发等诸多方面，发展特色优势非农产业，以解决“农民进城”的就业问题；创新机制体制，以消除阻碍城乡要素流动的制度藩篱；规划土地开发利用，以拓展“城镇上山”的城镇化空间布局，三者相辅相成，解决好了相互促进，解决不好相互制约。研究山地城镇化的动力机制，能够对云南特色的城镇化道路进行有益探索。

[参考文献]

[1]周一星．城市化与国民生产总值关系的规律性探讨[J]．人口与经济，1982(1)：28-33．

[2]叶裕民．中国城市化的制度障碍与制度创新[J]．中国人民大学学报，2001(5)：32-38．

[3]宁越敏．新城市化进程——90年代中国城市化动力机制和特点探讨[J]．地理学报，1998，48(5)：88-95．

[4]罗淳，梁双陆．边贸经济与口岸城镇:西南边疆民族地区小城镇建设的一个依托[J]．经济问题探索，2008(10)：59-63．

[5]辜胜阻，刘传江．人口流动与农村城镇化战略管理[M]．武汉：华中理工大学出版社，2000：367．

[6]厉以宁．论城乡一体化[J]．中国流通经济，2010(11)：7-10．

[7]郭凯峰，杨渝，吴先勇，等．山地城镇化的动力机制与支撑路径研究[J]．小城镇建设，2013(1)：51-56．

[8]张洪．从云南农村建设用地看中国土地制度改革[N]．中国财经报,2009-10-20(4)．