桥头堡战略下的统筹城乡发展治理体系和治理能力的现代化——以云南省城乡发展一体化“蝴蝶效应”为例

李 杰，高 松，刘 荣

(大理学院，云南 大理 671000 )

一、 统筹城乡发展的体制机制的有机统一

党的十八大指出：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径[1]。中国广大地区，特别是的中西部地区由于工业化基础薄弱、城镇化进程滞后、市场化程度不高，工业化、城镇化、市场化(简称“三化”)不能够服务、消化、带动农业、农村、农民(即“三农”)的发展。因此，只有通过夯实工业化基础、加快城镇化进程、提升市场化程度，增强“三化”的力量，壮大“三化”的带动力、服务力、支撑力，才能达到“三化” 服务、消化、带动“三农”。

(一)工农一体化：工业产业农业产业、工人职业农民职业的一体化

工农一体化就是农业走产业化、规模化、商品化、资本化、现代化的路子。通过工业化提速、城镇化建设和市场化手段，加快农村基础设施建设，提高公共服务质量，增强产业化发展能力，实现农业工业化。工农一体化需要工人、农民、知识分子等劳动者在工农产业中双向流动，才能达到产业一体化协调发展与职业一体化平等保护。但是，目前只能是农业和农民流向工业产业和其他职业的单向流动。正是由于长期形成的工农产业政策差距和工农职业身份差异，特别是产业和职业的社会保障制度的不完善，限制了劳动者在工农产业之间以及工农职业之间的双向流动。

(二)城乡一体化：全域城镇化

城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产式、生活方式和居住力一式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程[2]。城乡一体化就是要促进发展要素向农村流动，基础设施建设、基本社会服务、公益事业、民生工程、住房建设等全方面做到一体化规划布局、一体化建设发展，实现城乡的统筹协调发展，加快全域城镇化建设，实现新型集镇化、村镇化。城乡一体化需要城镇人口、农业人口的生产、生活在城乡之间双向流动，但是当前户籍制度及其相对的农村产权制度、农村土地制度、相应财政配套制度、社会福利制度、农民就业环境等多方面问题，正是实现城乡一体化的主要障碍。

(三)农民市民一体化：农民市民化

提升城乡发展一体化质量的核心内容是保障农业转移人口市民化。农民市民化是通过对农民的教育培训，提高农民的科学、文化、技能素养，进行劳动力转移，从事非农职业，以工业化、城镇化、市场化为载体，二、三产业为平台，土地流转、规模经营为手段，使农民变为农业产业工人能够提供更多的就业岗位，能够享受均等化的公共利益和公共服务，使农民的生产、生活、思维等方式现代化。通过社会保障制度体制机制的完善与创新，使农民共享改革和发展成果，享受到应有的市民待遇，真正融入城市社区和城市语境。农民市民一体化需要农民与市民在城市和农村、工业和农业以及工人职业和农民职业之间自愿流动与自主选择。但目前只能是农业农村农民要素向工业、城市、市民的单向流动。现行的房屋产权性质、财富积累性质、价值保值增值形式，农村居民住房不可跨越集体进行市场交易，农民职业在就业的社会保险、社会福利待遇等方面与工人职业较大的差异，加之现行的制度体制机制钳制了工业、城市、市民的资源流向农业、农村、农民，这些都成为市民流向农村居住、进行农业化生产、促进农村发展的硬约束，这必将严重制约农民市民一体化的进程。

工农一体化是产业与职业协同发展的路径，城乡一体化是社会经济协调的路径，农民市民一体化是全民共同致富共享成果的路径，并需要有一体化的目标任务来规划、一体化的体制机制来保障。实现工农一体化、城乡一体化、农民市民一体化的有机统一[3]，是统筹城乡发展，实现城乡治理体系和治理能力现代化的必然选择。

二、 进一步增强云南省统筹城乡发展的能力

云南省统筹城乡发展对与全国同步全面小康、实现现代化已经显示出举足轻重的作用，云南省统筹城乡发展的强弱直接影响全面小康的建成和现代化目标的实现。中国东中西部发展的差距，省域、区域经济发展的差距主要是由城乡发展的差距拉开，工业经济的差距主要由园区经济的差距拉开，城市(城镇)经济的差距主要由开放型经济的差距拉开，农村经济的差距主要由农业产业化和农村经济多元化的差距拉开，经济发展活力的差距主要由民营经济的差距拉开，城镇化进程的差距主要由县城规划建设的差距拉开，全社会固定资产投资规模和效益的差距主要由投融资体制的差距拉开，工业化、城镇化、信息化、农业现代化的人才严重不足的差距主要由内培外引的差距拉开。西部发展较慢、发展相对落后，特别是云南省统筹城乡发展不快、不强、不足，很大程度上是由这些差距和因素造成。

工业化是高效创造财富，是投资的乘数效应；城镇化是有效积累财富，是消费的乘数效应；市场化是优化配置财富，是工业化与城镇化的 互动效应[4]。城乡统筹、城乡一体发展就是以“三化”服务、消化、带动“三农”，抓住了“三化”，就抓住了统筹城乡发展的关键。因此，为推动云南省城乡发展一体化提出如下具体措施。

(一)坚持“双向三化一体”发展路径，实现包容性增长

要加快推动云南省科学发展、跨越发展、和谐发展，实现机会平等和公平参与，使所有群体均等参与经济社会发展、共享发展成果，实现包容性增长。“双向三化一体”的引导向就是通过“工业化、城镇化、市场化”消化、带动、服务“三农”；“双向三化一体”承接向就是“三农”主动承接“工业化、城镇化、市场化”，走“农业工业化、全域城镇化、农民市民化。”以“工业化”化“农业”，促进农村剩余劳动力转移；以“城镇化”化“农村”，推进农村土地流转；以“市场化”化“农民”，实现农民市民化，在制度体制机制大道上自由流动和自主选择，使各生产要素在工农产业、职业、城市农村、市民农民之间，实现工农一体化、城乡一体化、农民市民一体化的有机统一。

(二)调整所有制和城乡结构，推进经济增长方式向经济发展方式转变

使社会成员从业结构由一产向二产、三产业转变，使收入消费方式由实物收入、实物消费向货币收入、货币消费转变是产业结构调整的核心。实现这两个转变的关键就是要调整所有制结构和城乡结构。为此，要以所有制结构调整为动力，推进国有、集体企业产权制度改革，促进所有制结构的调整和优化，推进经济增长方式向经济发展方式转变。把实现由传统的抓产业结构、经济结构调整为主，转向抓城乡结构和所有制结构调整作为统筹城乡发展结构调整的重点，以城乡结构调整为抓手，带动其他结构的调整，构建统筹城乡发展的新格局，从而进一步带动其他结构的调整，不断增强统筹城乡发展的活力和后劲。

(三) 科学划分统筹城乡范围，走非均衡化发展模式

非均衡发展体现统筹城乡的规律，实施非均衡发展战略，通过极点开发、点轴开发，促进有条件的地区先发展、快发展，然后再辐射周边地区、带动周边地区的发展，是加快城乡发展一体化的客观规律和有效途径。要推进省域协调发展，从管理模式、发展方向、发展特征、功能定位等方面明确统筹城乡的经济形态及其范围，促进城乡协调发展。要坚持多渠道筹措资金，在中央确定的政策范围内，进一步加大农村土地流转方面的探索实践，为统筹城乡发展提供更广阔的空间。要打破行政区划约束，跨地区优化资源和生产力配置，实行差别化的扶持政策。要完成农村综合改革，撤并乡镇建制、扩权强县、扩权强镇，撤并面要达到一定比例，着力提速小城市、县城和中心镇发展，重点开发“生产轴”，形成经济发展新极点。

(四)加快制度创新，激发城乡一体化发展活力

制度创新是统筹城乡发展的重要保障。制度创新可以有效节约交易费用，降低成本，提高效益。要积极主动深化体制、机制、制度的创新，创造良好的发展政策，确立“公平准入、公开竞争”的环境，减少企业的发展成本，破除体制机制障碍，支持民间资本进入基础产业、公用事业、基础设施、金融服务和资源开发等领域，形成“洼地”和“温室”效应，支持非公经济快速发展。要打好改革的时间差、开放的空间差、创新的信息差、治理的制度差，及时将上级精神具体化、外地经验本地化、本地探索特色化、施政行为规范化[5]。构建经济链、政治链、文化链、社会链和生态链来链接“三化”与“三农”。

(五)下放经济社会管理权限，克服权力审批性与市场竞争性的不对称运作

区域发展的差异，很大程度上是经济社会管理权限的不清晰、运作不对称造成的。中央和省两级是国域、省域、区域监管型政府，主要职责是发展规划、结果统计、政策支持和过程监督。而州市、县区、乡镇三级是实体操作型政府，是抓落实的主体。推动云南省统筹城乡协调发展，发挥县级的主体作用是关键。要强化县级主体地位，全面扩大社会管理权限，要继续深化行政审批改革，推动社会发展、创新行政方式方面创新，进一步使县级成为城乡发展的治理主体、调控主体、职责主体、权益主体和发展主体。要大力推进市场化进程，发挥市场在资源配置中的决定性和基础性作用，通过建立资源市场运作资源，建立产权市场运作产业，建立资本市场运作资本，建立知识产权市场运作知识产权，建立人才市场运作人才[6]等市场运作机制，实现全能政府向效能政府的转变，培育市场主体，构建权益交易平台，实行区域市场替代，构筑市场载体。

(六)牢固确立工业化主导地位，外引内培强力发展园区经济

高利润率、高财富积累率、高税率、高产业关联度、高就业率是工业的显著优势，工业化是城镇化的重要内涵、农业现代化的根本动力，也是生产生活和思维方式变革的最重要力量。县域是云南省经济发展的短板，也是基础设施建设的薄弱环节，应在重大基础设施项目上向县域倾斜，积极引导社会资金加大投入，加快县域基础设施建设对城乡发展一体化的支撑。要全面实施工业园区“倍增跨越”行动计划，要突出抓好园区基础设施及配套建设，坚持生活在城、生产在园、城园互动。加强园区招商引资工作，构建以工业为主体的园区产业体系，培育统筹城乡发展的主攻方向。针对地方工业实力不强、产业支撑力弱、产业关联度低的现状，要坚持一手抓外引，一手抓内培；一手抓外向型经济，一手抓民营经济；一手抓候鸟经济，一手抓草根经济[6]。坚持企业主体，政府推动，抓大项目，大带动、抓大招商，大发展，推进“引进来、走出去”，吸引外商参与城乡一体化建设，走开放型经济的道路，以工业园区为载体，把园区作为项目引进的窗口、项目建设的载体和统筹城乡发展重要的增长点。

(七)改进坚持农业经济基础地位的方法，以土地流转和农村劳动力转移推进农业现代化

要切实改进坚持农业经济基础地位的方法，以市场需求为导向，整合生产、经营、分配各个环节，推进传统农业的优化升级，推广农业产业化经营，增强农业的整体效益。农业现代化的本质是实现农村产业多元化、多样化和农业生产规模化、专业化。推进农业产业化关键要“六抓”。抓土地流转和劳动力转移：找准城乡发展的实力，解决人地矛盾，为农业生产规模化和农村产业多元化前提条件；抓信息技术带动和政府推动：借助城乡发展的外力，强化供应链管理、不断提高农业信息化水平，为农业产业化经营提供支撑；抓经纪人队伍和技术服务队伍建设：凝聚城乡发展的合力，为农业产业化经营提供技术支撑和服务保障；抓市场走向和老百姓意向：激发城乡发展的活力，为农业产业化经营、农业工业化发展寻求契合点；抓高复种复养指数和高商品率：挖掘城乡发展的潜力，进一步拓展广度深度，为农业产业化经营扩展发展空间；抓经济效益和示范效益：增添城乡发展的动力，化解增收难题，为农业产业化经营提供示范和参考。农业生产规模化、专业化的核心是土地流转，农村产业多元化、多样化的核心是劳动力转移，但必须先抓劳动力转移，后抓土地流转[5]。

(八)规划引领城镇化方向，提升城镇建设发展水平

不断优化城乡空间布局，进一步加快城镇化发展步伐，推动新型城镇化发展。加强各级行政区划之间的统筹衔接，坚持规划优先与长远规划，完善地州、市县规划；坚持逐步建设与综合规划，形成城乡产业与城镇村庄协调发展的规划体系；坚持有序建设与精心规划，形成有利于城镇拓展开发、历史、民族等文化保留的城镇村庄规划体系。科学合理确定限制、禁止、重点和优先的开发区域，逐步完善中心城区、县城、建制镇、一般乡和规划村五级城镇体系，做到城镇村庄规划、城乡土地综合利用规划、经济发展生态保护规划同步实施，动态对接、有效衔接。通过不断优化工业生产力和城镇空间两大布局，走产业集中、园区集聚、资源集约、城镇集群、功能集成之路。按照城镇上山的要求，提升城镇发展专业化、资源利用集约化、能源交通低碳化、城镇功能宜居化、基础设施智能化水平，建设一批品质高、功能优、实力强、风情美、人本化的城镇。大力推进以县城为核心的城镇建设，不断优化城市环境、提升城镇形象，积极引导生产要素向城区、园区集聚与重组，为第二和第三产业的发展提供优质条件、开辟广阔空间。全面放开规划市场，邀请国内外优秀设计单位参与方案竞标，增强规划实施的长远性、全局性、严肃性、权威性。

(九)加快投融资体制改革，增强金融服务统筹城乡发展的能力

金融是现代经济的核心，针对云南省金融服务与统筹城乡发展的突出矛盾，要深化金融体制改革和创新，为城乡发展一体化提供足够支撑。要把转变土地经营管理方式作为投融资体制改革的核心，坚持做到“三个政府主导”，即政府主导城乡建设和土地综合利用规划、主导城乡征地补偿和拆迁安置、主导城乡土地一级开发权；同时，坚持“六个全覆盖”，即城乡规划设计、城乡土地综合利用规划、城乡土地储备和收储、城乡国有集体资产监管、城乡公共资产资源市场公开交易和城乡工程代建制管理全覆盖[7]，实现“一个渠道供水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，土地收储同步、搭建融资平台，促进土地节约集约利用和价值有效提升，为基础设施建设蓄积资本，增强资本运作的“倍增效应”。要完善省、州市对各地的事权、财权相一致的县域财政体制，增强统筹城乡发展的内在活力。

(十)深化社会事业改革，办人民满意的社会事业

深化社会事业改革，坚持经营性与公益性分开、“有形的手”与“无形的手”结合、事业性质与产业性质分开、政府扶持与社会力量兴办结合的原则，转变社会保障机制。实现由定点供应向自主选择、由补贴供方向补贴需方、由实物补贴向货币补贴、由暗补向明补的转变[5]。遵循逐步实现城乡基本公共服务均等化的要求，合理配置公共资源，加强城乡各个文化服务体系和民族文化建设，整合优化城乡教育、医疗卫生资源，提高财政对基本公共服务的支撑与保障，加快扩大以覆盖农民和农民工为主攻方向的城乡统筹社会保障制度建设，推进公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，保障力度向农民倾斜，全面缩小城乡社会民生差距，以人为本，民生为先，办人民满意的社会事业。

(十一)加强生态环境保护，全力推进城乡生态建设

坚持城乡建设与生态建设协同规划、同步实施、协调发展，转变经济增长方式，建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济。加快推进环境优美乡镇和生态县区建设，增强可持续发展能力。以提高资源综合利用效率为核心，提升土地资源集约利用水平，着力推进节地、节材、节水、节能，坚持最严格的基本农田保护制度，推进土地整理，实行耕地总量动态平衡，发展生态农业，建设生态村庄。要持续搞好工业污染治理，大力发展节能型产业、生态型产业、打造生态工业功能区，努力形成产业发展与环境保护、资源节约相协调、经济社会发展与生态保护相协调的可持续发展模式。

(十二)严肃工作作风，以行政效能提升优化发展环境

以行政效能提升优化发展环境，提升发展软实力。通过把握文明和谐的舆论导向、制定宽松优厚的帮扶政策、创造便捷高效的公共服务、打造公平正义的法制环境等不断优化经济社会发展软环境。采取事项限期“零申报”，积极推行“零距离”指导、“零停留”办公、“零差错”办理、“零关系”办事、“零利益”服务。倡导立即办、主动办、上门办、跟踪办、公开办[8]的办理守则。通过报纸、网络、广播和电视媒体倾听民声、了解民意，尊重民心、集中民智，凝结民心、珍惜民力，体察民情、消除民怨。建立干部作风检验标准，大力推进涉及干部队伍建设方面的制度改革。开展打黑除恶专项斗争，积极化解社会矛盾、创新社会管理、公正廉洁执法，营造和谐稳定的社会环境。

(十三)大力内培外引，以发展眼光持续培养领导干部

云南省工业化、城镇化、信息化、农业现代化的人才严重不足，破解的关键是内培外引，内培就是要通过各种方式大规模培训干部和人才，外引就要打破常规限制引进人才。领导干部只有通过不断接受思想新观念和发展新突破的冲击和震撼，有力改变思想观念、工作方法等方面的桎梏和束缚，才能更为科学大胆地工作。统筹城乡发展的首要任务是要在发展中培养一大批政治强、视野广、思路活、胸襟宽、懂经营、善管理、会操作的干部队伍，以培养领导干部的“大手笔”，换来领导干部理念的“大转变”，造就城乡一体化的“大发展”。

三、云南省城乡发展一体化“蝴蝶效应”布局规划

(一)“生产力发展布局规划”与“蝴蝶效应”

1.生产力发展布局规划

生产力发展布局规划是对社会生产力诸要素在一定地域空间范围内的安排部署，即通过对经济、政治、文化、社会以及生态等因素进行综合考察，从生产、分配、交换、消费和经济、政治、文化、社会、生态的整体综合效益出发，优化资源配置、缩小地区差距，为某一地区的工业、农业、城镇的空间开发、布局规划等提供科学依据与优选方案。生产力布局规划的合理与否，关系到能否充分有效地将各地的人力、物力、财力等资源合理利用，确保经济社会发展与生态平衡，推动国民经济持续稳定的增长。

生产力布局规划的内容一般包括：(1)生产力布局的原则和布局效果指标体系的选择；(2)主要物质生产部门的建设地区、地点及生产地域分工的论证；(3)企业规模与地区经济综合体；(4)经济中心与经济区划；(5)生产力布局的组织和管理。

2.蝴蝶效应

在一个动力系统中，初始条件下任何一个微小的变化都能带动整个系统的长期的、巨大的连锁反应。这是一种混沌现象[9]。城乡发展一体化“蝴蝶效应”就是要通过统筹城乡发展，科学合理进行生产力布局规划，推进城乡治理体系和治理能力现代化，实现各地区工农一体化、城乡一体化、农民市民一体化的有机统一，形成一只只“蝴蝶”，每只“蝴蝶”同频共振，进而成为经济社会快速前行的发动机和活力源。

3.云南省发展战略规划

(1)交通通道：构建铁路、公里、航运、水运交通网。云南省作为面向东南亚国家发展外向型经济的重要桥头堡，交通通道建设发挥着重要的作用。

(2)战略谋划：桥头堡国家战略、国家“一带一路”战略以及孟中印缅经济走廊等。云南省要切实找准战略定位，发挥重要作用。

(二) “蝴蝶效应”空间布局规划示意图 (见附图1-6)

历史性战略机遇垂青云南，必须发挥好其在国家向西开放战略中的重要作用，抢抓战略机遇，强化开放意识，进位争先、固本强基、提速增量、提质增效，把加快城乡发展一体化作为富民强滇的基础性工程，使统筹城乡发展作为推动云南省科学发展、和谐发展、跨越发展的发动机和活力源，“蝴蝶效应”式的城乡发展一体化必将迎来大发展、大繁荣。

[参考文献]

[1]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M]．北京：人民出版社，2012：23．

[2]俞思念．从城乡统筹发展到城乡一体化——兼论党的十八大对新时期城乡关系的总布局[J]．学习论坛，2013，29(4)：8-11．

[3]刘荣，杨志银，何敬中.县域经济包容性增长 “双向三化一体”发展路径研究[J].思想战线，2011，37(6)：89-93.

[4]包永辉，徐寿松．政道:仇和十年[M]．杭州：浙江人民出版社，2009：261．

[5]刘荣,周银燕,刘光顺.昆明增强县域经济发展能力的实践[J]．云南行政学院学报，2012(5)：165-167．

[6]仇和.探索体制机制创新 促进县域科学发展——在云南省县域经济发展专题培训班上的讲话[J]．中国云南省委党校学报，2013，13(3)：7．

[7]刘荣，周银燕，刘光顺．增强云南县域经济发展能力的思考[J]．思想战线，2012，38(4)：125-126．

[8]仇和.立足特殊市情 创新体制机制，全面开创昆明跨越式发展新局面[J].昆明党建， 2009(11).

[9](意大利)维弗雷多·帕累托．十定律:万变世界中绝对不变的超强神秘法则[M]．高永，译.珠海：珠海出版社，2011：26．

附图1 寻甸县城镇化与工业化、城园互动“蝴蝶效应” 布局规划

附图2 昆明寻甸东部与西部“蝴蝶效应”布局规划

附图3 昆明北部区域与寻甸的“蝴蝶效应”布局规划

附图4 新昆明主城与昆明北部地区的“蝴蝶效应”布局规划

附图5 云南省与滇中经济区的“蝴蝶效应”布局规划

附图6 “桥头堡”国家战略下的“蝴蝶效应”布局规划