中国外汇管理新特点与新趋势

汤柳

较之以往，自2013年以来，随着国际环境的不断变化，以及党的十八届三中全会的召开，我国外汇管理表现出了一些新的特点，展望未来，管理和改革的重点也将有所调整。当前，外汇管理面临的主要挑战来自于以下两个方面：一是跨境资本流动往复趋势增强。自2012年首次出现跨境资金净流出之后，2013年外汇供求对比关系的微妙变化，以及2014年以来的人民币汇率回落等情况的出现，成为跨境资本双向流动增强的信号。与此同时，以中国为代表的新兴市场国家的经济增长稳定，政策预期明确。这些因素促使投机资本的增加，进而形成资本流入的持续增长，对外汇储备管理和资本流入管理的压力依旧。跨境资金流动往复趋势的增强，要求外汇管理部门施以恰当的管理措施，应对不同动机的资本流入以及尽快提高均衡管理的能力。二是如何为更加充分的市场化改革提供配套的制度保障。自党的十八届三中全会胜利召开之后，政府进一步明确了我国关于进一步对外开放资本市场的改革思想，这要求外汇管理当局在资金监控、制度设施等方面为资本项目的进一步开放做好准备。

外汇管理新特点

外汇储备管理战略性创新

2013年以来，资本流入的大量增加以及持续的经济项目顺差导致外汇储备出现“跳跃式”增长，这对外汇管理形成了巨大的压力。根据管理当局的外汇储备经营管理原则，除了继续把外汇储备资产安全放在首位，坚持多元化投资策略以外，外汇管理在“积极配合国家总体战略，创新外汇储备运用方式，更好地发挥外汇储备支持国家经济社会发展的积极作用”方面，出现一些新的变化。具体而言，自2013年以来，我国关于外汇储备管理方面的措施包括：

委托贷款与支持企业“走出去”。继推出委托贷款之后，2013年1月，央行和外管局在外汇储备经营管理机构内，成立了“外汇储备委托贷款办公室”（英文简称SAFE Co-Financing），负责创新外汇储备运用。随后，国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，要求“拓展外汇储备委托贷款平台和商业银行转贷款渠道，综合运用多种方式为用汇主体提供融资支持”，以支持企业“走出去”。目前，外汇委托贷款的细则和条件均没有出台。

与金砖国家的外汇储备合作。2013年8月，央行领导表示，金砖国家巴西、俄罗斯、印度、中国和南非正在商讨，未来可能建立1000亿美元规模的联合外汇储备库，金砖国家在储备安排的规模、承担比例、运作机制、治理结构等问题上也已基本达成共识。

2014年年初，基于我国外汇储备规模的继续增长，外管局进一步提出，“围绕实现外汇储备保值增值的要求，加快完善大规模外汇储备经营管理体制”。在这些管理措施中可以看到，美元贬值对外汇储备限定性投资的理念提出质疑，从而促使外汇当局在外汇储备管理方面开展新的思路。对于优化外汇储备管理的问题上，基于目前的形势，安全性原则已经不能满足当前外汇储备管理的复杂性。

从上述这些外汇储备管理的新举措来看，在出台了一系列支持“藏汇于国”向“藏汇于民”转变的措施之后，结合近年来国际金融形势的变化，目前我国外汇储备管理的重点落在“如何战略性使用外汇储备”之上。就委托贷款而言，国际金融危机之后，先进市场经济体的投资市场出现了“价值洼地”，为中国企业的海外投资提供了良机。

从各国跨国公司的海外投资经验来看，母国通过开发性银行提供贷款支持的现象较为普遍，因此，通过委托贷款的方式支持中国企业的海外并购行为，尤其是支持关乎国家经济发展的重点行业投资，并通过支持企业“走出去”来进一步带动“藏汇于民”的转变，这样的创新是具有战略性意义的。就外汇储备合作而言，外汇储备的基本职能便是维护国家金融稳定，抵御国际资本流动对国家经济或金融形成破坏性的冲击。当前，无论是从推进人民币国际化和资本项目开放的改革出发，或者从建立国际金融新秩序出发，在当前外汇储备充裕的情况下，加强金砖国家的货币与监管合作均具有重要的战略意义。

政策支持人民币资本项目改革

自党的十八届三中全会以后，根据周小川行长关于《全面深化金融业改革开放，加快完善金融市场体系》的署名文章，今后资本项目的改革方向是“加快实现人民币资本项目改革”，为了支持更加开放的资本项目，外汇管理当局推出了多项有关管理措施细则，体现出当局推进这一改革举措的决心和力度。

简政放权延伸资本市场管理领域，资本项目管理便利化。例如，2013年8月17日，国家外汇管理局制定了《合格境内机构投资者境外证券投资外汇管理规定》，2013年5月11日，又推出《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》。再如，《关于境外上市外汇管理有关问题的通知》以登记管理为核心，大幅简化业务手续和审核材料。2014年1月24日，推出的《国家外汇管理局关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》，简化融资租赁类公司等对外债权债务的外汇管理。

合格的境外机构投资者的继续增容与推进。继2012年5月，国务院批准将合格的境外机构投资者（英文简称QFII）投资总额度提高到800亿美元之后，2013年7月12日，中国证监会在新闻发布会披露，证监会、央行及外管局决定新增QFII投资额度至1500亿美元。截至2013年12月25日，外汇管理局累计核准QFII机构228家，共计497亿美元的投资额度。此外，在试点机构开展人民币合格境外投资者（英文简称RQFII）业务方面，截至2013年12月25日，外管局批准的RQFII累计额度达1575亿美元。据悉，人民币合格境外机构投资者试点在新加坡、伦敦等地进一步拓展。

在上海自贸区的资本项目开放改革试点。2013年12月2日，央行出台的《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，改革的核心内容是在资本项目可兑换、人民币跨境使用、利率市场化等方面先行先试，并建立与自贸区相适应的外汇管理体制。此次试点涉及对企业跨境直接投资、资本市场的双向开放、人民币跨境使用等多项有关资本项目对外开放的重要内容。endprint

2014年4月，国家外汇管理局印发《跨国公司外汇资金集中运营管理规定（试行）的通知》，创新跨国公司账户体系。允许跨国公司同时或单独开立国内、国际外汇资金主账户，集中管理境内外成员企业外汇资金，探索投融资汇兑便利，积累人民币资本项目可兑换经验。

危机之后，全球经济尚未全面复苏，国际形势复杂多变。在当前的条件下进一步开放资本项目的改革方向有些出乎意料。细究缘由，危机的事实说明，以美元为中心的国际货币体系对新兴市场国家尤其不利，因此，我国存在推进人民币跨境使用的迫切性。而人民币国际化的实现，需要有更加开放的资本项目作为基础条件。

基于对相关管理文件的研判，在坚持继续开放资本项目的改革过程中，管理当局仍然遵循渐进、谨慎、有序、可控的开放原则。首先，在关于如何加快实现人民币资本项目可兑换改革的表达中，可以看见“有序推动”、“条件成熟时”、“研究建立”、“逐步允许”、“有序提升”、“在有管理的前提下推进”等词语，充分表达了管理当局对当前国际形势的认识和改革开放的谨慎态度。其次，加快资本项目可兑换意味着我国将进一步加强对跨境资本的监控。从近两年的外汇管理活动中可见，管理当局非常重视有关跨境资本监控的制度建设以及监测手段和能力的提升。再次，“加快”的含义包括去除不必要的管制，保留真正需要的监管部分，体现了市场在资源配置中的主导作用。最后，自2007年以来，我国资本项目对外开放的进程一直处于加速态势，接着也经历了国际金融危机的考验。目前通过上海自贸区进行真实的试验，并提出“成熟一项、推动一项”，这些都有利于稳妥地提升管理当局管理资本项目下各项金融活动的能力。

重视跨境资本流动管理

近年来，我国一直重视如何实现对资金流入的有效监控与管理。当前，保障资本项目可兑换进程的加快推进，使得资本流动管理的重要性变得更加突出。具体而言，2013年以来有关跨境资本流动的管理措施包括以下方面。

加强外汇资金流入管理，防范违规外汇资金跨境流动。继2010年11月和2011年3月两次启动应对预案，加强了银行结售汇头寸、出口收结汇、短期外债等外汇业务管理。为了遏制违规资金流入，外汇管理在2013年以金融机构、大型企业为重点，开展资本金结汇、短期外债等专项检查，集中力量查办重大违规案件，打击“热钱”等违法违规资金流入等问题。

加快转变外汇管理方式。通过整合数据和系统资源，以经济主体为单位加强跨境资金流动监测。自2012年年底外管局着手建立统一的资本项目信息系统之后，2013年5月13日起在全国推广资本项目信息系统，国家外汇管理局及其分支局和境内银行应通过资本项目信息系统为境内主体办理各类资本项目业务。

规范跨境资金的申报制度，将各类主体纳入监管范围。2013年11月22日，国务院公布《国际收支统计申报办法》，新办法于2014年1月1日起实施。将中国居民的对外金融资产和负债状况（存量）纳入统计申报范围，并参照国际做法，将申报主体由中国居民扩大到在中国境内发生经济交易的非中国居民。此外，发布《对外金融资产负债与交易统计制度》对申报主体、申报内容和申报频度等方面作了大幅改进。

在加强资本流入管理的同时，近期，外汇管理首次突出强调了“双向”监管。2014年2月，外管局对未来跨境资本流动监管提出了两项要求，一是不发生系统性、区域性金融风险，二是加强跨境资金流动双向监测预警，防范跨境资本双向流动冲击。

对跨境资金的有效监管是加快资本项目可兑换的重要保证。学术舆论显示，对于我国加快人民币资本项目可兑换改革的担忧，主要来自于短期跨境资本将对我国监管能力提出挑战。回顾外汇管理当局近年的举措，可以发现，我国在应对“热钱”流入方面，采取的监管手段主要包括：运用银行结售汇头寸管理手段平滑跨境资金流动，建立跨部门联席工作制度，对重点企业进行分类管理以及加大违规处罚等综合性手段。因此，从人民币多年升值的背景来看，我国在应对短期跨境资本流入的经验和手段方面，正在不断成熟。

与此同时，2014年以来人民币汇率回落，以及美国量化宽松政策退出影响的到来，表明如何应对短期资本的流出或许也对监管当局形成了潜在的挑战。尽管类似的国际经验和资本管理手段可以借鉴，但我国在此方面的经验累积仍然较为缺乏，并且，相关的研究和其相应的政策建议也较薄弱。故而，正如外汇局表示，“建立健全本外币跨境资金流动监管框架是一项长期性的工作。”

强调外汇风险管理的重要性

2013年11月，央行行长周小川在《十八届三中全会辅导读本》中发表的《全面深化金融业改革开放、加快完善金融市场体系》一文中提出，“要继续完善人民币汇率市场化形成机制，发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用”。对此，近期有关的外汇管理重点落在为市场主体风险管理提供必要的基础设施方面。

2013年12月，为了促进外汇市场发展，完善人民币外汇衍生产品市场，国家外汇管理局发表了《关于调整人民币外汇衍生产品业务管理的通知》，以简化外汇掉期和货币掉期业务准入管理；支持银行完善期权业务定价和风险控制。

2013年4月，外汇管理局再次发布最新修订的《银行间外汇市场做市商指引》。较之2010年修订的“旧版指引”，新指引对做市商资格认定方面进行了重新的修订，主要的变化表现在：取消了做市商资本充足率报送等要求，更加强调申请机构的“外汇业务风险管理系统、内部控制制度、内部资金和结售汇转移定价机制和较强的本外币融资能力”；引入了《银行间外汇市场评优方法》，作为评优的客观指标，体现了业务水平优先的原则；修改了综合做市商的基本条件等。

2013年8月，上海市出台“沪42条”明确提出，未来将加强银行间外汇市场净额清算等基础设施建设，争取扩大银行间外汇市场净额清算的参与者范围。据悉，该措施已由上海清算所、中国外汇交易中心负责。

外汇市场的管理和建设与人民币汇率机制改革、资本项目可兑换进程，以及人民币国际化进程是相互配合、相互联系的关系。从这些外汇管理措施来看，在扩大人民币波动幅度，实现市场价格决定的同时，外汇管理当局非常重视有关外汇市场的管理改革，引导参与主体树立市场与风险的观念，而外汇管理方式也在不断优化之中。例如，对《银行间外汇做市商指引》进行修订，取消资本充足率的要求，修改做市商评优标准，提高违规成本等监管措施，既体现了管理当局对衍生品业务性质的深入理解，也反映了监管当局明确监管责任与权限，减少交叉管理的意识。此外，做市商门槛的降低、风险管理的强调和违规成本的提高，都为外汇市场未来的“理性繁荣”打好了基础。endprint