我国改革的三阶段假说及核心问题论述

孙国峰

内容摘要：从产权改革和渐进主义的特性出发，本文将我国改革划分为三个阶段：1978年至1984年是自下而上的农村改革尝试阶段；1984年至今则是农村改革和城市改革在渐进主义模式下不断“试错”扩展的第二阶段；第三阶段是改革的“深水期”，面临着改革前期积累或延后的深层次问题，其开始的时间取决于渐进主义的结束和顶层设计的是否到位。本文认为，土地产权改革、国企改革和行政管理体制尤其是政治体制改革等是第三阶段亟需解决的核心问题。

关键词：改革 土地产权 国企改革 顶层设计

自1978年中国共产党十一届三中全会启动农村改革以来，我国改革开放已经30多年了，在取得巨大成就的同时，也面临着产权改革停滞和体制改革滞后尤其是政治体制改革迟迟未能启动的难题。我国的改革开放之路应该如何破冰前行，是一个摆在所有国人面前亟需思考破解的艰难命题。产权是市场经济的核心，产权改革是经济改革的核心，它又与经济改革的另一个组成部分体制改革息息相关。没有科学高效的体制支撑，产权改革也就无法真正实现其效率优势。本文拟以产权改革为主线，将我国的改革进程划分为三个阶段，通过对第一阶段和时至当下仍在延续的第二阶段改革之路的总结剖析，旨在探讨未来第三阶段的改革重点。

第一阶段（1978—1984年）：农村改革开启改革之路

应该说，我国的改革之路肇始于农村改革是一个历史的必然，这与中国共产党十一届三中全会召开的社会政治背景是密切相关的。尽管至今仍有不乏质疑当初农村改革的声音，但熟悉新中国历史的人都知道，农村改革在当时已经是箭在弦上，不得不发了。作为社会主义国家，没有任何理论指导当时的农村改革，加上意识形态的惯性，虽然十一届三中全会启动了农村改革，但实际上没有具体可行的方案。合作化时期我们有前苏联的集体农庄作参照，但农村改革可没有现成的模式学习参考。好在1978年12月安徽凤阳县小岗村农民包产到户的大胆创新，为这一困局提供了合意的解决路径。在总结经验的基础上，1980年9月，中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了包产到户的社会主义性质。到1983年初，农村家庭联产承包责任制在全国范围内全面推广。截止到1983年底，全国农村实行包产到户的生产队已达到99.5%，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制局面。

农村改革在当时之所以能够被自下而上全面推广，主要取决于三个方面的因素：其一是满足了农民思变的要求。落后生产力下的集体劳动已经严重压抑了农民的生产积极性，农民不得不经常面对温饱问题；其二是符合对社会主义所有制既成认定的意识形态需要。农民仅仅是由过去的集体劳动变成了自负盈亏的家庭劳动，获得的是“包干”期间的农地使用权，并没有触及农地的所有权问题；其三是政治经济形势的需要。新中国成立后大部分时间被“政治斗争”消耗了，如何将精力转到发展经济上来已经刻不容缓。从十一届三中全会的决议内容就能够深刻地感受到这一点。尽管是自下而上的改革，但实际上还是由中央政府先明确释放了改革预期的。这也是紧接着在十一届三中全会后一周就出现“包产到户”试验并能够顺利施行的政治原因。所谓诱致型制度变迁的道理即在于此。它所奉行的实际上是一种可控的节约交易成本的渐进主义模式，这种成功的经验也被接下来的农村改革和城市改革所沿用。

尽管如此，但农村改革伊始的“绥靖主义”也是显而易见的。农地的农民私有是不可能的，即使30多年后的今天也仍然一样。但为什么没有选择农地的国家所有？实际上，农地的集体所有在政治稳定的意义上就是农地的国家所有。这个“集体”巧妙地保留了集中国力进行工业化建设时期形成的严格的行政控制体系。从中央政府的角度讲，即使农地国家所有，也仍然需要委托基层代行管理之职。更何况在当时也不可能触动基层体制这么庞大的一个“神经末梢”：一是出于对改革的担忧和对全局的控制预期，在没有更好的体制代替时，维持现状或进行微调是最佳的；二是无法消化、吸收和转移与基层相关的庞大财政供养人口。这就决定了“农地集体所有”成了我国农村改革在所有制问题上的必然选项。因此，农村改革本质上仅仅是一种生产方式的转变，由过去的“联合劳动”变成了“家庭劳动”，落后生产力下劳动生产率主要取决于劳动者本身是其基本保证。它最大的好处就在于消除了集体劳动时的“搭便车”和“偷懒”等机会主义问题，农民的劳动努力与劳动成果有了直接的关系，这也是农民劳动积极性提高的经济动力。在没有其他的就业选择和收入参照时，这种积极性就会在一个封闭系统中成为一种惯性被延续下去。但问题就在于农村的这个“一小步”改革，为同样处于困境的城市经济积累了改革经验，打开了窗口。接下来的城市改革所带来的更大选择性和收入差异上的参照，影响或者说打断了农民基于有限土地使用权的劳动积极性。从而也使得农村改革所内含的一系列问题被不断地阐释和挖掘。但时至今日，真正的问题仍然没有得到有效解决。

第二阶段（1984年至今）：渐进模式下的农村和城市改革

1984年10月20日，中国共产党十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，比较系统地提出和阐明了经济体制改革中的一系列重大理论和实践问题，确认我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济，从而拉开了城市改革的序幕。之所以将我国改革的第二阶段从1984年开始的城市改革算起，除了因为基于农村改革初见成效的经济和社会稳定环境以及农村改革的经验储备，为城市改革的顺利开展提供了基本条件和决策层面的说服力之外，还主要因为尽管农村改革一直都在不断的进行之中，但此后的改革基本上都是以城市改革为主的。虽然后起的城市改革继续奉行了农村改革的渐进主义路线，但还是将农村改革远远抛在了后面，并且开始影响农村改革的进程，进一步暴露了农村改革的产权缺陷。

无论是中央政府层面还是地方政府层面，对农村改革都是非常重视的。尤其是中央政府，出台了一系列有利于农村发展的政策措施。如：1985年1月出台的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，1993年11月出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1995年3月出台的《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》，1996年出台的《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》等深化农产品流通体制改革、加快推进农业产业化经营的政策文件；1998年10月中国共产党十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出“三农问题”是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题；2004年—2013年连续制定了10个指导农村工作的 “中央一号文件”，分别就增加农民收入、提高农业综合生产能力、建设社会主义现代农业和新农村建设、加强农业基础建设、促进农业稳定发展、加大统筹城乡发展力度、夯实农业农村发展基础、加快水利改革发展、加大农业科技投入、发展城乡一体化、着力强化现代农业基础支撑、深入推进社会主义新农村建设等出台了一系列政策措施。这些政策措施充分反映了中央政府对“三农”问题的高度重视，也是非常及时和迫切需要的。但我国农村改革的一个“盲区”是，农地产权的缺陷一直没有引起上层政府的足够重视。尽管对农地的承包期限从15年延长到了30年，但实际上兴起于上个世纪90年代至今愈演愈烈的“圈地运动”在现实中不断证明了农地所有权代理者的绝对控制权。许多地方通过各种创新实践试图消除农地产权缺陷，除了能够增加有限的诸如基于土地流转、规模化经营等的收益外，这些创新对农民的激励效果并不显著。理论界关于农地产权不合理的问题已经探讨了20多年了，产权理论也早已成了一种“公共知识”，但我们看到，当触及农地集体所有的“红线”时，即使多么合理的分析和改革建议也只能“搁浅”。在构建市场经济平台的过程中，利益分配的承载体就是产权，产权安排的合理与否直接关系着利益分配的公正公平问题。一个产权安排缺陷的系统就如同布满裂缝和缺口的“水坝”，哪怕注入再多的水都会流失。尤其是当这些“裂缝和缺口”的所有权属于一个虚拟“集体”时，“代理者”们就有了成为既得利益者的天然和潜在条件。在农村改革的第一阶段，我们分析了农地集体所有的必然性，但那更多的是一种偏向于非经济因素的需要。面对城市改革进程中城市化和工业化的飞速发展，土地巨额级差地租的出现，使得这种基于非经济因素的农地所有权成了培养“捍卫”农地产权缺陷的“既得利益者”们的温床。从而从根本上消弱了中央政府一直重力出台的一系列“惠农”政策的积极效应。这也正是农村改革一直“徘徊不前”的关键原因。我们忽视了改革的一个基本常识，那就是产权改革是整个改革的核心。当已经预设了一个产权形式并认为它是不可改变的时，实际上改革就已经停止了，其他所有的政策关注都只不过是对病理表象的阶段性“治疗”，是很难真正解决“三农”问题的。endprint

城市改革的核心是国企改革，国企改革的核心是产权改革。因此与农村改革一样，城市改革的核心仍然是产权改革。尽管理论界包括政府层面对国企改革的民营化一直有所争论，但通过渐进主义的实践和理论突破，以公有制为核心的多种所有制结构已经成了社会主义市场经济的基础结构和社会共识。从对全民所有制小型企业试行租赁、承包经营，全民所有制大中型企业实行多种形式的经营责任制，到有条件的全民所有制大中型企业的股份制改革和后来的“抓大放小”等，都是一个逐渐让利和产权逐渐清晰的过程。在这一过程中，发端于农村改革的乡镇企业及其民营化改革，加上经济特区和沿海开放城市的大胆创新，不仅为国企改革积累了可资借鉴的经验，提供了更多的就业和创业机会，也通过实践逐渐完善和平息了理论和政策选择上的争论。在这一利益的重新分配过程中，现实主义和新古典增长理论式的思维占了上风，结果是广大的下岗工人承担了绝大部分改革成本。可以说，农村改革在开始阶段是一个帕累托改进，而城市改革尤其是国企改革从一开始就不是一个帕累托改进。1984年之后，农村改革也走向了非帕累托改进的道路，这是与城市改革对土地不断膨胀的需求紧密相关的。因此，某种程度上，渐进主义是一种更容易走向非帕累托改进的改革模式。它需要对改革损失方的后期合理补偿，否则就不能说是一个公平公正的改革。然而，遗憾的是，随着改革的进一步深化，对损失方个体或者整体意义上的补偿都一直没有被提上议事日程。相反，随着与渐进主义相伴而来的既得利益群体的不断“清晰”和“固化”，无论是农村改革还是城市改革都已经走到了停滞的边缘或者说制度“锁定”的状态。

第三阶段（未来）：顶层设计与激进模式

截至目前，我国改革仍然处在第二阶段。由于没有进一步激发和培育个体作为市场主体的自我创新动力，不能从根本上解决土地产权安排缺陷导致的短期化行为和寻租问题，无法从理论和实践破解大型国有企业出现的垄断和变相私有的“诸侯经济”问题，缺乏对行政管理体制尤其是政治体制大刀阔斧的改革勇气，从而使得这几个方面在渐进主义改革的过程中逐渐形成“合力”，成了阻碍我国改革进一步深化创新的巨大既得利益产生的温床。因此，我国改革的第三个阶段到底何时启动，实际上是一个对渐进主义改革模式进行反思和重新认识的问题。正如前面分析的，渐进主义在我国改革初期是必要的，也是合理的。但随着改革的全面启动和不断拓展，一些关键性的问题是渐进主义无法解决的。这些问题只能被一拖再拖，最后的解决必须通过中央政府的顶层设计完成。这个顶层设计应该是针对改革中已经“清晰”呈现的“硬骨头”的一揽子解决方案，应该是“激进”和相对“彻底”的。因为，渐进主义已经无助于这些问题的解决，相反只能使其在既得利益的不断壮大和固化中越来越难以解决。因此，我国改革的第三阶段关系着改革能否最终走向公平公正和社会主义市场经济的真正实现，是非常关键的，也是刻不容缓的。尽管目前关于改革的热点很多，如贫富差距、城乡差距、教育改革、金融改革、收入分配、中小企业融资、新农村建设、新型城镇化等等不一而足，都是各行各业根据自身发展过程中的问题所提出的改进建议，也都是非常重要的。但这样一种“撒胡椒面”的做法仍然是渐进主义的方法，没有抓住改革30多年后“遗留的”核心问题，甚至还可能导致中央政府对这些核心问题的忽视，从而影响我国的改革大局。

那么，哪些是改革第三阶段需要破解的核心问题呢？笔者认为，就是土地、国企改革和行政管理体制尤其是政治体制改革等三个方面的问题。可以说，目前改革进程中出现的所有问题都与这三个核心问题息息相关。只有彻底解决这些核心问题，建立起一个合理的产权体系和高效、公正及透明的体制平台，其他诸多问题才能够朝着市场化的方向迎刃而解。

一是土地问题。土地不仅是“财富之母”，而且其本身也是财富的组成部分。在一个资本化的时代，土地更是资本化的主要对象。如果不对土地的产权安排进行严格清晰的界定，就难以避免各种势力对它的寻租。这一点在我国城市改革尤其是在农村改革过程中表现得十分突出。土地产权缺陷带来的土地利益分配的严重不公直接导致了人们对改革的“信心丧失”，亟需拨乱反正。目前农村愈演愈烈的“农地非农化”现象，以及国企改革过程中通过土地置换产生的既得利益惯性，尤其是政府对土地财政的依赖，无一不与土地产权安排的不合理相关。土地产权深化改革应该遵循市场化原则，亟需消除农村和城市的二元土地产权格局，实施土地的统一国家所有，在此基础上赋予农民和城市市场化主体永久性的土地使用权，通过鼓励和引导农民在土地产权清晰下重新走向联合，形成以市场为导向的自我管理的新集体，从而切断基层政府对农地非农化偏好的所有权主导。只有这样，才能真正实现土地规划的系统性、长期性和科学性，也才能真正消除地方政府的土地财政依赖倾向，将其精力转移到更多地通过市场化方式扶持实体经济的道路上来。当然，土地产权的这种深化改革不仅涉及到基层政府和相关行政管理体制的大力调整，而且还需要出台一系列的配套法律法规。尽管从理论上可以很好地解释和推论农地国家所有的诸多好处，但在我国农村改革的政策实践中，农地集体所有几乎是被“钦定”不变的。这种完全倾向于非经济因素的实用主义思维，与已经在既有农地产权结构中寻租壮大的既得利益阶层相互“结盟”，成了一种几乎无法“撼动”的保守力量。寄望于自下而上或渐进主义的改良是没有前途的，更何况其本身就是由渐进主义发展而来。因此，只有通过来自中央政府层面的顶层设计，籍由激进主义的手段方能取得真正的突破。

二是国企改革问题。经过近30年的改革，中小型国企已经基本完成了改制，剩下的是大型国企的改革问题。的确，“抓大放小”和2004年的管理层收购大争论之后，国企改革的脚步就放慢了。尤其是大型国企，不仅形成了垄断，对民营企业的生存空间造成非市场化的挤压，而且还与滞后的行政管理体制相互渗透结合，形成了纵横向的变相私有的“诸侯经济”局面，制造了势力强大的经济和权力结盟的最大既得利益者，给进一步深化改革带来了巨大的障碍。这也是目前国企改革被最为诟病的主要原因，也为市场原教旨主义主张国企私有化的论调提供了事实依据。但我们必须清醒地认识到，将所有制与效率直接挂钩仅仅是一种理论偏见。从世界各国的实践来看，存在着诸多对这一命题的证伪案例。公有制与否，是与一个国家的经济发展阶段和特殊环境相关的，不能一概而论。就我国目前大型国企的深化改革而言，笔者认为应该着手从四个方面入手，而不是纠缠于“私有化”的问题。其一是国企必须退出竞争领域。这一点一直执行得不好，尤其是2008年金融危机以后，国企不仅没有实施退出竞争领域的战略，反而大肆进军竞争领域。不仅引致了行政管理体制的僵化，而且还挤压了民营企业的生存空间；其二是取消国企管理层的行政序列，将管理层遴选完全推向市场，彻底解决政企不分的顽疾。在将管理层完全市场化的同时，打破国企变相的“铁饭碗”，将国企职工完全推向就业市场，逐渐实现社会保障等的社会统一；其三是国企的利润上缴问题。通过立法，规定国企利润的上缴比例和时限，通过硬化约束，使国企成为真正自负盈亏的市场主体。破除目前国企“盈则自肥，亏则民担”的变相私有问题；其四是与国企改革相应的行政管理体制尤其是政治体制改革。这是国企能否真正深化改革的关键。endprint

三是行政管理体制和政治体制改革问题。完善土地产权必需农村基层管理体制的变革，土地的全国统一规划和管理要切实地上升到法律层面并能够在实践中有效施行，就必需相关体制职能的合并转换；国企改革要从根本上解决政企不分的顽疾，除了前面论及的取消国有企业管理层的行政职级之外，最关键的还是要剥离政府各相关职能部委对企业的隶属关系，将国有企业统一划归国有资产监督管理委员会。相关职能部委只负责行业管理，根据业务分工可以考虑撤并。将国有资产监督管理委员会更名为国有资产管理委员会，相关职能部委可以作为成员选派代表。通过立法，赋予国资委统一管理国有企业的最高权责，可以考虑由国务院副总理兼任国资委主任，全国人大专门委员会则负责监督国资委依法行政。作为国有资产的代表，国有企业的董事会成员可以由公务员担任，其选派由国资委和组织部门协商负责。这方面新加坡等国家都有成熟的经验可资借鉴。在政治体制改革方面，与国有企业相关的主要是如何真正落实各级人大对国有资产管理委员会的监督和问责，以及如何理顺纪律检查、监察、检察和法院之间的关系等。在全球化和市场化的残酷竞争下，制度竞争力尤其是政治竞争力已经是国家竞争力一个不容忽视的重要甚至核心组成部分，政治体制也必需根据社会政治经济环境的变化而适时改革。这些都必须中央政府高瞻远瞩和不囿于定制的顶层设计。

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