高校权力制约与监督机制研究报告

韦德贞　叶靖

【摘 要】 近年来高校浮出权力腐败群案、大案、窝案，财务信息透明度低是其重要原因。文章以近年来高校权力腐败案例为切入点，分析高校权力腐败的原因，探索构建基于财务信息报告体系的高校权力制约与监督机制。

【关键词】 高校权力； 制约监督； 财务公开； 研究报告

中图分类号：F231.5 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）18-0094-03

一、引言

无论是美国国际经济学研究所金伯利·A.艾略特教授的《腐败与全球经济》，抑或是美国学者苏珊·罗斯·艾克曼的《腐败与政府》等研究成果表明：腐败是全球性面临的共同问题，也是一个必须从容面对与严加惩治的问题。2011年“国际透明组织”（Transparency International）以10分制对全球182个国家和地区2007—2011年度腐败印象指数（CPI）进行分析认为：CPI得分超过8分，表示比较清廉；2.5—5分属于腐败比较严重。研究表明：腐败比较严重和极端严重的国家和地区多达134个，中国是其中之一，清廉指数在3.5—3.6分之间。中国的腐败印象指数也波及到被誉为一方净土的高等教育领域，博学多才的高级知识分子、学者型领导也在权力失去有效的监督下逃脱不了私欲和利益的诱惑。

二、高校权力腐败案例

随着1999年扩招，我国高等教育毛入学率从1998年扩招前的9.76%上升到2012年的30%。高等教育从精英教育阶段进入大众化阶段过程中，伴随着高校的扩张，众多项目和资金涌入高校，经济往来日益频繁，高校行政化、市场元素渗透“净土”日益彰显，越来越多腐败案也随之浮出水面，在招生、基建工程、财务收支、物资采购、经济决策、科研经费等领域多名高校领导或中层领导被查处。中国社科院在2010年教育蓝皮书中指出：“高校已成为腐败犯罪新的高发区”，引起了社会各界人士的震惊和思考。从全国看，高校权力腐败案例不少。例如，2013年12月中纪委调查四川大学分管基建、后勤业务的副校长安小予涉嫌严重违纪案以及浙江大学党委常委、副校长褚健吞侵国有资产案。而早此之前的高校腐败案例也不少，例如：湖南工业大学原校长张晓琪因基建等问题受贿近500万元；此外，贿赂窝案的主犯南昌大学原校长周文斌和南昌航空大学原党委书记王国炎、武汉科技学院原院长张建刚、武汉大学原副校长陈昭方和龙小乐、安徽商贸职业技术学院原院长方光罗等系列案件，清华大学房地产管理处原副处长杜嘉利用职务之便受贿3万余元……这些腐败分子不乏来自清华大学、武汉大学等国家“211工程”和“985工程”重点建设高校和知名学府。他们利用学校财务管理混乱及其信息屏蔽和社会监管不到位等漏洞，与开发商或供货商或教育需求的学生家长臭味相投、同流合污，采取与开发商合谋的方式实现项目与金钱的双向输送，达到损公肥私的目的。

三、高校权力腐败的原因

高校频发腐败案件，究其原因，一方面，既有市场经济条件下功利行为暗流汹涌入侵高校公权领域，致使高校在整个社会大环境下难以独善其身；另一方面，高校权力制约与监督机制的缺失或失效所致；此外，高校权力腐败是现行高等教育体制机制不完善、现代大学制度缺失、高校权力监督缺乏法的强制力所致。

（一）高校权力过分集中

现行高校体制机制导致学校重大决策、校园基建工程、教材设备物资采购、科研学术以及文凭授予领域、招生、财务、后勤领域、职称评定、职务晋升等学校建设发展和决定教职工切身利益的领域，无不是学校顶层或主要职能部门领导掌控，党务权、行政权和学术权过分集中于校领导，学校行政长官集产权所有者的委托人与代表管理者的受托人于一身，决策权、执行权、监督权均属“小王国”“自己人”掌控的极权主义，因权力失控而导致决策失误、行为失范、监管失守，是目前我国高校权力运行机制及其负面影响的真实写照，也是高校滋生腐败的根本原因。例如：南昌航空大学原副校长刘志和集分管学校资产、基建、后勤保障于一身，为他人在工程建设、工程款支付等方面提供帮助而先后41次收受他人贿赂262.6万元，但因校领导各自为政和监管缺失而深藏多年未被揭发。

（二）高校财务信息不对称、不透明，权力缺乏有效监督

财务公开是当今国外高校提升教育透明度的国际惯例，也是有效预防和遏制高校公权腐败的重要措施。我国《高等学校信息公开办法》仅强调信息公开的纲要性，从而导致一些高校别有用心地公开那些无关紧要的财务信息，以期遮蔽社会公众和广大师生真正关注的焦点、热点等事实真相，尤其是在招生收费、教学设备采购、基建维修、科研项目管理、经费预算等重点领域更是封锁信息，甚至“防民之口、甚于防川”，导致高校经济运行状况和经济权利无“阳光”，无法形成有效的内部监控和有力的社会监督，从而在源头上滋生了高校权力腐败现象。近年来高校浮出的权力腐败群案、大案、窝案中，财务信息不透明是重要原因。

（三）高校权力内部监督机制严重缺陷

受现行高校体制机制缺失的影响，尤其是受现行管理体制的束缚，高校纪检监察审计部门属高校内设机构，直接处于监督对象的领导下，人、财、物，尤其是纪检审计人员的政治待遇、经济待遇以及“自己人监督自己人”的执纪权受制于学校党委行政领导，在监督职权与自身利益的博弈中，监督权力的严重依附性导致监督职能形同虚设，或畏首畏尾，或束手无策。内控缺失引发的腐败案例很多，如2013年震惊中外的中国人民大学招生就业处处长蔡荣生因学校自主招生没有制度约束而利用招生“黑幕”涉案金额达数亿元。正因为监督主体——纪检监察审计部门受制于监督客体的“倒挂”现象，直接导致中国人民大学内部权力监督疲软乏力，任凭蔡荣生手中权力在监督盲区中自由扩张，为所欲为。

（四）高校外部监督机制缺失

目前高校属于免税的公益事业单位，税务部门基本不涉足高校；财政部门也仅仅从预算编制及预算执行业务上与高校存在业务对账往来关系；审计部门虽然依法赋予对高校的审计监督权，但往往基于“高等学府是净土”“学识渊博的学者型领导”的传统观念而疏于审计监控；组织部门只负责干部任免；教育主管部门虽然依法通过评估等方式对高校办学状况检查监督，但并非对高校行政权和学术权运行机制进行监管；社会团体和舆论监督力量在推动高校反腐倡廉方面显得动力不足。当前，高校外部监督在制度执行、决策程度、民主管理、党风廉政建设等方面的有效监督力度甚微。高校权力在笼子外面飞扬跋扈、为所欲为，这也是高校权力失控的重要原因。

（五）高校权力监督缺乏法的强制力

实行校务公开尤其是财务公开，是推进高校党风廉政建设的前提，是健全高校权力约束与监督机制、预防腐败的有效手段，然而，高校的信息公开（包括具体公开的内容、公开信息的形式、公开的时间、公开的过程及其考核评议、年度报告、责任追究机制等）缺乏坚强的法律制度支撑。《高等学校信息公开办法》仅属于一项办事制度，而非法律制度。因此，信息不对称且信息封闭视域下必然导致遮蔽信息进一步主观随意性，并达到某些别有用心之人为所欲为的目的。因为信息保密或不透明更有利于当权者掌控信息资源的主动权，为其自由行使职权提供更多有利便捷的途径，并带来更多的资源控制权和权力寻租的机会。这也是高校管理机构行政化、学术权力行政化、资源配置行政化、师生参政议政边缘化的形势下，大批专家教授乐于甚至竞争兼职处长、校长等行政职务的根本原因。

四、基于财务公开的高校权力制约与监督机制构建

2013年末，中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，明确提出要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，只要触犯党纪国法，都要一查到底，决不姑息。十八大以来第17位被调查的省部级官员，也是2013年12月第5位被调查或被处理的省部级官员——全国政协经济委副主任杨刚涉嫌严重违纪违法的落网被查，再次表明了党中央坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，更加科学有效地防治腐败，坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入的信心和决心。就高校而言，预防高校权力腐败，关键是要完善基于财务公开的高校权力制约与监督制度，要把权力放进制度的笼子里，而且这个笼子必须是有效的有用的上了保险锁的防盗笼子，以此约束权力，加强监督，挤压权力寻租空间，斩断腐败分子的利益链条。

（一）建立现代大学制度，构建三权分立制衡机制

美国、澳大利亚等国家实行的是“教授治校”、“民主管理”为特征的现代大学制度，现代大学制度下的财务信息披露制度和财务管理体系对预防高校腐败起到重要的监督和保障作用，极少在高校出现经济丑闻。近年来我国高校出现权力腐败现象，与现代大学制度缺失直接关联。因此，我国必须通过建立现代大学制度，作为完善高校治理结构和高校反腐倡廉的重要手段。因为现代大学制度的本质和核心是高校治理结构，完善的高校治理结构有利于财务公开制度执行，健全的财务公开制度能促进高校治理结构的完善和现代大学制度的建立。正是基于上述辩证关系，高校政治领导权、行政管理权和学术管理权应当各自为政，杜绝官本位和官学通吃，形成决策权、执行权、监督权三权分立相互制约监督的权力结构及其运行机制，避免权力过于集中而引发的暗箱操作行为，让权力进入制度的笼子里，以此创造平台让师生和社会公众直接参与到高校权力监督过程中去，从制度上推进高校民主管理和办学透明。

（二）建立健全财务信息报告体系，让高校权力在阳光下运行

高校财务公开是高校信息公开的核心视域，是治理高校腐败的关键，是遏制高校公权腐败的“命门”，也是会计监管和社会监督的一种重要方式。要实质性地推进高校反腐倡廉，关键是要切断权力与经济之间的利益链，核心是提升高校财务信息的公开度，保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权。为此，高校应当在法律法规范围内自觉自愿及时有效地把学校建设发展中重大财务决策、经济活动、涉及师生切身利益的财务事项和其他如“三公经费”等社会关注的热点、焦点、难点的财务问题，特别是公众普遍关注的高校财务信息，如办学经费来源、教育收费标准及执行情况、年度财务预算及决算执行情况、专项资金使用及绩效评价、受赠财产使用与管理情况、债务额度及偿还能力、生均教育成本、固定资产购置与使用、重大建设项目可行性分析、重大建设项目招投标、科研经费使用、财务制度等，必须通过透明规范的财务信息报告体系进行公开披露，以提升高校权力透明度和公众对办学权的监督力度。因为阳光是最好的防腐剂，只有建立起公开、透明的信息披露和权力运行流程，才能让高校权力这匹野马得到最好的驾驭，从而在根本上避免高校权力腐败。

（三）加强对高校权力的内部监督制约，充分发挥纪检监察审计职能作用

依法建立高校纪检监察审计各项完整的工作程序，尤其是对涉及重大决策事项、重大额度资金使用、重点工程建设和重大项目招投标等各个环节，要严格按法律程序办事，充分发挥纪检监察审计的内部监督作用，促进高校各项权力在阳光下运行机制，形成一种如美国前总统布什在演讲中所说的“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。我现在就是站在笼子里向你们讲话”的敢于接受公众监督的浩然正气和敢于监督受制于监督客体权力的大无畏精神。

（四）建立健全高校外部监督机制，增强社会监督的合力与实效

新形势下高校反腐倡廉的紧迫性、长期性和艰巨性，迫使我们对高校权力制约监督体制建设从创新性和长效性的高度进行多维思考与深度探索，研究监督举措，拓宽监督渠道，创新监管模式。香港人靠法制和媒体监督政府公权，我们要向香港学习，创新高校外部监督机制，把审计监督、司法监督、群众监督、舆论监督综合起来，把事前监督、事中监督、事后监督对接起来，使权力监督的事前预防、事中控制和事后惩戒各自功能得到充分发挥，形成分层面、多形式、全过程的实时监控、核查处理、跟踪问责的动态监控工作机制，加强对高校办学政策、制度执行、决策程度、民主管理、财务管理、自主招生、基建工程、项目建设、物资采购、校办产业、后勤服务、干部任免、党风廉政建设等方面及时有效监督，不断增强社会监督的合力和实效，让高校权力在社会有效监督下阳光运行。

（五）加强高校权力监督法制的强制力，把《高等学校信息公开办法》上升到国家法制层面

通过立法，彻底改变目前《高等学校信息公开办法》仅仅作为一种办事的一般管理制度局面，把它列入《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确规定高等学校信息公开的具体内容、范围、形式、时间、过程、结果等信息公开的标准与责任制度，杜绝产生暗箱操作的错位信息和当权者遮蔽信息的借口，以加强高校权力监督法制的强制力和震慑力。

【参考文献】

[1] 数据源于国际透明组织网站Corruption Perceptions Index 2011[EB/OL].http：//cpi.transparency.org/cpi2011/results/.2011-12-01.

[2] 教育部.2012年教育发展统计公报[N].2013-08-20.

[3] 多名校长院长被查 高校成工程腐败“重灾区”[N].南方日报，2013-06-14.

[4] 国家预防腐败网站http//www.nbcp.gov.cn/[EB/OL].2011-03-18.

[5] 魏乾梅.高校财务公开制度与反腐倡廉机制研究[J].玉林师范学院学报，2012（4）：45-49.

[6] 尹晓敏.透明度、权力监督与高校腐败治理[J].高等教育研究，2012（10）：20-24.