海关治理体系和治理能力现代化的评价方法

唐 祺

·海关发展战略专栏·

海关治理体系和治理能力现代化的评价方法

唐 祺

对海关治理体系和治理能力现代化开展评价,是现代化海关治理体系的重要组成部分,是提升海关治理能力的有力抓手,是海关现代化的重要标志。当前,开展此项评价已具备必要的政治理论、工作规划和方法论依据。评价基本路径为：设计评价指标及其标准尺度,以个体指标为单元,实施指标层次的评价；吸收指标层次的计算结果,补充设计评价模块与指标权数,以模块为单元,实施聚类层次的评价；吸收指标层次或者聚类层次的计算结果,补充设计评价模块的权数,以某海关单位为单元,实施整体层次的评价,监测现代化的整体水平与进度。由此,在业务现场、隶属海关、直属海关、海关全体等不同层级海关单位均可实现分项与聚类相结合、可拆可合的、由局部到整体的科学评价。

海关治理体系；海关治理能力；海关现代化；评价方法

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。①《十八届三中全会辅导读本》,中国方正出版社2013年版,第23页。海关必须紧密结合国家总体发展战略和改革部署,从更高层面、更广视野、更新角度推进海关治理体系和治理能力现代化。

一、开展海关治理体系和治理能力现代化评价的必要性和可行性

（一）开展海关治理体系和治理能力现代化评价十分必要

海关治理体系是指在总署党组领导下,围绕责、权、利的统一,统筹海关各方面事务所依据的由制度体系、执行体系、效力评估反馈体系等所构成的治理结构。其主体是以海关法为核心的中国海关法律、法规和制度体系。海关治理能力可以理解为完成海关治理活动所应具备的本领。人们对现代化的理解并不完全一致。我们或可认为：海关治理体系和治理能力现代化是指以科技革命和社会进步为推动力,以海关“四好”、“五型”建设不断提高为标志,海关事业向法治化、制度化、科学化、高效化的方向不断推进的历史过程。

评价,在统计意义上是从总体上展示分析对象规模的大小、水平的高低、速度的快慢以及各种关系是否协调合理。对海关治理体系和治理能力现代化开展评价是现代化海关治理体系的重要组成部分,是其中“效力评估反馈体系”的主要载体,是提升海关治理能力的有力抓手,是海关现代化的重要标志。缺失评价体系,海关治理体系是不完整的；缺乏评价能力,海关治理能力是不全面的；缺少评价环节,海关现代化是落伍的。根据科学、适用的方法对现代化进程进行检查、评估,为海关完善治理体系、改进治理能力树立指引路标,是实施海关治理体系和治理能力现代化评价的重要意义所在。

（二）开展海关治理体系和治理能力现代化评价依据充分

1.政治理论依据：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。党的十八届三中全会通过的《决定》是指导全党全国推进国家治理体系和治理能力现代化建设的纲领性文件。全国海关要深入贯彻党的十八届三中全会精神,扎实推进海关治理体系和治理能力现代化。显然,开展海关治理体系和治理能力现代化评价完全契合海关改革的目标方向。

2.工作规划依据：以2020年为时间节点制定的海关全面深化改革总体方案,以及到2050年逐步实现海关治理能力现代化、建设中国特色社会主义海关的总体目标。按照海关总署的总体部署,海关在新时期新阶段,要努力提升海关治理能力,打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制,维护关境安全、促进贸易便利化,提升国家竞争力。全国海关在践行上述规划的过程中,所要达到的目标要求,是海关治理体系和治理能力现代化评价的参照标准。

3.方法论依据：当代行政学研究成果及统计指数原理。随着近年来信息技术的进步、数学模型的引入,定量研究成为现代社会科学发展的一个明显趋势。行政管理中“量的研究方法”（quantitative research method）就是将各种管理现象及人的管理行为用“量”的形式展现出来,再进行资料搜集、整理、分析、验证与解释。统计指数原理特别是其中平均指数的编制原理较好地满足了本案例对数据资料进行综合分析的需要。因而,海关治理体系和治理能力现代化评价具备了可信的方法论支撑——当代行政学及统计学理念与技术可资吸收和运用。

（三）海关治理体系和治理能力现代化评价路径可行

笔者在调研、梳理、思考后认为,开展海关治理体系和治理能力现代化评价依据充分、要素具备、算法可行。在业务现场、隶属海关、直属海关、海关全体等不同层级海关单位均可实现分项与聚类相结合、可拆可合的多层次评价,分别满足各级海关单位指标、聚类、整体三个层次的评价需求,实现由局部到整体的科学评价。评价基本路径为：设计评价指标及其标准尺度,以个体指标为单元,实施指标层次的评价⇨吸收指标层次的计算结果,补充设计评价模块与指标权数,以模块为单元,实施聚类层次的评价⇨吸收指标层次或者聚类层次的计算结果,补充设计评价模块的权数,以某海关单位为单元,实施整体层次的评价,监测现代化的整体水平与进度。

二、海关治理体系和治理能力现代化评价方法——指标层次

指标层次的评价是对个体指标所代表的内容,如查验查获率开展评价。对个体指标的评价把指标实际值与对应标准尺度进行比较,主要以个体指数形式展现评价结果,是开展聚类与整体评价的基石。

（一）评价指标的设计思路

评价指标是开展评价的出发点。评价指标设计是对评价内容的具体化和定量化,是实施评价的关键之一。为全面、准确地反映现代化的进程和水平,评价指标设计应贯彻以下思路：

一是动态性。现代化是一个与时俱进的动态历史进程,不是“当代”的泛称,也不是无限延伸的概念,而与特定的历史时代相关联,具有发展的阶段性。现代化的过程一般可划分为几个不同的阶段如起步期、过渡期、成熟期,而每一阶段具有不同的时代特征,因而海关治理体系和治理能力现代化评价指标应具有与时俱进的动态性。

二是空间性。现代化进程规划与实施可以是局部层次的,也可以是整体层次的。业务现场、隶属海关、直属海关、海关全体的现代化内容和指征既相互联系又各有不同,评价指标也随之有同有异。

三是系统性。一个部门的现代化是一个多维的大系统,这个大系统的结构包括多重要素。它们必须统筹兼顾、相互协调、相互配合。海关现代化评价指标的设置应尽可能从不同侧面反映事物的全貌,纳入多方面的目标追求。为此,指标应尽可能涵盖主要要素,信息遗漏应控制在不影响最终测评的总体水平上。

四是代表性。首先,各指标应具有鉴别、反映现代化进程和水平的功能。其次,各指标应互斥,不交叉、不包容；有些指标虽然性质有别,但却具有很高的相关系数,需要有所选择；如“布控有效率”和“查获率”、“海关平均通关时间”和“报关单24小时放行率”即可做二选一的取舍。

五是可量化性。每个测评指标必须在明确质的规定性的基础上,具有可度量性、进而具备可操作性,尽可能利用现有的统计数据。一般说来,评价所用的指标大多是客观指标,反映客观现实,如业务部门的业务运行数据。然而,政务管理方面的评价主观性较强,反映人们对某一事件和问题的主观的、心理的预期。要准确把握评价客体的真实情况,必须注重主客观指标的协同,将事实判断与价值判断结合起来。为此,我们要对主观指标做客观化处理。如依托“海关人事工作满意度调查系统”,将对人事工作成效的主观判别数据化；依托海关政风行风问卷调查,将对海关廉政建设成效的主观判别数据化。

六是可比性。模型指标体系设计应考虑横向可比。个别海关、特例业务项下不可复制、不可推广的指标不宜纳入。

（二）评价指标标准尺度的确定

对任何事物进行评价,都不能孤立地进行,都要与比较相联系,通过比较来实现。为测度和评价现代化的进程或实现程度,需要确定比较的标准尺度,即评价标准。它是各项评价指标应达到的目标要求。

确定标准尺度时,推荐采用德尔菲法（Delphi Method）：将待确定标准尺度的N个指标和有关资料以及统一的确定规则发给M位专家,请他们独立地给出各指标的标准尺度；分别计算各指标标准尺度的均值和均方差；将计算结果及补充资料返还给M位专家,请所给标准尺度与均值偏差较大的专家说明原因,并要求所有专家在新的资料基础上重新确定标准尺度。重复上述步骤,直至各标准尺度与均值的离差小于等于一定水平后,取均值作为该指标的标准尺度。这样经过几次反复征询和反馈,专家意见逐步趋于集中,最后获得具有高准确率的集体判断结果。

专家在拟定标准尺度时,可采取的做法：一是综合确定。即综合不同的评价目的,确定各阶段实现现代化的标准尺度：如果评价目的是考核计划完成情况,可选择计划数作为标准尺度。如果评价的目的是考核参评单位“水平”的高低,可选择某一时期所有参评单位的平均值或最优值作为标准尺度。二是合理设定。某些标准尺度没有可供参考或直接利用的标准尺度,也难以进行相关推定,则采用合理设定的方法确定标准尺度。如节能降耗可以假定维持或低于现有量而设定。三是试算定案。即根据模拟的标准尺度,对该评价模块的现代化进程和水平进行初步试算,评估评价结果是否可信,是否偏高或偏低,然后对标准尺度做出适当调整。当然,有的标准尺度偏高,有的可能偏低,但要力求不会对最终测评结果的总体水平造成较大的偏误。

（三）指标层次评价的计算方法及其结果的评价含义

1.现代化个体进程指数Ka

设P1为受评指标的计算期实际值,Pn为受评指标的标准尺度,用P1与Pn相除得到个体指数,反映个体指标的实际值逼近标准尺度的程度,即个体指标的现代化已实现程度。对于正指标（即指标值越大越好的指标,如“海关人事工作满意度”）,Ka=（P1/Pn）× 100；对于逆指标（即指标值越小越好的指标,如“海关管理物耗支出”）,Ka=（Pn/P1）× 100。Ka越接近100表明现代化实现程度越高,大于等于100表示该指标已经或超前达到了现代化规划。

2.现代化个体比较指数Kb

设P1为受评指标计算期本单位实际水平,Pb为受评指标同期参照方（海关全体或某直属海关、某隶属海关、某业务现场）平均实际水平。正指标Kb=（P1/Pb）×100,逆指标Kb=（Pb/P1）×100。Kb反映个体指标计算期本单位现代化水平与同期参照方平均水平的相对程度,大于等于100表示达到或高于参照方的平均水平,反之则低于参照方的平均水平。

3.现代化个体发展指数Kc

设P1为受评指标计算期实际值,P0为受评指标基期实际值,正指标Kc=（P1/P0）× 100,逆指标Kc=（P0/P1）×100。Kc反映计算期与基期相比,个体指标现代化推进的速度,结果值越大推进速度越快。

4.个体指标现代化预期实现时间Kt

当个体指数低于100时,说明现代化水平还有差距,进而可计算下述两项预期实现时间：

一是基于进程指数的测算。引用现代化个体指标进程的差距（100-Ka）,除以年度缩小的差距△ka（本年与上年Ka之差）,可推算个体指标实现现代化所需要的时间Kta=（100-Ka）/△ka。由于进程指数是评价指标向着标准尺度单向逼近的程度,只要标准尺度固定,本年的Ka就一定大于上年,△ka为正数,上述公式成立可用。如标准尺度有所调整,则进程指数需重新计算,上述计算公式仍然适用,只是要特别注意,使用相同标准尺度计算的进程指数才具可比性。下文聚类层次和整体层次的预期实现时间计算也是同理。

二是基于比较指数的测算。由于比较指数是与参照方比较来计算,己方与彼方都处于动态变化中,因而年度差距既可能是缩小的,也可能是扩大的。当年度差距缩小时,引用现代化个体比较指数的差距（100-Kb）,除以年度缩小的差距△kb（本年与上年Kb之差）,可计算追赶参照方所需的时间Ktb=（100-Kb）/△kb。当年度差距扩大时,则不计算追赶参照方所需的时间。因为与参照方的差距扩大,追赶对方需要多长时间只能是个未知数。下文聚类层次和整体层次的预期实现时间计算也是同理。

三、海关治理体系和治理能力现代化评价方法——聚类层次

聚类层次的评价是对多项指标所代表的某一类工作开展评价。如对“学习型海关现代化水平”的评价。聚类层次的评价利用指标层次产生的个体指数,借助评价模块和指标权数来实施。它的计算结果主要是平均指数,是聚类（模块）的所有指标个体指数的加权平均值。

（一）评价模块的设计

海关治理体系和治理能力现代化评价需要依托多维度、多群组的评价指标来实现。某些维度和群组的指标集合为评价模块。设计海关治理体系和治理能力现代化评价模块应重点考虑以下三方面的基本要求：一是满足拟实化和目标化二元叠加现代化评价模型的要求,兼顾现有和目标现代化进程评价的内容；二是体现全面现代化建设的要求,尽可能涵盖现代化建设的各个层面；三是应符合可量性的要求,可构建评价指标群,有可供利用的数据。从这三方面的要求出发,结合“五型海关”建设,设置如下五大评价模块：

学习型海关现代化水平。反映教育培训、队伍构成等要素在内的队伍建设及其现代化水平,描述从传统经验型管理向人力资源科学管理转变的进程。可兹利用的数据包括人教部门掌握的年度关衔培训、业务培训、在职学历学位教育情况；政工部门掌握的政治学习统计等。

服务型海关现代化水平。反映海关业务改革与内务管理改革、促进效率提高与资源节约的综合水平、海关管理规模化与集约化的综合过程。这方面可兹利用的数据包括监管部门掌握的查验查获情况、通关效率数据；关税部门掌握的税收应收尽收、价格水平数据；保税监管部门掌握的加工贸易手册备案与核销、单耗管理水平；稽查部门掌握的稽查补税、企业备案数据；风险部门掌握的风险参数有效性数据；关保部门掌握的物耗支出数据等。

法治型海关现代化水平。考察培养领导干部和海关关员运用法治思维和法治方式解决各类矛盾和问题的能力。可兹利用的对外工作数据包括缉私部门掌握的办案差错、行政诉讼案件胜败诉统计；法规部门掌握的行政复议情况统计；稽查部门掌握的企业违规处罚统计等。对内管理方面有人事教育部门掌握的年度人事满意度调查结果；财务部门掌握的收支合规情况等。

创新型海关现代化水平。描述海关创新的能力与活力。内容包括技术部门掌握的海关科技应用系统的开发与使用情况；海关学会等部门掌握的海关管理研究成果情况等。

廉洁型海关现代化水平。评估海关廉政建设进展。可兹利用的资料包括海关内外廉政问卷调查结果、督查审计部门掌握的内外部廉政审计结果、查处工作人员廉政领域违纪违法方面的统计数据等。

（二）评价指标权数的确定

权数起着权衡指标值对评价结果影响大小的作用。海关治理体系和治理能力现代化评价中,各评价指标对现代化进程和水平所起的作用是不同的,为确保重要指标在评价中发挥的作用大于次要指标,宜采用加权的方法。确定权数的主要做法：A、归一化赋权,规定各评价模块内诸指标权数W1之和为1,以使评价计算结果在100上下,符合多数人对百分制评价的习惯。B、根据各评价指标的重要性、代表性、独立性、信息量进行合理赋权。C、试算定案,即设计几套不同的权数方案,根据实际资料对各评价模块的现代化水平和进程进行试算,取结果可信度较高的权数方案作为定案的权数。

（三）聚类层次评价的计算方法及其结果的评价含义

海关治理体系和治理能力现代化聚类层次的评价利用个体指标权数W1,分别对指标层次评价产生的个体进程指数Ka、个体比较指数Kb、个体发展速度Kc加权,以区别不同个体指标在评价中的重要程度差异,求和得到评价模块的计算结果。

1.现代化聚类进程指数Fa

Fa=∑KaW1。Fa越接近100表明评价模块所代表的某类工作的现代化实现程度越高,大于等于100表明已达到或超前达到了现代化规划。

2.现代化聚类比较指数Fb

Fb=∑Kb W1。Fb越接近100表明评价模块所代表某类工作的现代化水平与同期参照方平均水平的相对程度,大于等于100表示达到或高于参照方的平均水平,反之则低于参照方的平均水平。

3.现代化聚类发展指数Fc

Fc=∑KcW1。Fc还可以使用现代化聚类进程指数计算期值Fa1和基期值FaO相除来求得,即Fc=Fa1/FaO。Fc反映计算期与基期相比,评价模块所代表某类工作的现代化推进速度,结果值越大,推进速度越快。

4.聚类指标现代化预期实现时间Ft

当聚类评价的平均指数低于100时,说明现代化水平还有差距,进而可计算下述两项预期实现时间：一是引用现代化聚类进程的差距（100-Fa）,除以年度缩小的差距△fa（本年与上年Fa之差）,可推算聚类指标实现现代化所需的时间Fta=（100-Fa）/△fa。二是当年度差距缩小时,引用现代化聚类比较指数的差距（100-Fb）,除以年度缩小的差距△fb（本年与上年Fb之差）,可计算追赶参照方所需的时间Ftb=（100-Fb）/△fb。年度差距扩大时,不计算追赶参照方所需的时间。

四、海关治理体系和治理能力现代化评价方法——整体层次

整体层次的评价是对某海关单位的全面、整体评价。为此,需设计评价模块的权数W2,以区别不同模块在评价中的重要程度差异。W2的设计方法与W1相同,各模块W2之和也为1。

整体层次的评价既可以利用指标层次的个体指数来计算,也可以利用聚类层次的平均指数来实施。它的计算结果主要是总指数形式,是所有指标个体指数的加权平均值或者所有聚类平均指数的加权平均值。有了个体指数和平均指数,整体层次的评价简便易行。

如果基于个体指数Ka、Kb、Kc来做整体层次的评价,需用W1和W2连续两次加权求和。如现代化整体进程指数Ha=∑KaW1W2。流程示意如图1。

图1 海关治理体系和治理能力现代化整体评价模型图

如果基于平均指数Fa、Fb、Fc来做整体层次的评价,只需用W2一次加权求和,如现代化整体进程指数Ha=∑FaW2。流程示意如图2。

图2 海关治理体系和治理能力现代化整体评价模型图—基于平均指数

整体层次的评价结果含义如下：

现代化整体进程指数Ha从整体视野,综合反映某海关单位现代化已实现程度的综合水平。Ha越接近100表明该单位整体现代化实现程度越高,大于等于100表明已达到或超前达到了现代化规划。

现代化整体比较指数Hb反映计算期某海关单位现代化水平与同期参照方平均水平的相对程度。Hb大于等于100表示达到或高于参照方的平均水平,反之则低于参照方的平均水平。

现代化整体发展指数Hc除了基于个体指数或基于平均指数的算法外,还可以使用现代化整体进程指数计算期值（Ha1）和基期值（Ha0）相除来求得,即Hc=Ha1/Ha0。Hc反映计算期与基期相比,某海关单位现代化推进的整体速度,结果值越大,推进速度越快。

整体现代化预期实现时间Ht。当整体评价的平均指数低于100时,说明现代化水平还有差距,进而可计算下述两项预期实现时间：一是基于进程指数的测算。引用现代化整体进程的差距（100-Ha）,除以年度缩小的差距△ha（本年与上年Ha之差）,可推算实现整体现代化所需要的时间Hta=（100-Ha）/△ha。二是基于比较指数的测算。当年度差距缩小时,引用现代化整体比较指数的差距（100-Hb）,除以年度缩小的差距△hb（本年与上年Hb之差）,可计算追赶参照方所需的时间Htb=（100-Hb）/△hb。年度差距扩大时,不计算追赶参照方所需的时间。

五、结语

在我国全面深化改革的新阶段,海关新的改革进程已经开启。开展并完善海关治理体系和治理能力现代化评价,既是海关现代化的内在要件之一,也是海关现代化的成果及内生动力。运用评价结果管理海关工作,必将科学、有据、有力地推动全国海关更好地落实总署党组“四好”总体要求,再创“五型”海关建设新业绩。

〔1〕王菲易.战略、战略管理与海关战略管理：一个分析框架的建构〔J〕.海关与经贸研究,2014（1）.

〔2〕余大乐.改革开放以来我国海关管理目标与实现机制演进研究（一）〔J〕.海关与经贸研究,2014（4）.

〔3〕余大乐.改革开放以来我国海关管理目标与实现机制演进研究（二）〔J〕.海关与经贸研究,2014（5）.

〔4〕张鹏.推进海关治理体系与治理能力现代化的思考〔J〕.海关与经贸研究,2014（4）.

〔5〕陈苏明.海关治理体系构建的思考：基于一体化全球供应链管理的视角〔J〕.海关与经贸研究,2014（5）.

（责任编辑 赵世璐）

On Evaluation Methods on the Modernization of Customs Governance System and Capacity

Tang Qi

Evaluation on the modernization of Customs governance system and capacity is an important part of the modern Customs governance system,a powerful ledge to improve Customs governance capacity and an important symbol of Customs modernization.At present, there have been necessary political theory,work planning and methodology to conduct such an evaluation.The basic ways of evaluation are as follows：to design evaluation indexes and range of criteria and to conduct the index-level evaluation with individual indexes as units；to absorb the calculation of the indexes,to design supplementary evaluation module and index weight and to conduct cluster-level evaluation with modules as units；to absorb the calculation of index-level or cluster-level to design supplementary weight of evaluation modules,to conduct overall-level evaluation with the Customs administration as a unit to monitor the overall level and progress of modernization.With these methods,a scientific evaluation featuring the integration of individual and cluster,separable and combinable and partial and overall indexes can be accomplished at different level of Customs administrations, including national Customs,Customs district,Customs houses and Customs field.

Customs Governance System；Customs Governance Capability；Customs Modernization；Evaluation Methods

唐祺,武汉海关综合统计处。