财政科技投入绩效审计框架体系研究

张 娟 常林朝 项 勇 王银秀

（河南省生产力促进中心，河南 郑州 450001）

财政科技投入绩效审计框架体系研究

张 娟 常林朝 项 勇 王银秀

（河南省生产力促进中心，河南 郑州 450001）

财政科技投入的快速增长为科技创新提供了重要保障和有力支持，但科技经费的使用和效果也成为社会公众越来越关注的问题，同时也提出绩效审计命题。绩效审计是财政科技投入监管体系的重要组成部分，是资金审计与绩效评价的有机结合，难点不是资金审计，而是绩效评价。

财政科技投入；绩效审计；绩效评价

1 研究背景

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（以下简称《决定》）提出，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。技术创新项目和经费分配、评价成果的过程本质上就是科技资源配置的过程，市场利益的直接刺激，市场价格、供求信息的直接引导，必然决定其向研发效率最高、研发成本最低、研发效益最好、成果转化最快的领域、环节、团队流动和配置，从而促进技术创新更好地与经济相结合。

目前，在科研项目和资金管理方面存在项目安排分散重复、管理不够科学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题。为贯彻《决定》精神，国务院下发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）（以下简称《意见》）。《意见》提出，明确科研项目、资金管理和执行各方的职责，优化管理流程，建立健全决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制，提高管理的科学化、规范化、精细化水平。

2 《意见》重点内容解读

2.1 管理分工

科技行政主管部门会同有关部门充分发挥科技工作重大问题会商与沟通机制的作用，加强科技发展优先领域、重点任务、重大项目等的统筹协调；财政部门要加强科技预算安排的统筹，做好各类科技计划（专项、基金等）年度预算方案的综合平衡。科技行政主管部门、财政部门会同有关部门和地方在现有各类科技计划（专项、基金等）科研项目数据库基础上，建成统一的国家科技管理信息系统，并向社会开放服务。

2.2 科研项目分类管理

基础前沿类项目突出创新导向，充分尊重专家意见，营造“鼓励探索、宽容失败”的实施环境；公益性项目强化需求和应用导向，充分发挥行业主管部门作用，提高项目的系统性、针对性和实用性；市场导向类项目突出企业主体，发挥市场对技术研发方向、要素配置等的导向作用；重大项目突出国家目标，主要采取定向择优方式遴选优势单位承担项目，集中力量办大事。

3 国内外政府财政科技投入监管模式和经验

3.1 国外政府财政科技投入监管模式和经验

3.1.1 美国

美国联邦政府对于财政科技经费主要采取分散化监督管理，由国会、联邦总审计署以及各部门内设的监督机构（总监察长办公室，简称OIG）共同组成政府科技经费监督体系。其中，国会负责对预算进行审查和批准，联邦总审计署从宏观上监督美国科技经费的支出及使用情况，两者与社会公众监督一起形成财政科技经费的外部监督。各职能部门的OIG是财政科技经费的主要监督管理者，其人员的任命和经费的获取都相对独立于该部门，直接向本部门首长和国会负责。这一模式既便于其在部门内部对科技经费进行全过程监督，又保证了其工作的独立性，从而提高联邦经费监督的效益和效率。

美国对财政科技投入实行全过程监督，对科技经费投入监督管理的相关法律比较健全，从监督机构的设置、监督的实施到审计标准和规范的执行都有法可依。

3.1.2 日本

日本采取的是集中协调的科技管理体制。综合科学技术会议是其最高科技审议机构，负责制定重大科技战略和科技发展规划；文部科学省则负责科技政策和科技投入的宏观管理。

日本政府在预算实施过程中建立了一套完整的项目预算管理评价机制和预算监督机制。对科研单位的信用评价是日本科技评价体系的一个重要组成部分，其评价结果直接影响到该科研单位未来年度的资助额度。

3.2 国内政府财政科技投入监管经验

依据相关规范，上海市政府建立了包括审计、财政、科技等部门和社会中介机构在内的财政科技经费监督体系，以及对科研项目的财务审计与财务验收制度。为加强科研成果的管理，上海市级科研单位建立了监事会制度，实行了监事持证上岗制度。同时上海市成功探索了科技经费投入的绩效评价，制定了《上海市科委科学事业费投入绩效评价整体推进方案》，为全面建立科研课题投入的绩效评价制度打下了基础。

除上海市以外，其他省份的财政科技投入监管经验也有一些值得我们借鉴。例如，山东省建立健全经费监督管理信息数据库，全面记录省级财政科技经费监督计划、组织实施情况、监督检查结果以及整改落实情况等。

3.3 国内财政科技投入绩效审计开展情况

近年来，各地审计机关逐渐关注科技投入的使用效益。例如，2003年天津市审计局对2000—2002年间近6个亿的科技资金使用进行专项审计和调查，尝试性开展科技资金的效益审计。

但绩效审计中单独绩效成分较低，被审计对象的涉及面比较有限，参与审计的主体较少，尚未形成完整的、成熟的绩效审计体系。

4 财政科技投入监管体系框架

4.1 完善制度保障

要建立有效的财政科技投入监管体系，首先要有制度的保障。对于财政科技经费投入而言，完善的制度保障不仅包括各专项财政专项资金的监管办法，还包括宏观的、统一的指导监督工作的规章制度和实施细则、财政科技经费绩效评价办法、违规行为处理办法以及一些配套的规章制度等等。这一系列的法律法规、规章制度应构成一个内容和谐统一，符合实际管理需要，具有较强操作性的财政科技经费监管规范系统。

4.2 全过程监管

财政科技投入的监管应覆盖经费分配、经费使用和项目验收、成果转化等环节，其中尤以对经费的使用监管为重要环节。这个环节的监管包括对科研项目经费的开支范围与开支标准的监管，对预算执行的监管，对资金使用效益的事中监管等。监管过程中可以使用审计、检查、调查、报告、绩效评估等监管方式，并注意充分运用信息技术与网络技术，通过建立财政科技投入监管信息系统来辅助监管。对于重大项目和风险投资项目，应结合风险预警体系进行重点监督。

4.3 监管主体

科技部门、财政部门、人大、审计机关、社会公众等均拥有对财政科技经费监督的权力，多个监管主体的存在势必要求明确相关主体的监管职责、监督程序和方式等，建立以权力制约权力的制衡机制，协调各监督主体的权利义务关系。

图 1 监管框架体系

5 财政科技投入绩效审计体系的构建

5.1 构建财政科技投入绩效审计体系的意义

绩效审计是财政科技投入绩效管理的必要环节，是保证绩效信息与评价结果真实、准确、有效的制度基础。审计部门应将审计的重点从合规性审计转向绩效审计，或者实施立法型审计。寄希望于部门预算单位的自我监督，绩效管理很容易被异化为部门内部控制预算支出的工具，而忽视了绩效管理提高公共服务效果的真正目的。而财政部门也是政府机构，其对部门预算单位绩效自评的检查与监督，容易受到传统预算管理模式的惯性影响，走向加强支出控制的老路。

5.2 财政科技投入绩效审计体系设计思路

绩效审计是财政科技投入监管体系的重要组成部分，绩效审计不但要检查科技活动的合规性，揭示违法违纪行为，还要对科技支出的成绩和取得的效益状况进行评估，体现不出科技投入绩效的审计报告不算好的报告。但绩效审计工作体系不能无限泛化，替代科技部门、财政部门、人大和社会公众等其他主体的监管。审计部门应该界定清楚其职责范围，与其他监管主体既又分工，又密切配合，发挥各自的优势，信息共享。

绩效审计的难点不是资金审计，而是绩效评价。而财政部门对财政支出绩效评价熟悉，科技部门对科技评估熟悉，一些中介机构对项目绩效管理熟悉，审计部门完全借助这些机构开展绩效评价工作，没有必要另起炉灶。

5.3 财政科技投入绩效审计评价指标体系研究

财政科技投入绩效评价指标体系设计应重点考虑合规性（Compliance）、公平性（Equity）、经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），即“C+4E”评价模式。财政科技投入绩效审计应包括资金主管部门和资金使用单位两个层面，其中资金主管部门层面分为部门预算资金和部门组织项目绩效审计两个角度，资金使用单位层面分为营利性和非营利性两类财政科技资金使用单位。

由此可见，在绩效评价方面，两者的评价理论基石完全一致，财政科技投入绩效审计完全可以借鉴财政支出绩效评价指标体系。

5.3.1 项目支出绩效评价体系

表 1 财政支出项目绩效评价指标体系

根据一定的绩效评价原则，设计了3个一级指标、8个二级指标、20个三级指标，分别对绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度和采取的措施、绩效目标的实现程度和效果等进行评价，给每个指标设定了分值，总分为100分。

5.3.2 部门支出管理绩效评价体系

分别对基础管理工作、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用、绩效管理创新监督发现问题进行评价，并设计了11个指标，给每个指标设定了分值，评价得分采用百分制和加减制相结合。评价结果分别为优秀、良好、合格和不合格四个等级。

6 研究结论

财政科技投入绩效审计是审计部门对科技工作和活动的合规性、公平性、经济性、效率性和效果性进行的审计监督，不但要揭示科技活动的违法违纪行为，还要对科技支出的成绩和取得的效益状况进行评估。绩效审计是财政科技投入监管体系的重要组成部分，审计部门应与科技部门、财政部门、人大和社会公众等其他财政科技投入监管主体建立互通有无的工作协调机制，积极借鉴财政支出绩效评价的理论、方法和信息开展绩效审计工作。

[1]财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法（财预〔2011〕285号）[Z].2011-04-02.

[2]财政部.预算绩效管理工作规划（2012-2015年）（财预〔2012〕396号）[Z].2012-09-21.

[3]财政部.关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知（财预〔2013〕53号）[Z].2013-04-21.

[4]财政部财政科学研究所.美国政府绩效评价体系[M].北京：经济管理出版社，2004.

[5]项勇.财政支出绩效管理框架体系研究[J].河南财政税务高等专科学校学报，2010，24（03）：1-5.

F239.1

A

1671-0037（2014）05-126-2.5

本文系2013年河南省科技进步二等奖课题“基于预算绩效的财政支出绩效评价研究”成果之一，获奖编号为2013-J-137-D01/02。

张娟（1973.10-），女，工程师，研究方向：技术经济评价与项目管理。