求解水权水市场

中国水利杂志编辑部

嘉 宾：王晓娟 水利部发展研究中心法制处处长、研究员

王宝林 内蒙古自治区水利厅水资源管理处处长

谢元鉴 江西省水利厅水资源处处长

郭贵明 河南省水利厅水政水资源处处长

卞于林 湖北省宜都市水利局局长

黄本胜 广东省水科院副院长兼总工程师

刘宗平 甘肃省水利厅水资源处副处长

主持人：董明锐 中国水利杂志记者

在《水利部关于深化水利改革的指导意见》中，建立健全水权制度作为改革的重点领域之一，引发了人们的广泛关注。6月19日，水利部召开部党组第2次务虚会议，专题研讨水权水市场有关问题。7月23日，水利部召开了水权试点工作启动会，对试点工作进行动员部署，明确了7个省（自治区）将开展不同类型的水权试点。从浙江东阳与义乌、余姚与慈溪“签订协议、有偿供水”的区域间水权转让，到宁夏、内蒙古“投资节水、转让水权”的行业间水权转让，再到甘肃张掖“配水到户、水票流转”的用水户间水权转让，经过十多年的探索，水权制度建设的进展如何？已经开展水权交易的实践效果怎样？求解水权水市场问题，当前有待解决的“结扣”在哪里？本期“水利改革·怎么看、怎么办”论坛聚焦水权水市场。

中国水利：本期论坛以“求解水权水市场”为主题，我们邀请到了水利部发展研究中心法制处处长王晓娟研究员来探讨水权改革的相关问题，她参加并主持过多项水权专题研究，如《松辽流域水资源使用权初始分配原则研究》《中日水权制度建设研究》《国家水权制度建设的实践推进研究》等，在国内同类研究中处于领先水平，研究成果得到了应用。王处长您好！

王晓娟：主持人好！

中国水利：在我们探讨之前，请您先介绍一下“水权”。我们知道，水资源有着特殊的自然属性和社会属性，使得水权问题在客观上十分复杂，尽管对水权这两个字我们已熟知，但大家对水权概念的内涵和外延的认识上仍有分歧。那么应该如何理解“水权”这一概念？

王宝林内蒙古自治区水利厅水资源管理处处长

谢元鉴江西省水利厅水资源处处长

郭贵明河南省水利厅水政水资源处处长

王晓娟：与物权、土地权、林权等概念一样，水权是与水资源有关的各种权利的总称，包括水资源所有权和各种水资源使用权。根据宪法和物权法的规定，水流属于国家所有，即全民所有。水法第3条规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。水资源使用权是指单位和个人对水资源依法享有的占有、使用、收益的权利。根据物权法第118条“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”的规定，单位和个人虽然不能获得水资源所有权，但可以获得水资源使用权，对水资源可以依法占有、使用和收益。水法第48条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。第3条规定，农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用。根据上述规定，我们认为，在水权水市场建设中，水资源使用权主要包括取用水户的取水权和农村集体经济组织的水资源使用权。

中国水利：在了解了“水权”之后，我们来看一下水权制度在我国的发展。自2000年以来，我国的水权制度一直在研究探索之中，许多专家学者就水权问题发表了不少论文和专著，实践中的水权转让案例也很多，党中央、国务院对水权制度建设曾多次提出要求。2014年7月23日，水利部在北京召开了水权试点工作启动会，会议明确了7个省（自治区）开展不同类型的水权试点工作，其中宁夏回族自治区、江西省、湖北省重点开展水资源使用权确权登记试点工作，在区域用水总量控制指标分解的基础上，结合小型水利工程确权、农村土地确权等相关工作，探索采取多种形式确权登记，分类推进取用水户水资源使用权确权登记；内蒙古自治区、河南省、甘肃省、广东省重点探索跨盟市、跨流域，行业和用水户间、流域上下游等多种形式的水权交易流转模式。

值此机会，我们也邀请到了试点中的六位地方代表来共同探讨对水权制度、水权交易的认识，分享各自的观点。首先由几位地方试点的代表简单介绍一下地方水权交易的情况。

王宝林：内蒙古自治区黄河流域水资源匮乏，为此我们在水权的有偿转让方面进行了不少实践和探索。在2003年以前，我区黄河流域用水总量超过100亿m3，引黄水量中有93%用于农业灌溉，农业用水占总用水量的80%以上。农业灌溉水利用系数约为0.3左右，是比较低的。为了提高农业用水效率，解决新增工业项目用水，水利部将我区列为水权转让试点，自2003年开展黄河流域水权转让试点工作以来，试点工作进展总体顺利，目前已批复沿黄各盟市转让水量3.32亿m3，解决了50多个大型工业项目的用水指标和立项上马，可为约1 000亿元的工业增加值提供水资源支撑，同时为沿黄灌区筹措了30多亿元的节水改造资金，取得了多赢的效果，破解了我区水资源短缺的瓶颈制约，带来了巨大的经济社会和环境效益。

随着自治区经济社会的发展和京津冀地区对清洁能源需求的加大，自治区工业项目需水大幅度增加。据我们统计，仅鄂尔多斯市目前因无水指标而无法开展前期工作的项目就有100多个，需水量达5亿m3左右。因此，我们在水利部和黄委会的支持下，又开展了跨盟市水权转让工作。

卞于林湖北省宜都市水利局局长

黄本胜广东省水科院副院长兼总工程师

刘宗平甘肃省水利厅水资源处副处长

谢元鉴：江西是南方相对丰水区域，对于水权交易，我们考虑有三个方面。首先是政策导向，即中央要求推进这项改革。第二是问题导向，江西水资源量为1 565亿m3，98%是自产水，但是国家给江西的水到2015年，每年平均用水量是250亿m3，随着工业化发展的加速，指标成了需直接面对的问题。第三是需求导向，由于降雨分布时空不均，江西需要通过修建大量水库工程来调控水资源。众多水库最初主要是防洪、灌溉，现在需要增加供水功能，向工业企业和城乡居民供水，这种功能的增加或者调整实质上是水资源用途的改变，而这种改变目前主要是采用行政手段来进行，各方面的利益补偿都没有协调到位，我们认为，完全行政化这条路很难走下去，一定要有市场机制的介入。

江西省委、省政府对水权的交易试点工作非常重视，在2014年1月贯彻落实党的十八届三中全会精神时，在水利方面特别谈到两项改革，一是小型水利工程产权制度改革，另外一个就是水权制度改革。可以说，江西想探索出一条南方丰水地区的水资源产权制度改革之路。

郭贵明：河南省的水权试点范围是在基础条件较好的南水北调中线工程受水区。我们知道，南水北调中线工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施，全长1 277 km，其中河南境内731 km。按照规划，南水北调中线一期工程多年平均调水95亿m3，在河南，供水范围包括平顶山、周口、新乡、安阳、濮阳等11个区市。

在工程初期，大体上河南能消化原来水量的30%，之后大部分水量是无法消化的。同时，地下水的采集需要一定的时间，我们在压采过程中，也有大量的水没办法消化。因此，新密市、登封市提出了需求，希望通过南水北调的水量交易解决这个问题，同时北京也提出了这方面的交易要求。在2010年的工作中，我们就有水权交易的想法，2011年提出设想在南水北调和黄河流域进行水权交易试点，但限于当时条件没有如愿。从2013年开始，我们开展了南水北调水权交易制度的研究，在2014年7月水利部组织召开全国水权试点工作启动会之后，我们又进一步研究探讨，拟定了《河南省水权试点方案》。

卞于林：宜都市是湖北省的一个县级市，隶属宜昌市。2005年，宜都市委、市政府开始进行调研，从现有存量水利设施入手，以确水确权为突破口，采取受益户共有的办法进行改革。我们将小型水利工程设施的使用权划归受益农户，受益户按农田受益面积确定份额，并以合同的形式享受权益，承担相应义务。我们为每家每户都发放了产权证，共发了10万多本。

可以说，水权改革是对水利基础设施产权改革的深化和发展，也就是“产权共有”的深化发展。我们认为，实行水资源使用权确权登记，对于增强群众节水用水意识、促进水资源合理使用具有重要作用。通过对农村集体堰塘水资源使用权的确权登记，使老百姓加强对堰塘的日常维护和水质保护，保证维持农田灌溉、水生态和景观功能所需的最低蓄水量要求，对水资源进行水质、水量和水生态环境的全面保护，使宜都市城乡人民的生活环境和生活品质得到提升，让群众获得更多收益。

黄本胜：广东属丰水地区，不像西北干旱缺水地区无水可取，但时空分布不均，水污染问题尚未得到有效遏制，资源性缺水、工程性缺水和水质性缺水并存，受用水总量限制，用水需求矛盾突出，探索水权交易意义重大且十分必要。

广东省委、省政府高度重视水权交易制度建设，2013年将水权交易制度建设列入省政府重点督办事项，2014年将水权交易制度建设纳入了我省全面深化改革的重点工作。根据省委、省政府和省水利厅工作部署，我院开展了广东省水权交易制度研究工作，鲜明地提出了符合广东省情和水情的“一三三四”水权交易制度体系，即一个可交易水权的定义内涵、交易须具备的三个前提条件、三种交易类型和四项配套体系建设，初步构建了我省水权交易制度的基本框架和顶层设计。定义可交易水权为符合用水总量控制和水量分配方案的分水指标 （生活用水除外），即依法取得的水资源使用权。水权交易的目的是通过市场手段进一步实现水资源的优化配置，并非某些人所理解的要取代现有的取水许可管理制度，而是在最严格水资源管理制度框架下，对水资源管理方式、管理手段的深化改革和完善。

刘宗平：甘肃省国土面积占全国的4.7%，但水资源只占全国总量的1%，排第29位。在西北地区，甘肃省人均水资源占有量是新疆的1/5，青海的1/10，亩均量占全国的1/4，所以甘肃省的水资源特别紧缺。另外，甘肃水资源的指标少。2020年，分给甘肃114亿m3，而现状是用水量达123亿m3，到2020年，用水量要压缩接近10亿m3，所以水资源指标的限制非常突出。甘肃又是欠发达地区，为了支撑全省经济社会转型跨越发展、扶贫攻艰、富民兴陇的三大目标，水资源的刚性需求很大。

建立健全水权水市场并很好地发挥其作用，是中央提出的深化自然资源资产产权制度改革的重要任务，也是水资源高效、合理配置的必然要求，对水资源短缺地区来说，更是解决产业和项目准入、优化用水和经济结构、增强整体经济活力的有效途径。

中国水利：听了六位的介绍，我们了解了六个试点省（自治区）的基本情况，有的属于严重缺水地区，有的虽然处于丰水区，但也同样存在水资源需求问题，目前这些地区都在进行水权制度建设的探索。请王处长为我们介绍一下现阶段推进水权制度建设的背景和意义。

王晓娟：主要体现在以下方面：

从中央要求看，近年来，党中央、国务院多次对建立健全水权制度和开展水权交易作出部署。2011年中央1号文件、2012年国务院3号文件、《国家农业节水纲要（2012—2020年）》等都提出要建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，构建交易平台。党的十八大报告也提出要积极开展水权交易试点。特别是党的十八届三中全会决定明确提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，要求对水流等“自然生态空间进行统一确权登记”，推行水权交易制度。2014年3月，习近平总书记在听取水安全战略汇报时，又明确指出“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。”

从落实所有权人权益和保障使用权人权利的要求看，长期以来，我国用水方式粗放，用水浪费、排放超标、开发过度问题相当突出，工业、农业的用水效率偏低。该问题一定程度上与水资源长期实行无偿取得、低价或无价使用有关。原因之一是水资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。为此，需要开展水权改革，探索推行工业和服务业有偿取得水资源使用权，逐步建立水资源资产产权制度，落实水资源所有权人权益。同时，针对水资源使用权人的权利在严格的行政管制之下得不到充分保护和有效流转的问题，也有必要开展水权改革，推进水资源使用权确权登记和交易，建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的制度体系。

从现实需求看，我国是一个水资源短缺的国家，人多水少、水资源时空分布不均。北方地区资源性缺水问题非常突出，像刚才内蒙古、河南、甘肃的同志所讲，很多地区的经济社会发展面临着缺水的刚性约束。蒙陕甘宁“能源金三角”地区有大量的工业项目因缺乏用水指标而无法建设，鄂尔多斯等市在内部挖潜的同时，正在开展盟市间水权交易。南水北调东线工程已经通水，中线工程即将通水，受水区达到规划的用水量还需要一个过程，省际以及省内地区间都有南水北调分水指标交易的需求。南方地区水资源虽然总体上比较丰富，但也存在季节性缺水、水质性缺水问题，珠江三角洲一些城市有购买用水指标的需求。实行最严格水资源管理制度，用水总量控制指标层层分解后，许多地区已达到、接近甚至超过总量控制上限，新增用水需求也需依靠水权交易来满足。

从利用市场机制科学高效配置水资源的角度看，目前的水资源配置以行政手段为主，市场作用发挥不充分。一方面，与土地使用权等在取得环节通过招标、拍卖、挂牌等引入市场机制的做法不同，政府在向取用水户配置水资源时采用取水许可方式，没有引入市场机制；另一方面，取水权的行使受到严格的行政管制，难以有效流转。党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，市场经济条件下，水资源的合理配置既需要政府调控以保障公平，也需要市场调节以提高效率。为此，需要开展水权改革，在用水总量控制的前提下，通过确权登记，依法赋予取用水户对水资源占有、使用和收益的权利；通过水权交易，推动水资源配置依据市场规则、市场价格和市场竞争，实现效益最大化和效率最优化；通过用途管制和水市场监管，保证生态、农业等用水不被挤占，保障取用水户的合法权益。

总之，水资源是重要的自然资源，同时又是一种公共产品，如何创新机制、发挥市场对水资源的配置作用，是水资源管理和保护政策措施的重要内容。水权制度推进对国家未来产业结构调整、水资源管理转型、水资源市场配置等都会起到促进作用，也会对全社会树立水资源有价理念、改变以往水资源无价或者是无偿的理念、促进经济社会持续健康发展产生积极和深远的影响。

中国水利：好的，我们把目光转向此次水权试点工作。水资源使用权确权登记是本次试点的一项重要内容，确权登记的改革目标是什么？水资源使用权确权登记与现行的取水许可制度之间是什么关系？请王处长介绍一下。

王晓娟：水资源使用权确权登记的改革目标是：按照建立归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度要求，完善取水许可制度，确认取用水户的水资源使用权，以及对农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权进行确权登记，将水资源占有、使用、收益的权利落实到取用水户；对工业、服务业取用水户，探索实行水资源使用权有偿取得，逐步建立水资源资产产权制度和落实水资源所有权人权益；在确权登记过程中要明确水资源使用用途，对取用水户进行严格规范的用途管制，防止农业、生态和居民生活用水被挤占。

对于水资源使用权确权登记与现行取水许可制度的关系，从联系上看，第一，对取用水户取水权进行确权登记，是在规范取水许可的基础上，进一步确认取用水户能够按照物权法的规定对水资源占有、使用、收益的权利，同时发放具有物权性质的权属凭证，因此开展确权登记应当以规范取水许可为前提；第二，确权登记过程中需要区分农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型，明确水资源使用用途，对取用水户进行严格规范的用途管制，现行取水许可制度中对取水用途的严格管理，本身就属于用途管制的重要内容。

从区别上看，第一，范围不同。取水许可制度仅适用于直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取用水户，如工业取用水户、灌区管理单位，但不适用于农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，也不适用于灌区用水户协会及用水户的农业用水。而确权登记不仅包括确认取用水户的取水权，还包括确认农村集体经济组织及其成员对本集体经济组织的水塘、水库的水资源使用权，以及确认灌区用水户协会及用水户的水资源使用权。第二，权利取得方式不同。在现行的取水许可制度下，取用水户获得取水权是无偿的，而在确权登记制度下，要对工业、服务业取用水户，探索实行水资源使用权有偿取得。第三，权利内容不同。按照取水许可制度无偿取得的取水权，只能依据《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定，转让节约的水资源。而工业企业通过缴纳权利金或交易获得的水资源使用权，拥有使用、转让和抵押等权利，而不仅限于节约的水资源。第四，权利期限不同。目前的取水许可证期限一般为5年，期限较短，难以满足权利稳定性要求。而水资源使用权应当具有明确的权利期限，因此，应当参照耕地、森林、草原等资源使用权有效期限，合理设定取水权期限。

中国水利：那么对于此次重点开展水资源使用权确权登记的试点，地方上是如何进行考量的？

谢元鉴：江西改革的试点任务正好是水资源的确权登记，年初已经把它作为我们年度一项重要工作。

水权的确权登记工作涉及三方面内容。首先是对已经发证的取水许可进行规范，对取用水户进行水资源使用权确权登记。原来有的工作存在不够严谨、不太科学的现象，比如有时用水指标给得偏大，一般来说都是将硬性指标乘以365天，但是实际上不可能365天都能达到最大需求。所以我们将在取用水户申请换证的时候进行评估，然后再确权。其次是结合小型水利工程确权、农村土地确权等相关工作，采用多种形式和途径对取用水户水权进行确权登记。第三是对农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权进行确权登记。

“灌区农户具有‘用而不取’的特点，只发放水资源使用权证，并由用水户协会代表农户集体持有水资源使用权，一些地方可根据实际给农户发放水票或者直接确权给农业经营大户。”

卞于林：在思路方面，我们要把水资源的使用权确权到村，发放水资源使用证。通过确定试点村，把灌溉用水权证确定到农户，将灌溉使用权和农田挂起钩来。现在我们确定了三个村，原因是这三个村正好是宜都二轮承包土地确权的试点村。关于水量的确定问题，我们提出允许饮水放开，也就是说堰塘里的水，供人和牲畜饮用的可以放开。而灌溉用水必须有一定数量的控制，水量放多少需要有标准。在进行堰塘分配的时候，采取水量保底的原则，把生态用水和其他功能的用水保证好。

我们计划通过农村集体水权确权试点，在全市全面开展农村集体水权确权登记发证工作。一是通过摸底调查，建立台账，建立全市农村集体水权信息管理系统；二是明晰水权，登记发证，将水资源使用权的各项权能落实到位；三是建立一套归属明确、产权清晰、责权利统一的水资源使用权确权登记制度，明确确权登记的主体、对象、条件、程序、形式等，出台“宜都市农村集体水权确权登记办法”。

中国水利：在实践当中，确权登记的难点、问题是什么？

谢元鉴：发证确权要确立时间，但是这个时间必须跟红线控制对接起来。现在红线控制指标分配到2015年，如何确定水资源使用权证的有效期是我们目前感觉到的一个问题。另外，因为我们大量取水没有发证，现在真正的取水量不到实际用水量的一半，如何协调现有取水许可证与水资源使用权证的关系也是我们需要考虑的问题。农田灌溉用水的水资源使用权确权到哪一级也是目前的一个问题。

卞于林：灌溉用水权确定后，农业用水占本地用水总量的比例是否合理，会不会制约和影响今后农业发展，是值得我们思考的，我们需要对证书中涉及的内容进行考量。

中国水利：根据两位代表刚才提到的问题，请问王处长，在进行确权登记时，水权期限应当如何确定？水权证书应当包括哪些内容？水资源使用权证与取水许可证如何衔接？您如何认识，并有何建议？

王晓娟：按照权利具有稳定性和可预期性的要求，在进行确权登记时，应当明确水资源使用权的具体期限。对此，需要针对不同类别的水资源使用权进行分类处理。对于生活用水，考虑到其相对稳定，可确定较长的水权期限；对于农业用水，需要考虑土地承包期、灌溉工程使用期限等因素，合理确定水权期限；对于工业用水，应当考虑流域内区域经济社会发展、产业政策、产业生命周期等因素，并兼顾水工程使用期限等因素，合理确定水权期限。当然，这些水权的具体期限问题，涉及较为复杂的技术问题，尚需进一步予以论证确定，这也是需要各试点地区予以探索的重要内容。

水资源使用权确权登记过程中应当发放具有物权属性的权属凭证。水资源使用权证的主要内容，不仅应当包括现行取水许可证中反映行政管理的有关内容，如权利人名称、取水地点、取水方式、取水量、取水用途、水源类型等，还应当增补有关权利义务事项、他项权利设定、相关图件等方面的内容，并应当合理设定水资源使用权期限。

水资源使用权证的发放，需要区分不同取用水类型进行分别处理，并妥善处理好与取水许可证的关系。

第一，对于农业用水，考虑到灌区管理单位具有“取而不用”的特点，只发放取水许可证；而灌区农户具有“用而不取”的特点，只发放水资源使用权证，并由用水户协会代表农户集体持有水资源使用权，一些地方可根据实际给农户发放水票或者直接确权给农业经营大户。在很多大中型灌区，由于是在斗口或者干支渠的直开口，也就是干渠或支渠上直接开设的引水口确认用水户协会或农业经营大户的水资源使用权。在这种情况下，考虑到干渠和支渠的漏损量和蒸发量应当由灌区管理单位承担，用水户协会的水资源使用权数量总和将明显小于灌区管理单位的取水总量。此时，灌区管理单位持有取水许可证和用水户协会持有水资源使用权证，其意义是不同的。其中，灌区管理单位可以依据《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定，在不影响生态用水的情况下开展取水权转让，转让的是通过节水措施节约的干渠或支渠的水资源；而用水户协会之间则可以开展水资源使用权交易流转，农户之间则可以开展水票交易。

第二，对于工业、服务业用水，考虑到现行的取水许可证是无偿取得的，实行水资源使用权有偿取得制度后，如果仍采用取水许可证，会混淆两种不同取得条件下的权利边界；因此，在《取水许可和水资源费征收管理条例》没有修改之前，对于有偿取得的水资源使用权，建议在发放取水许可证的基础上进一步发放水资源使用权证，以区别于取水许可证。需要强调的是，给同一工业用户发放两个证书属于过渡性措施，如果将来修改《取水许可和水资源费征收管理条例》，对工业用水实行有偿取得制度后，那么应当只发放一个权属凭证。至于证件名称，不是问题的关键，既可以仍称为取水许可证，也可以直接更名为水资源使用权证或取水权证。

中国水利：刚才，我们就水资源使用权确权登记展开了讨论。除此之外，探索跨区域、跨流域、行业和用水户间、流域上下游等多种形式的水权交易流转模式也是试点的重要内容。对于探索水权交易流转，请问一下地方试点的代表，你们是怎样安排的？

王宝林：首先，为了建立健全水市场、水权交易制度，2013年经自治区人民政府第9次主席办公会同意，我区成立了自治区水权收储中心，该中心设在内蒙古水务投资公司，负责盟市间水权的收储转让、行业企业结余水权的收储转让、投资实施节水项目并对节约出的水权的收储转让、新开发水权的收储转让等，目前具体承担盟市间水权转让业主工作。我们建立了水权收储转让中心有限公司，在工商注册的时候还是全国第一家。

第二，我们按照《内蒙古自治区盟市间黄河水权转让试点实施意见》，坚持有偿转让，建立转让水价形成机制。

第三，自治区人民政府于2014年1月批转了《内蒙古自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见》，研究建立水权交易的相关制度，以规范水权转让行为。

第四，开展了跨盟市水权转让对灌区管理单位、农民、水生态环境等的影响研究，开展地下水水位、水质监测，耗水排水计量，节水量监测考评，探索建立影响评价机制及补偿办法，对有影响的第三方进行补偿。比如，在灌区实施节水改造后，农业用水效率提高，但是灌溉取用水减少，灌区管理单位的水费收入减少，利益受损，影响灌区管理单位对节水改造、水权转让的积极性。对于这个问题我们解决的思路是利用由水权转让而增加的水资源费进行补偿。

第五，推进水资源资本化，必须以水资源使用权确权登记和建立水权交易制度为前提。我们严格按照水总量控制指标，在河套灌区探索开展水资源使用权确权登记。河套灌区现有农民用水户协会217个，我们把水资源使用权分解，明晰到农民用水户协会，建立归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度，逐步实现水资源使用权像资本一样按规律流动，保证资源的有效高效配置。

最后是在农业水价方面进行探索，希望能逐步建立反映水资源稀缺程度和供水成本的水价形成机制。以河套灌区为例，目前该区执行的农业水价为0.054元/m3，而测算成本水价是0.126元/m3，农业水价低影响了节水和水权转让，探索开展农业水价综合改革可以促进农业节水，提高农业用水效率，为灌区水权转让创造条件。

郭贵明：我们确定了试点范围，即南水北调中线工程受水区及沿线相关市县，包括省内和跨省水权交易。试点期为三年，试点目标是通过三年的努力，基本建立南水北调水权交易规则体系，完成河南省水权交易中心的组建，初步构建统一、开放、高效的水权交易试点平台，利用平台促成若干项水权交易实例。主要工作大体分为三个部分。

第一是组建水权交易平台，组建河南省水权交易中心，我们初步打算在水利厅通过内部的编制调解，成立一个事业单位作为交易机构。负责为南水北调水权交易和其他水权交易提供场所以及信息咨询、协议签订、资金结算、争议处理等服务，并为有关行政主管部门进场监管与督导提供条件和服务。另外，还要依托此交易中心建立水权交易信息系统。

第二是开展水权交易制度建设。我们首先明确了南水北调的水量指标，接着出台暂行办法，对水量转让的范围、类型、主体、程序、监管、交易资金管理以及水权交易机构的职责等进行规范，为水权交易提供基本依据。还要制定出台一系列规范、准则和管理办法，提供制度支持。

第三就是开展区域间水权交易。开展省内及跨省南水北调的水权交易，并且要严格水权交易的监管工作。

黄本胜：我们的工作目标是力争通过三年试点工作，初步建立符合广东实际、制度健全、管理规范的水权交易机制，基本形成政府调控和市场调节相结合、运行良好的水权交易市场。这次改革的主要任务可以分为五项。

第一项是建立水权交易试点法规体系。研究制定《广东省水权交易管理办法》等政府规章及规范性文件，明确我省水权交易的基本要求、基本规则、监督管理等相关规定。

第二项是探索建立水权确权登记机制，以用水总量控制为基础，以确权登记作为水权交易的重要前提，率先开展试点范围内有交易需求和具备条件的取用水户水权确权登记及用途管理试点工作，确定取用水户的水资源使用权。对于该项工作，我们的设想是先易后难，先急后缓，逐步推进。例如，通过水资源论证获得取水许可的新建项目取水户，其产权比较明确，取用水指标也比较科学合理，计量设施符合要求的，可以先确权；需要进行水权交易且满足最严格水资源要求的取水户也可以先确权。早期获得取水许可证的取水户，当初没有经过水资源论证，存在其取水许可指标比现状实际用水量大很多的情况，则必须经过论证、评估工作才能确权。

第三项是研究建立水权交易技术论证体系。研究建立涉及水权交易资格、交易准入条件、交易必要性、合理性、可行性、对第三者影响以及生态补偿机制等方面论证的广东省水权交易技术论证体系，培育第三方专业技术论证机构，为水权交易和审批提供理论指导和技术支撑。

第四项是建立水权交易平台与管理体系。主要包括水权交易平台体系、水权交易计量监控体系、水权交易信息化管理体系和水权交易监管体系的建设。

第五项是探索开展不同的水权交易试点工作。一是探索区域与区域之间的水权交易，以总量控制为前提，在东江流域开展区域与区域之间的水权交易，组建和规范水权交易平台，制定交易规则与流程等；市级的区域水权交易以省政府为主导，县区级的区域水权以市政府为主导。二是探索政府储备水权的竞争性配置，探索政府储备水权无偿配给与有偿出让相结合的模式，开展政府回收与回购纳入政府储备水权的研究工作；以省政府储备水权为依托，开展省政府储备水权向深圳等市有偿出让试点。三是探索用水户之间的水权交易。取用水量超过许可指标的，可以通过从有余量的用水户购买水权的方式获取所需水权；对于用水已经超出总量控制的地区，探索通过市场购买或农业水权转换等方式获取所需水权；对于用水总量控制指标接近红线的地区，新建、改建和扩建等需要新增水量的项目，探索通过有偿购买和无偿配置相结合的方式获取所需水权。以广州市等同一行政区域内取用水户以及省管取水户为潜在交易主体，探索用水户之间的水权交易试点工作；以河源、茂名、惠州市为重点，探索开展灌区农业水权转换为非农水权的试点建设工作。

刘宗平：我们第一步是确定了甘肃省初始水权的一些边界条件和一些具体量，其间参考最严格水资源管理制度考核方案，黄河、黑河流域水量分配方案，石羊河、黑河、敦煌综合治理及水资源合理利用规划，即将完成批复的大通河、泾河、渭河、嘉陵江、洮河等河流水量分配方案，甘肃省地级行政区用水总量控制方案，甘肃省黄河流域取水许可总量控制细化指标方案，甘肃省地下水资源管理控制指标红线方案，各市州完成的分解到县区的用水总量控制方案，各市州、县区完成的行业、用户初始水权配置方案，各流域机构完成的分解到区域的用水总量控制方案，流域机构、省、市、县四级发放的取水许可控制指标等11个方面。

下一步是在这个基础上，在最严格水资源管理体制下开展的一些探索。在水资源使用权分配管理方面，前几年在张掖、武威等市实行“以地定水”，按照核定水权面积将地表水使用水权细化分解到灌区、乡镇水管站、村组用水户协会或独立用水户，将地下水水权逐级分解到每一眼机井。张掖市核发了水权证，实行了水票制，用户凭水权证向水管单位购买水票，水管单位凭票供水，水权通过“水票”流转、交易。在水权交易流转方面，甘肃省也进行了有益尝试，包括景泰电厂，靖远电厂三期，疏勒河常乐电厂，张掖市、武威市的水票交易、水权流转等，但大规模可持续的流转交易还未发生。2013年石羊河流域管理局委托清华大学建立了网上水权交易平台，水权通过网络进行撮合和交易，自2013年12月以来，共计交易成功12笔，交易水量45万m3。都是村与村之间或农户与农户之间的交易，交易价格不是很高，行业之间的还未发生。

中国水利：刚才四位地方试点的代表提到了一些在进行水权交易探索时的实际做法。在这里请问王处长，我们要做到水权交易有序流转，您认为需要具备哪些条件？

“为解决水资源长期无偿或低价使用问题，落实水资源所有权人权益，实行水资源使用权有偿取得制度非常必要。”

王晓娟：推动水权交易流转的规范有序，必须具备以下条件：一是有明晰的水权。明晰水权是开展水权交易的前提。不同类型的水权交易，其对水权明晰的要求是不同的。对于区域间的交易，关键是要有区域用水总量控制指标或者有水量分配方案，区域之间可以依据区域用水总量控制指标或分水指标开展临时的或一定期限的水量转让。对于取用水户之间的交易，有两种情况，一种是根据《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定获得取水权，然后进行取水权转让；一种是根据确权登记制度获得水资源使用权，然后进行水资源使用权的交易流转。二是有相应的水权交易平台。三是有相对规范化的水权交易规则体系。四是有相关计量、监测等技术支撑手段。五是有较为完善的用途管制制度和水市场监管制度等。

中国水利：王处长，刚才几位代表都谈到了要坚持水资源使用权的有偿取得，您对这个问题怎么看？有偿取得的水资源使用权与无偿取得的水资源使用权的区别何在？

王晓娟：水资源使用权的有偿取得是水权制度建设的一个创新。水资源使用权有偿取得是指取用水户以有偿的方式，获得水资源使用权的行为。包括两种方式，一种是通过政府有偿出让水资源使用权，取用水户交纳权利金获得水资源使用权，属于一级市场水资源配置；一种是通过取用水户水权交易获得水资源使用权，属于二级市场水资源配置。其核心是按照水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值的理念，形成反映水资源稀缺程度的价格体系和市场。实践普遍认为水资源是具有价值的稀缺资源，部分地区水资源紧缺已经成为经济社会发展的瓶颈制约，工业企业取得水资源使用权应当支付相应的权利金。习近平总书记 《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”长期以来，我国实行的是取水许可制度，水资源无偿取得、低价使用，结果不但水资源所有权人没有获得足够的收益，还导致水资源浪费严重。为解决水资源长期无偿或低价使用问题，落实水资源所有权人权益，实行水资源使用权有偿取得制度非常必要。同时，在用水总量控制的刚性约束下，如果一部分工业企业需要通过水权交易获得水资源使用权，而另一部分却可以通过取水许可无偿取得，也会造成企业之间的不公平，进而可能会产生寻租和腐败。

在一级市场实行水资源使用权有偿取得，除了有利于落实水资源所有权人权益之外，还具有以下重要意义：第一，有利于水资源节约保护。实行水资源使用权有偿取得，一方面可以推动建立水资源要素对经济发展方式转变的倒逼机制，将推动产业结构、生产方式、消费模式的改变，因为取得水资源使用权是要付出费用的；另一方面还可以推动水权交易流转，进而推动建立节约用水和水资源保护的激励机制，由“要我节水”变成“我要节水”，因为有偿取得的水资源使用权是可以依法流转的。第二，有利于建立水利投入稳定增长机制。目前主要依靠公共财政投入的水利投入机制正面临着瓶颈制约。实行水资源使用权有偿取得，可以促进水利投入稳定增长机制的建立。而且在水资源资产产权制度建立过程中，伴随着水资源有偿取得和有偿使用及水价等定价机制的完善，可以更好地吸引社会资本投入水利。

不同方式取得的权利存在着明显差异。按照《取水许可和水资源费征收管理条例》无偿取得取水权的工业企业，只能按照该条例规定转让节约的水资源；实行水资源使用权有偿取得之后，则不仅是节约的水资源可以流转，不属于节约的水资源也可以流转。

值得注意的是，按照健全自然资源资产产权制度的思路，水资源使用权有偿取得应当对所有的取用水户都适用，但由于水资源具有典型的公益性，居民生活、农业、生态用水事关百姓生存、粮食安全、生态安全，应给予基本保障，因此，现阶段的重点在于探索工业企业水资源使用权有偿取得，而农业用水等仍然应当按照《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定取得。

中国水利：地方试点目前在水权交易探索中遇到了哪些问题？

王宝林：目前我们实行的水权转让费用包括节水工程建设费用、节水工程和量水设施的运行维护费用、节水工程的更新改造费用、工业用水因保证率较高致使农业损失的补偿费用、必要的经济利益补偿和生态补偿。不包括水资源资本化的价值，也没收取水权交易费用，水权收储中心的工作经费在工程管理费中支出。

那么对于水权交易费来说，应该收多少，怎么收取，怎么管理，现在都还没有一个完整的政策，所以目前运行得不规范。换句话说，水资源的水权资本化目前还没有实现，水权转让价格没有完全反映市场的供求关系，资源稀缺程度也没有反映出来，所以结合这次跨盟市水权转让，我们也想在水资源资本化方面进行一些探索，但是难度很大。

郭贵明：南水北调工程中的水权交易也涉及了价格问题。在交易过程中，我们起草的方案中提到的是交易双方自由协商价格，但是这个价格并不能反映我们资源的稀缺程度，也很难反映我们工程实际建设的成本，所以我们也打算在试点开展之后，再探索一下如何确定交易价格。

中国水利：关于交易价格的问题，王处长您怎么看？

王晓娟：交易价格是水权交易的重要内容，也是市场机制作用发挥的关键环节。不同类型的水权交易，其交易价格的确定应当有所不同。

第一，对于区域间依据区域用水总量控制指标或分水指标开展的临时或一定期限的水量转让，应当实行协商定价，由区域之间协商确定水量转让价格。

第二，对于取用水户水权交易的价格，应当区分一级市场或二级市场，分别进行确定。政府有偿出让水资源使用权作为一级市场，体现了水资源的稀缺性，应当实行政府定价，出让标准由当地价格、财政、水利部门根据当地水资源稀缺程度、供求关系、经济发展水平等因素确定。取水权交易作为二级市场，是建立节水激励机制和优化一级市场分配效率的有效手段，又分两种情况，一种是对依据《取水许可和水资源费征收管理条例》规定转让节约的水资源的，实行政府指导价或政府定价，交易价格主要应当考虑采取节水措施的成本和有关的费用，如节水工程建设费用、工程运行维护费、更新改造费等。一种是工业企业有偿取得的水资源使用权交易，可以实行政府指导价，交易价格在综合考虑交易成本、合理收益、税收等因素后确定。

中国水利：除了交易价格这方面，地方的水权交易实践中是否还遇到其他问题？

刘宗平：需要进一步理清市场和政府之间的作用关系，因为市场是看不见的手。在目前的水资源配置中，我们仍然是以行政配置为主，市场发挥作用的空间小，必须创造积极的条件，同时，考虑调整政府在其中发挥的作用，避免管得太多太死、管不好的情况出现。目前的市场通道不畅，另外各方的条件、透明程度没有统一规定，在企业之间，一家企业向另一家企业出高价买水这种交易已有自发开展的案例。水权试点的目的应该是让市场机制发挥作用，通过对已明确水资源使用权的市场交易，改善单纯的行政配置造成的水资源配置过度碎片化和优化配置难度增加的问题。比如行政区域之间或者用户之间确定配置后，再想调整难度就变得很大，可以说，已不能应对新的情况，不能满足经济社会发展需要，新的用水需求无法解决，所以，单从行政化的水资源配置来看，我们感觉现在出现了越来越多的问题。

而通过水权交易，对改进长期形成的用水结构，提高产出力是有特定作用的。特别是在水资源短缺地区和总量指标已经用尽的地区，可以为新来者打开进入通道，并为原用水权转让提供市场认可的补偿，也可以在社会需求和政府管理之间形成缓冲，避免各级面临的用水需求巨大而直接的压力，使政府及水行政主管部门有时间和精力更好承担起监管和仲裁职能。

黄本胜：关于政府与市场在水权交易中所起作用的问题，个人认为在水权交易制度建设的初期，必须要有政府的引导和调控，尤其是政府在储备水权的竞争性配置和区域之间的水权交易，都需要政府起主导作用；企业之间的交易主要是依靠市场行为，但需要政府的引导和监管。待水市场发育完善后，政府的主导地位可以移交给市场中介组织，政府主要起监管与协调的作用。中介组织可以在市场信息发布与收集、交易流程办理、交易谈判、交易论证和费用结算等方面提供服务。

当然，水市场的培育需要制定一个相对宽松且有利于提高交易积极性的政策支持，尤其是需要强化试点的作用，通过先行先试，总结经验，同时参考国内外相关资源权市场的构建经验，才能培育一个较为完善的水市场。此外，进行技术论证是水权交易的前提，你拥有的水权具备交易条件否？有多少指标可以交易？交易后要承担什么责任、义务和权利？这些问题都需要进行科学的论证。

中国水利：关于水权交易中市场和政府的关系，我们应如何使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，实现政府与市场在改革过程中的“两手发力”？请王处长给我们介绍一下。

王晓娟：党的十八届三中全会决定对政府作用作出明确界定：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”根据这个精神，政府应当加强水资源宏观配置，减少水资源微观配置，亦即加强总量控制、江河水量分配，在取水许可环节即微观配置环节减少政府的直接审批，引入市场机制，将取水权的配置和再配置交给市场调节并加强政府监管，促进水资源向高效率、高效益方向流动。政府的作用是对水权的取得给予确认和保护、对水权交易提供法律保障、对水资源用途实行管制、对水权交易市场进行监管等。其目的是要激发市场活力和社会创造力，解决水资源供不应求矛盾，使有限的水资源利用最优化和整体功能最大化。

中国水利：在水权交易中，刚才几位代表都提到了水权交易平台。对于水权交易平台建设，王处长您怎么看？

王晓娟：搭建水权交易平台对于培育水市场、降低交易成本、促进水权交易规范有序具有重要作用。《水利部关于深化水利改革的指导意见》明确提出“积极培育水市场，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。”目前一些地方已经探索建立多种形式的水权交易平台，如刚才内蒙古的同志已经讲到的，2013年内蒙古成立自治区水权转让收储中心，作为自治区特许经营水权转让、收储、交易的平台；2014年新疆维吾尔自治区玛纳斯县塔西河灌区水权交易中心正式揭牌成立等。

下一步，要按照促进水权有序流转的要求，进一步搭建多种形式的水权交易平台。参考林权交易所等交易平台建设经验，根据水权交易类型、市场发育程度和交易规模，积极开展区域、流域、国家等层面的水权交易平台建设，探索并推动建立多种方式的交易市场，包括有形市场和无形市场，专门的水权交易市场或依托其他已有交易平台形成的交易市场等，研发水市场电子信息系统。建立准入规则、竞价规则、监管制度，培育市场中介服务组织。

中国水利：刚才黄院长还提到水权市场具有一定特殊性，需要进行培育，那么我们应该如何理解“水市场”？它和商品市场有什么区别？

王晓娟：水市场不是一个完全意义上的市场，而是一个“准市场”。我们可以从以下四个方面予以把握：一是水资源交换受时空等条件的限制，不可能像普通商品一样自由流通，如黄河流域上下游水资源的功能不同，上下游水权交易将会受到一定的限制；二是多种水功能中只有能发挥经济效益的部分，如供水、水电等，才能进入市场；三是资源水价不可能完全由市场竞争来决定，还会受到地区、行业等多方面的限制，如从农业灌溉用水转让到工业，可以获得更大的经济效益，但这种转让会受到用途管制等方面的限制；四是水资源的开发利用和经济社会发展紧密相连，不同地区、不同用户之间的差别很大，难以完全进行公平自由竞争。

中国水利：感谢六位来自地方试点的代表与我们交流了各个地方关于水权制度建设的经验、做法，对水权制度建设的试点方案的思路和措施进行了介绍，同时也对涉及的一些关键问题进行了深入的研讨，最后请王处长为本期论坛做一个简单的总结。

王晓娟：水权制度建设任务艰巨、影响广泛，既是一项长期任务，也是一项紧迫工作。除水利部选择的7个省（自治区）开展水权确权与交易试点外，据我们了解，北京、新疆、贵州、河北、浙江等地也在本地区积极探索开展水权试点。在水权试点过程中，既要提高认识，转变观念，也要积极探索，大胆创新，还要因地制宜，积极稳妥。同时，还要积极开展宣传和培训，为顺利推进水权试点工作营造良好的社会氛围。

下一步，我们作为水利部水权试点的技术支撑单位，将根据水利部水权试点工作的总体安排，一是将指导和协助试点地区编制试点方案，协助完成试点方案的审查等工作；二是将加强试点工作指导和跟踪评估，及时总结推广试点经验，确保试点工作取得实效；三是将协助推动制度建设，包括出台水资源使用权登记方案、政府有偿出让水资源使用权指导意见、水资源使用权用途管制办法等法规或政策文件；四是将进一步深化水权制度建设研究，及时研究解决水权改革中重大理论问题，为推进国家水权制度建设提供对策支撑。

中国水利：谢谢王处长！

通过今天的探讨，我们可以看到，水权水市场的建设是对水资源管理方式的深刻转变，水利体制机制的深刻变革和涉水利益格局的深刻调整，是一项十分复杂的系统工程。今天王晓娟处长与我们分享了很多重要的研究成果、解决方案和前沿观点，来自试点地区的王宝林处长、谢元鉴处长、郭贵明处长、卞于林局长、黄本胜副院长和刘宗平副处长分别介绍了试点工作开展的方案和打算。求解水权水市场，事不避难，前景可期。

本期 “水利改革·怎么看、怎么办——求解水权水市场”论坛到此结束。谢谢！