集体产权下农村土地流转问题的实证研究

摘 要：由于农村集体土地产权的残缺，太和县在土地流转过程中存在诸多问题，突出表现为：土地流转有一定的行政色彩；土地流转不规范；土地流转缺乏市场机制；土地流转配套制度改革滞后。这些问题在全国其他地方也都程度不一地存在。在农村集体土地产权制度的框架内解决这些问题的主要途径应包括：确立农民土地流转的主体地位；规范土地流转；推动土地流转市场化建设；完善土地流转配套制度改革等。

关键词：集体产权；土地流转；实证研究；太和县

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）01-0066-08

我国的集体产权，尤其是农村集体土地产权，是在新中国成立后不久的农业集体化运动中逐渐形成的。集体产权的形成是国家政权建设的产物。由于农村集体土地产权的残缺（集体土地所有权主体代表不明确、集体土地产权关系模糊不清、集体土地产权在法律上受歧视、集体土地所有权受到行政权的干预严重，等），农民在土地流转①中缺乏产权主体地位，合法权益无法得到有效保障。集体产权下的土地流转问题已经成为我国农村市场经济的健康发展的拖累，对和谐社会的构建也造成了负面影响。因此，深入研究现行土地流转制度的利弊得失及其未来走向，就成为一个现实而迫切的课题，具有重大的理论和现实意义。21世纪以来，“县域”和“乡域”研究层级代表了一种新的研究单位尝试。尤其是以县为研究单位，这在相当程度上是因为自秦推行郡县制以来的两千年中，县一直被作为中国的基层行政区域单位而保持了相对的稳定性。作为一个在历史上长期被整合的有机社会，县在某种程度上是一个较为完整的空间体系、经济体系、社会体系、文化体系，它是基层意义上最完备的“国家”[1]。以县为单位进行社会经济分析是中国学术研究的传统之一，因为它往往具有问题的全面性，同时又具有问题的具体性。因此，本文以安徽省太和县②为个案，对该县集体产权下土地流转制度在实践中存在的缺陷及其原因进行了深入分析，以期为广大欠发达地区乃至全国范围内的土地流转制度改革提供几点可供实施的政策建议。

一、目前太和县土地流转过程中出现的突出问题

农村土地流转可以将土地向种田大户、经营能手、经营业主集中，促进农业规模化、产业化经营，从而有利于解决在社会主义初级阶段和社会主义市场经济条件下农业小生产与社会化大生产的矛盾，解决土地家庭承包制与社会主义市场经济体制相衔接的问题，解决农户分散经营与提高规模效益的矛盾，解决增加农产品有效供给与农业比较利益低的矛盾。太和县也一直致力于推动土地流转工作，但由于多种约束因素的存在，土地流转在实践中仍存在诸多问题，突出地表现在以下四个方面：

（一）土地流转有一定的行政色彩

中央支持农村土地流转，并三令五申要尊重农户在土地流转过程中的主体地位，强调土地流转要依法、自愿、有偿地进行。乡村两级在土地流转中主要承担的是中介和信息服务，而无权“越俎代庖”去直接办理[2]。为贯彻中央精神，2011年太和县人民政府下发文件，强调“土地承包经营权的流转，必须尊重农户的意见，任何单位和个人不得强迫或者阻碍农户进行承包经营权流转”，并对乡（镇）村在土地流转中的职责进行了明确的规定，即“乡镇根据土地流转的数量、集中程度、农户参与比例，适时建立农村土地流转服务信息中心，发布土地流转供求信息，开展土地流转的指导、协调和服务；村级可设立农村土地流转咨询服务所，开展土地流转储备、受托流转等工作”③。在土地流转的实践中，政府必须参与其中发挥引导作用，政府可以多种方式支持土地流转，如以公共产品形式向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台、运用公共财政支持在农民和农村金融机构之间构建桥梁以增加土地流动性等。换言之，政府在土地流转中的角色和定位，应当是个促进者、服务者。既不能取代流转的主体，直接介入土地流转，发生越位；也不能对土地流转不闻不问，放任自流，发生缺位[3]。但土地是否流转、以何种方式流转、流转给谁、流转的价格、流转的面积是多大等都是农户自己的事情，农村集体经济组织及基层负责人都不应过多的干预。当然，农户对其承包经营的土地可以直接自行流转，也可以委托给村组集体经济组织流转。而集体经济组织的介入，虽提高了土地流转的效率，提供了土地规模经营的载体，但也出现了流转农村土地不尊重农民意愿的情形。如有的村社（合作社）集体经济组织或村社干部直接与业主签订土地流转合同。据太和县三塔镇姜小庄行政村卞桥村村民反映，该村在1994年地改时保留了110亩土地作为村里的行政用地，后来在未经村民小组会同意的情况下，被村书记高某（高登祥）私自分四次对外承包，并隐瞒了该承包款的开支状况。后经县农委调查后核实，高登祥以村委会名义将上述110亩土地先后分三次对部分农户发包：第一次是1999—2000年，承包费600元/亩、期，应收承包款64995元，下欠4737元；第二次是2003—2006年，承包费400元/亩、期，应收承包款43330元，下欠9297.4元；第三次是2007—2010年，承包费650元/亩、期，应收承包款70411.25元，下欠26120.65元。其中只有第三次村委会签订的发包合同是有效的（第三次承包工作，承包期限、承包关系、承包费用等情况，是于2007年1月23日经群众代表大会研究后决定的。镇党委委员姜大成、镇包点干部王海军、刘义参加了会议。会议主要研究人均捐资45元建姜小学校和发包3.5%预留机动地等问题），前两次均为违规无效合同④。一般而言，土地流转是农户自主决策的行为，而影响农户决策的重要关系人无非两类：一类是自然人，包括与农户有血缘关系、经济关系和共同生活的家庭重要成员（配偶、子女等）以及农户附近的村组居民，他们都是影响农户土地流转决策的重要关系人，当他们能给予农户充足、合理的理由去流转土地时，农户往往会对土地流转持积极的态度；另外一类是组织人，包括政府、村委会和村社集体经济组织，它们对土地流转的政策、态度会对农户的决策行为产生更为深刻的影响。农民是朴实的群体，受根深蒂固的传统意识影响，他们不愿得罪村里有头有脸的乡村权力人，不到万不得已，更不敢去反抗政府的意见。一般情况下，如果由政府、村委会和村社集体经济组织出面牵头土地流转，农民多数对此会持“柔和”态度，大多会同意；而村镇干部多将土地流转视为一项对自身有益的政绩工程，大多持积极态度，也会主动出面要求帮助协调农民的土地流转。因此，近年来太和县很多地方都出现了集体经济组织甚至乡镇政府出面，为推进规模化农业经营，强迫或半强迫农户流转土地的现象，土地流转含有一定的行政色彩。从太和县农委主任张晓飞在全县农业工作会议上的讲话也能验证这一点，“2011年年初，县政府出台了三个含金量较高的文件……二是《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》……全县土地流转面积迅速扩大，由年初的13.8万亩上升到24.7万亩”⑤。可见，县政府关于推进土地流转文件的出台，是促进全县土地流转快速推进的直接动力。

（二）土地流转不规范

从目前太和县土地流转的现状来看，土地流转不规范主要表现在三个方面，即土地流转程序不规范；土地流转手续不规范；土地流转运作不规范。这三点可以从笔者2011年10月—2012年1月对太和县参与过土地流转的148户（调查总农户数为547户）农户的调查数据中得到佐证。第一，土地流转程序不规范。在这148户农户中，反映土地是由政府强制进行的占36.5%，反映土地是由村干部流转的占34.4%，反映土地是农民私下自愿流转的占29.1%[4]。可见，在太和县土地流转中，农户作为合同主体参与流转的比例并不高，政府或村干部在土地流转中扮演主要角色，合同主体不符合国家规定。不仅如此，一些地方的村组将土地流转看作是一项有利可图的事情，受利益的驱动，它们有的会直接与业主签订流转合同，或者以村民代表大多数通过的办法代村民签订流转合同，再或把农户承包地收回并由村委会或村民小组代农民对外出租。如太和县苗老集镇东陆村委会李拐弯村村民李洪昌所承包经营的一块3等茴香地2.01亩于2010年9月被村民组长李洪英以种植烟叶统一出租承包地为由把该地收回，李洪昌多次向李洪英催要土地未果，最后起诉至县法院，在法院的调解下，双方最终才达成和解，李洪英于2011年10月将2.01亩茴香地返还李洪昌。第二，土地流转手续不规范。据笔者对太和县148户参与过土地流转的农户调查显示，农户在土地流转签订书面合同的比例较低，仅为16.2%。太和县统计局提供的材料也证明了这一点，“在自愿的基础上，农户之间自协商确定土地的转包或出租，期限不确定，有的一年一定，以口头协商居多（90.82%）”⑥。再据2008年高庙镇土地流转摸底调查情况，全镇土地流转总户数为438户，签订土地流转书面合同仅6户/份⑦。对大部分太和县农户而言，土地流转似乎是一件很简单的事情，既不需要签订书面合同，也不需要到村里或乡镇里去办手续，自己找人谈妥条件，土地也就流转了。有的虽然签订了书面合同，因对法律知识一知半解，条款不齐全，也未进行鉴证和公正，合同往往归于无效。如2010年8月6日太和县倪邱镇马厂村委会田沟（村）村民田勤明在未经村委会批准同意的情况下，将面积为330平方米的一块承包地以3500元的转让费转让给该村委会张大庄村民张彪用于建房，并签订了书面的土地转让合同，后经太和县人民法院裁定为无效合同，并处张彪罚金5000元⑧。很多学者认为土地流转合同签订率低的主要原因在于农民法律意识淡薄，对此笔者认为不尽然。很多农户之所以不愿签订书面合同，既有法律意识、文化素质等方面的因素，也有社会及文化方面的原因。如熟人社会中监督履约的成本低，签订书面合同的必要性也就随之降低了。一些参与了土地流转的农户告诉笔者，他们流转土地的首选对象是熟人，互相都了解，而既然选择了熟人，合同签与不签就没太大的实际意义了，即便出了事，也能找到对方或其家人。因此，笔者认为，很多农民不签订书面合同，是出于自身的一种理性选择。这些农户在流转土地前，实际已自觉或不自觉地把签订合同与否的风险、成本和收益作过一番比较，并作出了最有利于自己的选择。第三，土地流转运作不规范。目前，太和县基层乡镇政府及集体经济组织对土地流转引导和服务不够，很多流转是在本村或外村的亲戚、朋友间进行（49.3%），流转双方没有按照规定履行应有的手续，导致一些地方土地流转处于无序甚至混乱的状态[5]。可见，土地流转的不规范，增加了土地纠纷的隐患，不仅难以保障流转双方的合法权益，并影响到土地流转的顺利进行。

（三）土地流转缺乏市场机制

中央虽一再要求土地流转必须在政府的指导下进行，并强调加强土地流转的管理与服务，建立统一规范的土地流转市场。但目前，太和县尚未建土地流转的市场化机制。一是土地流转市场还未形成，缺乏中介服务。太和县农户土地流转主要依靠自发进行和行政推动，想流转土地的农户寻找合适的流转对象有一定的难度，而真正希望转入土地且具有一定规模的种植大户和农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力而不能保证连片发展的规模，使土地流转空间狭窄、流转成本加大，严重影响了土地流转的速度、效益和规模。土地流转缺乏正规的中介组织，信息传播通道不畅，如土地流转信息主要依靠口口相传获得，因此土地流转很多是在本村或外村亲戚、朋友间进行，市场半径较小，这在很大程度上延缓了土地流转的进程。二是土地流转存在较大的风险，缺乏对农户的保护机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和农业企业主农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。在土地流转后，又缺乏对农户利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误，无法履行事先预定，一走了之，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失，而造成损失后，因缺乏有效的补偿机制，风险往往由农户独自承担。三是农户土地流转的收益缺乏增长机制。依据签订的流转合同，农户土地流转收益一般是量化固定的标准，流转期间租金不再调整，土地流转收益没有随经济的发展而得到相应的增长。2008年7月，高庙镇农村经济与统计服务站对全镇土地流转情况进行了摸底调查，调查发现，粗放经营的农户为数不少，土地产出低，部分农户外出务工至夏收夏种或秋收秋种时返回，同时耕作成本极高，由此调查认为，如果土地流转市场真正形成，将有相当多的农户离土或离乡，安心从事二、三产业，土地的经营规模将会越来越大，从而推进农业的规模化和集约化，促进现代农业制度的逐步建立⑨。土地流转其实质就是让市场发挥基础作用，实现土地资源的优化配置，而市场机制的缺位正是土地流转过程中农民合法权益受损的一个直接原因[6]。

（四）土地流转配套制度改革滞后

土地流转需要一系列配套制度与之相适应，这些制度主要包括户籍制度、就业制度、社会保障制度等，但目前太和县此类配套改革仍显滞后。一是户籍制度改革滞后。我国已实行多年的户籍制度不仅是登记居民住户的册籍，而且是限制人们自由迁徙和享受社会保障福利的载体。我国现行户籍制度始于计划经济时期（于20世纪50—70年代由城市再到乡村逐步演变而来），作为经济计划体制最具代表性的制度缩影之一，它是造成目前我国城乡二元社会经济体制结构的巨大推手[7]。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善以及构建和谐社会任务的提出与推进，现有户籍制度的弊端也日益明显。一直以来，很多学者专家都提出要改革这一不合理的户籍制度，在各方力量的积极推动下，户籍制度也有一定程度的改观，但与社会主义市场经济快速发展的进程相比，改革的步伐总体还是显得缓慢，至今仍未发生实质性的改变。目前，太和县很多农民已在城市打工、经商多年，但因户籍制度的限制，依然不能获得城市户口，少部分农民虽获得了城市户口进城安家，但在就业、建房、子女上学、户口迁移、医疗等方面仍受到各种歧视，有不少后顾之忧，对城市缺乏归属感。二是就业制度改革滞后。目前我国城乡劳动力真正尚未融为一体，城镇劳动力市场普遍存在歧视、拒绝、排斥农民工的现象，农民无与城镇居民一样拥有平等的就业机会。以太和县新生代农民工的调查来看，目前太和县的新生代农民工有20多万人，约占外出打工人数的60%，因城市就业歧视，他们在城市很难获得稳定、收入高的工作，多局限在建筑工地等低端工作岗位谋生，处于城市的底层，难以真正融入城市主流社会，一旦他们在城市中无法按其预定目标生活下去，很多人会选择回流农村⑩。可以说，绝大多数农民工被排斥在城市运行机体之外，他们的“根”仍然深深地扎在农村。三是社会保障制度改革滞后。农村社会保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到千家万户农民的切身利益，应满足在农村经济发展过程中出现的农民生存、医疗、养老等需求而适时改革[8]。但目前农村社会保障制度改革总体上进展不大，参加农村社保的比例还比较低。以上土地流转配套改革的滞后，导致很多农民仍将土地视为“保险田”、“活命田”，当做是非农就业的退路。因此，如果没有良好的、稳定的预期经济收益保障，很多人宁愿粗放经营，甚至撂荒土地，也不愿进行土地流转。

二、土地流转过程中农民权益流失的原因分析

通过以上分析我们可以看出，实行土地家庭承包后，农民虽获得了一定的自主权和独立利益，但农民对土地的经营权一直没有独立地存在过，而是依附于所有权，受到国家行政权力的干预和控制，从规定土地承包自耕，到土地流转机制的创立，再到农民进行土地流转行为的本身，表现出经营权可大可小、可有可无、时间可长可短，这些完全取决于自上而下人为的行政力控制程度的大小[9]。在中国农村，有一个问题十分尖锐，即“谁是中国土地的所有者”。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》等法律都有关于农村集体土地所有权的规定，其中《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》进一步将农村土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”，即“村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有和村内两个以上的集体经济组织中的两个农民集体所有”[10]。但是，我国目前法律对“农民集体”的边界并未作出明确的界定，在实践中，村集体经济组织、乡（镇）集体经济组织、村民委员会、村民小组等都可以作为“农民集体”的代表行使农村集体土地所有权。可见，目前我国农村土地所有权主体存在法律界定不清和多元化安排的问题，这种模糊不明确的规定必然导致现实中的农村土地所有权主体的“虚位”或“虚置”。在现行农村土地产权制度下，农村土地所有权主体是所谓“农民集体”，但“农民集体”所享有的这种所有权却多受到国家法律和政府管理的限制。正是从此意义上说，农村土地所有权既是“农民集体”，国家同时在事实上也取得了对土地的最终掌控权，最终导致农村土地所有权主体的“双重性”，这就为代表国家的各级政府尤其是基层政府以土地“所有者”名义侵犯农民土地使用权及分享土地收益权留下了制度空间[11]。农村土地集体所有权主体的虚位，使农民在土地流转中缺乏产权主体地位，而产权是市场经济体制的核心要素，缺乏产权基础，必然造成土地流转收益的分配不公，公权侵害私权的现象由此而生，农民的合法权益自然无法得到有效保障[12]。进一步地说，农村土地产权的边界不清，造成土地所有权、使用权和政府的行政管理权错综复杂地“糅合”在一起，所谓“剪不断理还乱”。我国历来都存在国有产权重于集体产权、集体产权重于农户产权的产权不平等观念，所以农户产权往往容易受到事实上的侵害，如政府或村委会强制流转等。在这种情况下，农户之间的自发流转就处于政府或村委会的强制流转之下，一旦流转土地被政府或集体需要，则农户之间的流转关系便会解体。并且，农业产业化是农业发展的必然选择，而农业产业化的前提条件之一是土地适度规模经营，在以家庭承包经营和农村土地进一步细碎化的情况下，适度规模经营就必须实现土地流转。也就说，土地流转是农业产业化的必要前提，而产权制度的完整性是土地流转的基础[13]。但农村集体土地产权的模糊性却大大限制了土地流转。如一块土地的承包期还有15年，那么想对这块土地进行长期大规模投资的人就会觉得租期太短，长期投资不划算，从而丧失投资的热情。总之，因政治权力嵌入而造成的集体产权的细碎化是导致当前农村土地流转艰难和流转收益分配不公的一个主要原因[14]。现在，随着城市化、市场化和产业经营规模化的拓展，农村土地集体所有制越来越显得不稳定和不完整，土地承包经营权流转再一次站在了十字路口。毫无疑问的是，土地自由流转是未来大势所趋。经济增长的关键在于制度的创新，尤其是能切实保障个人利益的产权制度，这一点可以从我国农村土地制度的变革中得到充分验证。1970年代末开始实施的家庭联产承包责任制，作为一项制度创新，取得了举世瞩目的成就，但农村土地制度的这次变迁并不是一次完整、清晰的产权变革，土地所有权归属在改革前和改革后并无区别。在中国现有的法律框架内，不能随意改变土地用途，这种规制使得土地所有者本应获得的收益在政府参与的流转中被“合法”地剥夺掉。在法律文本和现实生活中，农民不能自主掌控自己土地使用权的制度根源即在于农村集体土地所有制。

三、集体产权下解决土地流转问题的政策建议

当代中国社会，农村土地流转制度既不是一个纯粹的学术问题，也不是一个单纯的经济问题，而是一个复杂的社会问题，因此，农村土地流转制度的确立，不能仅从提高经济效益的单方面考虑，而是要兼顾到经济、社会、文化等多方面的影响。要从根本上解决当前土地流转制度在实践中存在的困境，改变农村集体土地产权制度尤其是其中的所有权制度将是绕之不去的一个坎，但由于政治体制和意识形态的影响，这种改革思路在相当长一段时期内并不具有可行性，只能停留在理论层面的探讨。因此，结合对太和县相关问题的实证研究，本文在集体产权的框架内对未来我国土地流转制度的改革提出以下几点有益的政策建议。

（一）确立农民土地流转的主体地位

只有确立农民为土地权利的主体，才能真正建立健全土地流转机制，培育土地流转市场，推动土地依法自愿有偿流转。其一，只有确立农民土地流转的主体地位，才能增强农民流转土地的动力，农民才会以最大的经营能力和创新能力把土地资源盘活，实现土地经济效益的最大化。其二，只有确立农民土地流转的主体地位，才能逐步弱化农民的“恋土”情节。过去农民对土地一直有特殊的依恋之情，主要原因即在于传统农业使农民将土地视为唯一的生活保障，即便有一定的非农收入，也仍有诸多的后顾之忧。而一旦确立了农民土地流转的主体地位，他们就会根据自己的经营方向和效益比较，合理处置承包经营的土地，有专业特长的农户就会放心、大胆地放弃土地经营，转而从事其他产业，或者走出农村务工经商、自主创业[15]。市场化取向的土地流转制度改革，并不是完全取消政府在其中的作用。土地流转中必须要处理好市场化和行政化的矛盾，实践证明，明确土地流转中的主体和客体，政府必须参与其中，政府可以多种形式予以支持，如以公共产品的形式向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台，并且运用公共财政的支持，在农民和农村金融机构之间搭建桥梁，增加土地流动性等[16]。

（二）规范土地流转

随着我国社会经济的发展，土地流转规模显著扩大，很多地方已经成为一种常态，但土地流转中不规范的现象还比较普遍，侵害了农民的合法权益。规范土地流转是保障转出土地农民经济利益的关键工作，可以从以下三方面做起：一是建立健全土地流转工作机制。即加强土地流转合同管理机构建设，制订土地流转登记制度、合同管理制度、纠纷调解制度、档案管理制度，充分发挥管理和服务职能；培育和发展多种类型的土地流转中介机构，集信息收集、信息发布、咨询、委托代理租赁等功能，为土地流转提供服务，减少土地撂荒；采取土地评等定级、招投标等多种方式，建立合理的土地流转价格形成机制。二是制订土地流转管理办法。即按照相关的法律、法规及政策，明确规定土地流转的原则、形式、期限、程序、管理机构及其职责，土地流转双方的权利和义务、纠纷处理及法律责任，使土地流转真正走上法制化和规范化的轨道。三是坚持土地流转的原则。即坚持平等协商、自愿、有偿，不得改变土地所有权和土地的农业用途、流转期限不得超过承包期的剩余期限、受让方必须具备相应农业经营能力、同等条件下本集体经济组织成员优先的原则开展土地流转工作。

（三）推动土地流转市场化建设

土地流转是农民对土地承包经营权的一种处置，而保障农民对其使用土地的承包经营权的“处置权”，是对农民人格及权利的一种极大尊重。我国现行法律及相关政策整体上对土地自由流转给予承认、肯定及保障，但仍有进一步改进的必要[17]。突出表现为土地流转市场尚未在全国有效建立，在很多地方，土地流转仍以行政调整为主，基层干部的行为偏好在土地流转的问题上起着决定性的作用。因此，应尽快建立土地流转市场，让农民充分享有自由流转土地承包经营权的权利，以强化农民的土地交易权，如农民独立自主决定是否流转的自由、选择流转对象的自由、流转形式的自由、流转方式的自由等，同时法律在流转效力上给予必要的制度配套保障。具体可作如下设计：一是健全有关法律制度，确立市场流转前提规则。二是完善政府规制机制，严格市场流转监督仲裁。三是确立土地合作社市场主体，鼓励合作组织参与规模经营。四是建立健全市场中介，完善要素市场，搭建交易平台[18]。建立土地流转市场，发挥市场在配置农业资源中的基础性作用，可以最大限度地打破行政区域的界限，减少禁止耕地抛荒工作的行政成本，提高耕地耕作的专业化水平，促进土地收益归属的合理分配，保障土地承包权人利益的最大化，其意义不言自明。

（四）完善土地流转配套制度改革

土地流转制度的确立是一个系统而复杂的工程，需要其他配套制度改革的支持。一是完善户籍制度改革。由于农民工获得城镇户口的门槛很高，造成农民工永久迁城的成本过高，非永久迁城成为众多农民工无奈的选择，他们虽不想返乡务农，但城镇里非市民的待遇使他们在就业等方面备受歧视，并且缺少失业保险的保障，土地自然就被视为其最后的生存保障，这导致大部分农民工选择以短期流转的形式转出承包地[19]。因此，取消农业户口、非农业户口性质划分的“二元制”户籍管理制度，促进城乡人口的自由流动，对于加快土地流转的步伐无疑是大有裨益的。二是完善就业制度改革。完善就业改革就是要逐步改变城乡二元体制，实行城乡劳动者平等就业的制度。如进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制；建立健全城乡就业公共服务网络，为外出务工农民免费提供法律政策咨询、就业咨询、就业指导和职业介绍；严格执行最低工资制度，建立工资保障金等制度，切实解决务工农民工资偏低和拖欠问题，等。只有切实解决农民最关注的就业问题，才能吸引更多的农民将土地流转出去，在城镇这个广阔天地里谋求更大、更好的发展。三是完善社会保障制度改革。近年来，城市居民的劳保、医疗、抚恤、退休金、丧葬等社会保障制度正逐步得以完善，而农村社会保障体制建设却显得相对滞后，这也成为多数农民不肯最终放弃土地的一个关键因素。可以说，正是社会保障制度的不健全，成为当前土地流转的现实障碍。要解除农民的后顾之忧，将广大农民从土地上解放出来，就必须改革和健全社会保障制度，建立完善的农村医疗保险、养老保险等社会保障制度，扩大农村社会保障范围的覆盖面，完备农村社会保障项目，加强农村社会保障管理，进而推动土地的合理流转。

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（责任编辑：石大立）