民办高校规范化办学呼唤行业监督制度

肖念+李可

摘 要：民办高校规范化办学行业监督制度是指以民办高等教育行业组织为监督主体，以有关的法律法规和政策及行业规范为依据，对民办高校的办学目标、办学过程和办学质量评价的合法性、规范化进行监督的组织机构系统和行为规范体系。我国民办高校规范化办学监督制度的发展大致经历了萌发阶段、快速发展阶段和初步建立三个阶段。政府监督民办高校规范化办学的现实缺陷、民办高校内部监督制度的缺失和民办高校规范化发展的实际需要呼唤民办高校规范化办学行业监督制度。

关键词：民办高校规范化办学行业监督监督制度

我国民办高校发展过程中，政府及相关职能部门始终是监督其规范发展的最主要力量。但在市场经济体制中，政府的使命决定其对民办高校的监督不能实现“无缝对接”，加之民办高校必须盈利才能生存的现实需求及其内部监督制度的缺失导致许多民办高校出现办学行为失范等问题。解决上述问题、促进民办高校健康持续发展，呼唤建立民办高校规范化办学行业监督制度。

何谓民办高校规范化办学行业监督制度

（一）何谓民办高校规范化办学

所谓“规范化”，即事物合乎一定的规定、标准并把规定和标准内化为自身特征的过程。教育规范从层次划分有宏观、中观和微观的教育规范。宏观教育规范指的是管理一个国家的教育规范；中观教育规范指的是管理一个地区和国家某一个方面的教育规范；微观教育规范指的是管理教育行政机构和学校内部的教育规范[1]。据此，所谓民办高校规范化办学，可以理解为民办高校举办者依照教育规律和法律规范指导和调节自身办学行为，从而使办学行为符合教育规律及相关规范和标准，以保证民办高校教育目标及国家高等教育目的实现的办学过程。

（二）什么是民办高校规范化办学行业监督制度

监督比较容易理解，其基本语义是监察与督促。关于“制度”，学者们对它的界定莫衷一是。制度经济学家诺斯认为，制度是调节人类行为的准则，通过某种组织而形成的规章、法规、规则等为正式制度；风俗习惯、伦理道德、信仰信念等社会行为规范为非正式制度[2]。罗尔斯认为“制度是一种公开的规范体系”[3]。斯宾塞将制度视为“履行社会功能的机构”[4]。综合各家言论，我们把民办高校规范化办学监督制度界定为对民办高校规范化办学履行检察与监督功能的组织机构系统和行为规范体系。

民办高校规范化办学行业监督制度是指以民办高等教育行业组织为监督主体，以有关的法律法规和政策及行业规范为依据，对民办高校的办学目标、办学过程和办学质量评价的合法性、规范化进行监督的组织机构系统和行为规范体系。民办高校规范化办学监督制度是一个制度系统，如果我们把国家和政府层面的监督制度视为宏观监督制度，各民办高校内部监督制度视为微观监督制度的话，那么，民办高校规范化办学的行业监督制度则是民办高等教育行业组织在以政府监督为基础、以其他社会监督为辅助的条件下，充分发挥行业组织自身职能和作用，监督民办高校依照国家法律、法规、政策和行业规范及民办高校内部制度等规范化办学的中观监督制度。

民办高校规范化办学监督制度变迁

（一）民办高校规范化办学监督制度变迁

我国民办高校规范化办学监督制度的发展大致经历了萌发阶段、快速发展阶段和初步建立3个阶段。

1.1978年～1992年，民办高校规范化办学监督制度萌发阶段

20世纪80年代后，我国开始了民办高等教育改革探索。这些实践探索为民办高校规范化办学监督制度的发展奠定了实践基础。1984年，海淀走读大学正式成立，它是第一所国家承认学历的民办高校。继海淀走读大学后，以北京自修大学、中华社会大学为代表的民办高校相继发展起来。改革开放后的中国民办高等教育开始萌芽。

经过一段时间民办高等教育的实践探索，国家相关部门相继出台了一系列法律、法规和政策确立民办高等教育的地位，规范其办学行为。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是我国民办高等教育立法开始启动的标志。《宪法》明确规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；第一次在国家根本大法中对社会力量办学作出原则规定；确立了民办高等教育的合法地位，为民办高等教育的规范化发展奠定法律基础。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育事业贡献力量”。这肯定了民办高等教育在教育体制改革中的重要地位和作用。1987年7月，国家教委发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》对民办高校的性质、办学主体、办学原则、学校设置、人员聘任、招生、毕业、学校的收入和投资及财务管理等进行了规定。这是我国改革开放后第一个较全面规范民办学校办学行为的法规性文件，自此我国民办高校进入了依法办学的轨道。

改革开放后，中国民办高等教育重新萌发。但由于这一时期整个中国民办高等教育还在复苏期，相关法规只对民办高等教育的性质、地位和规范化办学作了最基本的规定，民办高校规范化办学监督制度的发展还处于探索萌发阶段。

2.1992年～2002年，民办高校规范化办学监督制度迅速发展阶段

1992年以后，我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变的形势为民办高等教育发展的合法性奠定了根本的制度基础。在此基础上，民办高校规范化办学监督制度得以迅速发展。

1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》指出，“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”“加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道”“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”,提出的“共同办学”体制及“依法治教”和“加强管理的方针”对民办高校规范化办学监督制度的发展起到了巨大的促进作用。

同年，国家教委颁布的《民办高等学校设置暂行规定》明确指出，“民办高等学校是我国高等教育事业的组成部分”“民办高等学校应遵守国家的法律、法规，接受政府的管理、监督、检查、评估和审计”“民办高等学校不得以营利为办学宗旨”,从“设置标准”“设置申请”“评议审批”“管理”“变更与调整”等方面对民办高校的设置条件、校舍、办学层级、申请和审批程序、管理体制、教师聘任、学生招生和毕业、办学职权等规范化办学的若干方面进行了更为明晰和具体的规定，为民办高校依法办学奠定了坚实的基础。另外，《民办高等学校设置暂行规定》还初步开始对民办高校内部管理体制进行规制。文件规定民办高校在申请筹办时需要报送学校章程、“实行董事会制度的学校，还须报董事会章程和董事长、董事名单”“民办高等学校校长的任免，须报省级教育行政部门核准”。之后，国家又相继出台了《国家教委关于社会力量举办非学历高等教育机构名称问题的批复》《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》等一系列具体政策。这些政策对民办高校的教学管理、校名规范、资金筹措、招生规范等进行了规制，对规范民办高等教育秩序、保障民办高校健康发展起到了很大作用。1996年，国家教委又出台《关于加强社会力量办学管理工作的通知》和《关于社会力量办学管理经费问题的意见》。这些文件对政府的职责、民办学校的审批、财产及财务管理、权利和义务及内部管理体制等作了规定。

1997年8月，国务院颁布《社会力量办学条例》(以下简称《条例》)。《条例》从民办教育的基本原则、行政管理体制、民办教育机构的设立、教学管理、财产与财务管理、机构的变更与解散、政府的保障与扶持、法律责任等几个方面对民办高校办学规范化进行了规制。另外，《条例》在《民办高等学校设置暂行规定》的基础上还就民办高校内部管理体制进行了更为明晰的规定，提出“教育机构可以设立校董会。校董会提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项”，并对董事会成员的资格、推选和任免等作出基本规定。《条例》是我国第一个专门针对民办教育的行政法规，对我国民办高校规范化办学有着里程碑式的意义。但它“着重对投资体制进行了规范，至于具有深层次影响的民办教育地位、办学体制、学校产权、教育行政部门的管理权限与范围等问题并没有加以明确”[5]。继《条例》颁布之后，出台的《高等教育法》规定，“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”，这为民办高校规范化办学监督制度的进一步发展打下了基础。

这一阶段民办高校规范化办学监督制度迅速发展。首先，从数量方面看，与民办高校规范化办学有关的法规和政策迅速增加并从法律的高度确立了民办教育机构在教育体系中的合法性；其次，从民办高校规范化办学监督制度的内容规定上看，已从单纯鼓励社会力量办学，逐渐在审批和教育市场运作规范化等方面不断加强对民办高等教育的规范化管理，对民办高校规范化办学的某些具体问题有了进一步的规定。不可回避的是民办高校规范化办学的监督制度还很不完善。这一阶段的政策、法规只是初步缓解了民办高等教育的发展与缺少专门民办高等教育法律法规的矛盾，许多具体问题由于阶段性原因尚未得到解决，规范、指导民办高等教育规范化办学的监督制度体系还未形成。

3.2002年至今，民办高校规范化办学监督制度体系初步建立阶段

2002年，我国制定《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)，以此为标志，我国民办高校规范化办学监督制度体系初步建立。《民办教育促进法》规定“教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导。教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”。相较《条例》，《民办教育促进法》对民办高校内部管理体制进行了更具体的规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”，董事会“参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长”，并对董事会的人员构成和资格、董事会和校长的职责进行了详细规制。2004年3月，国务院颁布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，进一步细化了《民办教育促进法》。2004年和2005年又针对民办学校比较突出的财务问题相继出台了《民间非营利组织会计制度》和《民办教育收费管理暂行办法》，规范了民办教育机构的收费行为。2006年12月，国务院办公厅下发《关于加强民办高校规范管理，引导民办高等教育健康发展的通知》，教育部联合中组部下发了《关于加强民办高等学校党的建设工作的若干意见》，对民办高校办学中的资产、招生、管理、教学等方面作出具体规定。2007年，教育部出台了专门针对民办高校规范化办学问题的《民办高等学校办学管理若干规定》，在《民办教育促进法》的基础上对民办高校的办学行为作了进一步的规范；规定“建立对民办高校的督导制度”，提出由省级教育行政部门向民办高校委派督导专员，并界定了督导专员“依法监督学校贯彻执行有关法律、法规、政策的情况；监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量”的职责，这是规范民办高校办学行为、完善民办高校管理机制、引导民办高校健康发展的又一项重要举措。2008年开始实行的《独立学院设置和管理办法》规定“省级教育行政部门应当按照国家有关规定，加强对独立学院的督导和年检工作，对独立学院的办学质量进行监控”。

这一阶段，以《民办教育促进法》《民办高等学校办学管理若干规定》为代表的一系列法律法规对民办高校规范化办学的政府宏观监督制度和民办高校内部微观监督制度进行了规定，民办高校规范化办学监督制度发展达到了新的高度，规范其办学的监督制度初步形成。

（二）民办高校规范化办学监督制度变迁分析

1.政府宏观监督制度是民办高校规范化办学监督制度最重要的组成部分

从民办高校规范化办学监督制度变迁中我们可以看到，我国民办高校规范化办学监督制度变迁主要是强制性变迁，政府始终是制度变迁的主导因素并且是监督民办高校规范化办学的最主要和强势的主体；国家和各级政府及其职能部门制定的法律、法规和政策是监督民办高校规范化办学最重要的行为规范。政府往往运用行政手段，通过行政许可、备案制度、评估与公示及行政处罚的方式对涉及民办高校的性质、办学目标、办学资格、办学条件、招生、毕业等问题进行监督。现实中，政府既是民办高校规范化办学监督制度体系的制定者，也是民办高校规范化办学的直接监督者、保障者。

然而，我国目前现行法律、法规和政策并未明确界定政府对民办高校行使监督的权力界限，造成政府职能部门在实际监督中的困难。例如，《民办教育促进法》虽规定民办学校应在章程中规定出资人是否要求取得“合理回报”，但对“合理回报”没有清楚的规定。另外，政府行政机关在行使监督权力时有其自身的局限性。即使在法律有明确规定的情况下，其监督也难以完全到位，或者是出现过犹不及的情形。因此，政府职能部门在民办高校监管的实践中往往存在“过度监管”“放弃监管”“随意监管”等问题。随着我国市场经济和政治体制改革的深入，政府必然从民办高校的发展中逐渐淡出，从直接行政管理转向间接宏观调控。

2.民办高校内部规范化办学监督制度亟待建立和完善

相对于政府宏观的监督制度，微观民办高校内部规范化办学监督制度更是亟待建立、完善。目前，我国民办高校内部主要实行董事会领导下的校长负责制，其内部由董事会和校长以及全体教职员工共同管理。董事会的主要职责是确定和规划民办高校发展的重大事项，是决策机构；校长则是董事会决策的执行者，具体负责学校的日常管理和教学科研，拥有最高行政管理权。但《民办教育促进法》和《民办高等学校办学管理若干规定》等现行的法律法规、政策规定并没有明确民办高校内部的监督制度；民办高校由于各种原因，实践中也没有设立监督制度。民办高校内部有决策制度、行政管理制度，而没有监督制度的管理体制，这既不符合组织治理的一般规律，更不利于规范化办学的实际需要，必然导致其办学失范等种种问题。

民办高校规范化办学呼唤行业监督制度

政府宏观监督不力及退出直接监管的趋势和民办高校内部监督制度缺失的现实呼唤能够解决上述问题的监督制度。其最佳策略就是建立中观民办高校规范化办学行业监督制度。通过建立政府和民办高校的缓冲地带—民办高校规范化办学行业监督制度来弥补政府宏观直接监督不足的弊端；利用民办高等教育行业组织的职能优势预防和监督民办高校办学失范行为，督促、帮助其建立和完善内部监督制度。

这是因为，首先，民办高等教育行业组织与民办高校间更直接的委托代理关系可以降低监督成本。一般来说，同一地域的民办高校之间甚为熟悉，它们有几乎相同的利益相关者，对自身公共资源的状况也颇为了解，这使得民办高校间易于形成共识，并在行业自律规范得到民办高校普遍认同后形成相互监督，从而降低政府监督成本。其次，民办高等教育行业组织的专业优势有助于科学监督。民办高等教育行业组织内拥有一批富有专业知识的教育和管理专业人才，许多高等教育行业组织本身就是研究性组织。民办高等教育行业组织既掌握教育和管理的专业理论和技能，又充分了解民办高校发展的实践状况，更能以科学的态度和方法帮助民办高校内部建立监督制度、自律发展；以研究向政府提供更准确的行业信息，来推进政府科学监督、解决监管错位的问题。

民办高校的规范化发展既是民办高校得以生存的基本要素，也是政府实现民办高等教育目标的主要诉求。在政府职能转换和民办高校健康发展需要的大背景下，必须尽快建立和完善我国民办高等学校规范化办学的行业监督制度，形成政府监督、行业监督和民办高校内部监督的系统的规范化办学监督制度体系，推进民办高等教育健康发展。

参考文献：

[1]孙绵涛著.教育管理学[M].人民教育出版社.2006：246.

[2]道格拉斯•诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1994:373-375.

[3]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：50.

[4]米切尔.新社会学词典[M].上海：上海译文出版社，1987：177.

[5]周国平.改革开放以来中国民办高等教育政策法规回顾与思考[J].民办教育研究，2007：(5)，48-54.

(作者单位:北京工业大学高等教育研究所)

[责任编辑:蔡桂兰]