城乡养老服务机制的市场潜力与障碍破解

导读：人口老龄化是经济发展、社会进步的必然趋势。中国现阶段的养老服务市场潜力巨大，但仍未形成协调发展的城乡养老服务运行机制。促进城乡养老服务业发展的动力包括分工、需求、供给和技术等因素，在这四个因素相互作用下，城乡养老服务业不断发展。改革城乡分离的养老服务政策、构建城乡养老服务的联动机制，以及构建城乡养老服务协调发展的治理结构，是破解城乡养老服务业协调发展障碍的路径选择。

人口老龄化是经济发展、社会进步的必然趋势，同时也是不少城市乃至世界各国普遍面临的重大社会问题。党的十八大报告中关于保障和改善民生、完善社会福利制度、基本公共服务体系的论述，对于我们转变思想观念，应对人口老龄化挑战，加快推进社会养老服务机制建设，具有重要的指导意义。所谓养老产业是指社会为老年人生产和提供物质生活资料、精神文化生活资料或服务产品的行业或企业的集合或集中。与其他专门生产或提供某类产品的行业性产业不同，是以产品消费对象的指向性作为界定产业的依据和标准，其行业门类至少包括老年保健、老年养护、临终关怀、老年文教、老年休闲、老年房产、老年用品制售等。中国是较早进入老龄化社会的发展中国家之一。自1999年步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，然而中国现阶段的城乡养老服务体系相互分离，尚未形成统筹与协调发展的运行机制。基于此，本文试图从中国城乡养老服务业的市场潜力及其现实困境出发，分析城乡养老服务业发展的动力机制，进而提出破解城乡养老服务业协调发展障碍的路径与对策。

据有关资料分析，我国养老服务产业的市场约有1万亿元，而到2020年将达到5万亿元的市场潜力。我国尤其是长三角发达城市人口老龄化的加快，为发展养老产业提供了良好机遇。从“十二五”或更长时间看，我国老年人口年均增长全国为3.3%，人口老龄化趋势将加剧发展。以上海为例，到2015年末，上海市老年人总量将突破400万，其老年人口占总人口的比重将接近30%。我国主要地区2010年老龄化水平和2015末老年人口预测数，如表1所示。

同时，据上海市相关机构对有关养老方式的态度的调查结果显示：13.1%的受访老人表示愿意去养（敬）老院；限于经济实力等因素，也有1%的老年人能够真正实现“候鸟式养老”。以此推算，上海市约40万的老人愿进入养老机构安享晚年，而这其中有17%的人能接受1500元/月以上的养老费支出，约3万的老人能实现异地养老。另外，按相关调查数据表明，浙江杭州市约11万的老人愿进入养老机构安享晚年，其中约1.9万的老人能实现异地养老。然而，相对于我国养老服务的巨大市场潜力而言，我国养老服务业发展严重滞后。从养老机构床位来看，我国目前百位老人年拥有养老床位不足2张，离国际通常认为的7%的比例，还有很大的距离。另据杭州市有关部门调查，老年人想入住养老机构而没有入住的原因，41.9%是因为没有合适的养老机构，他们盼望进入价格合适、出行方便、环境优美、服务齐全、档次较高的养老机构安享晚年。

另一方面，我国许多农村区域长期很少受到工业污染，具有洁净的环境特点，势必成为城市难得的绿色生态区域和“净土”。这种优势也正是城市缺少的、现代生活所追求的，必将成为城市老年人向往生活、旅游观光、安享晚年的美不胜收的生态福地。随着城市建设及其老年人口规模的不断扩大，这块难得的生态廊道将更显珍贵。随着城乡一体化建设步伐的加快，城乡间交通日趋便利，农村养老服务机构的服务能力不断提升，农村农业相关产业（如乡村旅游、休闲农业等）和鲜明的地方文化特色十分明显，这些都对农村养老产业发展形成了较好的支持。面向城市老年人的农村休闲旅游业、老年养生房产业等具有明显的生态性、低碳性、服务业态性的养老（养生）产业，符合农村自身的分工地位和区域规划导向，是农村主动融入城市，吸引城市老年人来农村居住养老、休闲养生的重要路径。

阿林·杨格的分工理论是当代经济学最具影响力的理论之一。阿林·杨格直接继承了亚当·斯密的分工思想，他的分工理论后来被人们称为“杨格定理”（Young Theorem），杨小凯将杨格定理概括为三个基本命题：（1）“递增报酬的实现依赖于劳动分工的演进”；（2）“不但市场的大小决定分工程度，而且市场大小由分工程度所制约”；（3）“需求和供给是分工的两个侧面”。基于对杨格定理的理解，笔者认为，影响城乡养老服务产业发展的主要因素有需求、供给、分工和技术，在这四个因素相互作用下，城乡养老服务产业不断发展。而且，这四个动力通过系统的网络效应（乘数效应）和整体效应形成了远远大于单个作用力的合力，有力地促进了城乡养老服务业一体化发展。

（一）促进城乡养老服务业发展的内在动力

递增报酬的实现依赖于劳动分工的演进，迂回生产方式（Roundabout Production Method）的发展是劳动分工最大的特点。在初始生产与服务要素和最终消费之间插入越来越多、越来越复杂的服务工具、半成品、知识的专业生产与服务部门，分工会越来越精细。而且，生产与服务效率的提高，会增加分工的好处，从而促进“迂回生产”的发展：养老服务产业分工细化使城乡养老服务的中间服务产品层次增多；城乡养老服务生产的迂回程度增加，则原来的养老服务产业可能分化为若干养老服务相关产业，从而表现为城乡养老服务业的不断发展。

（二）促进城乡养老服务业发展的直接作用力

1.市场的大小决定分工程度。城乡养老服务需求的变化为养老服务供给和技术的变化提供了目标和动力，为城乡养老服务产业分工细化提供市场容量与市场潜力。其中，区域政府对城乡养老服务需求往往有较大的调控力量，政府对城乡养老服务的干预一般是通过制度和政策的形式来实现的。区域政府可通过税收、金融、财政等手段刺激某些养老服务的需要，成为城乡养老服务事业发展的直接作用力。

2.需求和供给是分工的两个侧面。随着养老服务市场供给量的增多，养老服务生产活动越来越频繁，信息流量越来越大，信息搜寻成本增加，创造了对城乡养老服务事业的需求，城乡养老服务的相关辅助产业势必得到快速的成长。

3.技术是城乡养老服务事业发展的催化剂。由于人类分工的不断细化，知识与技术积累量增多，人脑的开发利用程度不断深入，由此产生养老服务产业的技术创新，促进新的产业的形成。例如，交通技术（特别是快速交通技术）的进步势必刺激养老服务需求区域结构发生变化，从而促进城乡养老服务事业的不断发展。

如上所述，养老服务产业是一个特殊产业，在发展过程中还存在诸多问题需要引起重视和解决。例如，养老产业处于起始阶段，思想认识上有待进一步深化；产业的综合性强，需要找准发展的切入点；囿于“社会福利政府办”的传统观念，对利用社会资本发展养老产业的政策，尤其是土地政策等还有待进一步的明确和研究；城乡养老服务一体化发展存在瓶颈，其布局缺乏统一的规划和引导等。如下，将提出破解城乡养老服务业一体化发展障碍的路径与对策。

（一）改革城乡分离的养老服务政策

1.合理界定城乡养老服务各主体的利益边界。经济利益是城乡养老服务业发展的物质基础，但由于农村产业发展的弱质性，使得农村在城乡养老服务业发展中分享的分工经济收益的份额相对城市要小，而在城乡养老服务业发展中承担比城市较大的交易费用。因此，必须铲除旧有城乡市场壁垒和重构新的城乡利益格局。应把握人口老龄化发展趋势，依托区域现有的产业基础、相关产业支持和历史文化资源，培育发展以老年照护、养老房产、休闲度假、养生保健、用品制造等养老项目。其现实路径是不断增强郊区（或县域城镇）养老服务业发展的动力，使之有效地链接城乡间养老服务一体化发展的关键节点。

2.改革现有城乡养老服务分离的相关政策。现行的城乡养老服务分离政策主要表现在户籍政策、土地政策和住房政策等方面。养老产业作为一个多元化及复合型的新兴产业，具有带动性强、产业链长等特点，因此，国家政策改革的目标是逐步破除影响城乡养老服务业互动发展的体制性障碍，按照多业协同、融合发展的思路，切实解决好发展过程中的体制机制障碍，促进涉老三次产业的共同发展。其现实路径是通过法律手段和政策途径，对城乡间养老服务主体之间和利益群体进行兼顾效率和公平的“定位”，以有效破除利益驱动力导致的城乡养老服务业分离。

（二）构建城乡养老服务的联动机制

1.构筑城乡养老服务网络。市场的大小决定分工程度，因此，可以根据城乡资源分布、社会劳动地域分工和市场需求的差异性，积极扶持发展城乡间互惠互利的养老服务组织和市场中介组织，并构筑以大城市或中心城市为中心的，以服务协作网、资金融通网、技术信息网等多要素复合运动形成的城乡间养老服务网络。这有助于组织城乡资金流通以及技术信息、人口等在城乡之间合理流动，克服城乡养老服务的供需矛盾。其中，交通事业是发挥城市在城乡互动中的带动作用的传导神经，因此，构筑城乡养老服务网络的现实路径是大力发展交通事业，以推进城乡养老服务一体化发展。

2.发展农村养老服务事业。城市养老服务需求的变化为农村养老服务业分工细化提供市场容量。然而，农村养老服务业的落后状况，成为制约了城乡养老服务业发展的因素之一。因此，大力发展农村养老服务业，是培育城市养老服务市场的重要路径。农村区域可以招商引资和项目建设为支撑，着力发展市场化运营、一站式服务的养老服务综合体，鼓励从多方面探索养老产业的差异化发展模式和服务策略，注重与三次产业的融合，满足城市中高收入老年人养老消费市场。同时，把郊区（或县域城镇）建设成为城乡区域养老服务业的集聚点和增长中心，使之与原有的中心城市、广大农村结合在一起，逐步形成以农村原有的养老服务相关产业为基础、以若干适应于城市市场需求的骨干养老服务机构为龙头、以相关部门密切配合的城乡养老服务业一体化发展格局。

3.壮大骨干养老服务机构。城乡养老服务业的微观主体是养老服务机构，骨干养老服务机构应充分发挥当地资源优势，重点发展老年照护、康复护理、老年旅游等产业。农村骨干养老服务机构要以城市养老服务市场需求为导向，通过吸引社会资本，依托相邻产业的支持，建设中高档次的生活照料、养护、康复护理为主要服务的专业性项目。积极开展城乡间养老服务的横向联合，以城市养老服务业为依托，接受城市的技术、资金辐射，为城市养老服务提供各种专业化的协作配套。同时，政府应充分发挥其在养老服务业发展中的主导作用，着力吸引较强实力的主体投资养老产业，养老服务机构自身要不断健全完善运作机制。

（三）构建城乡养老服务协调发展的治理结构

1.建立跨越城乡的行政组织协调机制。在城乡分割的管理体制和以地方利益为重的情况下，促进城乡养老服务一体化特别需要有调控能力的协调机构，包括通畅的联系机制和合理的组织协调机制。可在一定的城乡地域范围内，成立负责养老服务事业研究策划、统筹规划、联系沟通、指导实施、信息服务、政策法规咨询等工作的职能化组织协调机构，推动和引导城乡养老服务全方位、多层次和高效益的全面合作。同时，建立有效的组织运行机制，其运行机制势必在统筹城乡养老服务业发展的同时，让市场机制有效地“冲击”城乡养老服务业发展中的“行政区藩篱”。

2.加快构建跨越城乡的养老服务综合体。城乡养老服务业的主体是养老服务机构，跨越城乡的养老服务综合体的市场力量有利于打破城乡壁垒，合理安排其内部组织的空间结构，客观上成为一种客观存在的协调机制。在城乡养老服务业发展过程中，城乡利益难以通过“行政性协调”、生产要素的流动难以通过“行政性方法”解决时，跨越城乡的大型养老服务综合体的建立及运作将会起到很大作用。

3.有效激活养老服务行业协会的活力。从国外经验看，行业协会作为一个行业自律性组织，可以弥补政府和企业无法起到的作用或职能。跨越城乡组建养老服务行业协会可突破城乡界限，引导城乡不同地区养老服务主体的联合、分工与合作，进而推进城乡间养老服务的专业化分工协作，形成城乡一体化的养老服务业集群。

说明：

本文为2011年国家社会科学基金课题（批准号：11BJY048）和浙江省科技计划软科学课题（批准号：2012C25095）的部分研究成果。

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责任编辑：张 炜