谁是“权力清单”的制定者

肖畅

所谓简政放权，具体形式上，是下放权力事项给市场、社会，抽象意义上，就是还权于民。正是通过法律授权，体现人民的意志，实现人民制定“权力清单”，这才能在任何时候、任何情况下，真正死守这个边界。

政府改革，核心任务之一就是简政放权。简政放权是一个持续性改革，几乎伴随改革开放这三十多年，直到如今，审批事项年年有下放，可以说权力年年都在做清减工作。但今天谈简政放权，意义有所不同，那就是面临“打通最后一公里的任务”了。什么是“最后一公里”？就是权力应减必减，能保留的权力事项必须要有总的“清单”。简言之，要为政府权力设定边界。

“权力清单”已写入政府工作报告，也是“两会”上的热门话题。有人议论说，“清单”让权力透明化，公众可以“照单验收”，方便了监督；有人认为“清单”限定了政府用权范围，有利于防止权力越减越多；有人提出“权力清单”应秉持市场决定原则，政府能够保留什么权力，看是否有利于市场发展。可以说，“权力清单”的好处、方法都有了各方论述，但仍有必要提出一个问题：又该由谁来制定“权力清单”？

可能会有人认为，有了“清单”，权力将可以一二三四罗列得清清楚楚，其实不然。任何一个国家的政府，面对瞬息万变的市场、社会，都将随时调整行政手段与方式，政府职能增减，甚至具体行政机构的增减，都难以避免。“清单”尽管能够网罗所有权力事项，做到一一对应，但“清单”本身也无法避免具体的调整。问题在于，我们又该如何防止那些未经验明的权力事项，加塞进“清单”之中？

所谓简政放权，具体形式上，是下放权力事项给市场、社会，抽象意义上，就是还权于民。那些下放的权力，并不仅仅是“太多”、“冗余”甚至“无用”的权力，而是未经许可的权力，未经验明的权力，是法理上、原则上不应存在的权力。李克强总理说，“要让企业法无禁止即可为，要让政府法无授权不可为”。在这个意义上，哪些权力应保留在“权力清单”中，不是由政府自身说了算，它必须有相应的法律程序。法律代表最多数人的意志，以法律为政府授权，本质上就是让人民制定“权力清单”。

法律授权是现代政府必须遵循的原则，是依法治国的本质体现。法无授权即不可为，哪怕政府是为了解决某些很迫切的问题，有大事要办，也不能临时、随意增设权力事项。这一法治原则下，政府不得不学会对权力节约利用，极端一点形容，就是哪怕“手中无权”的情况下也能做实事，做更多一点的事。以前，一有新问题、新任务，政府就要设机构、设专员、设职能，往往导致权力膨胀，而今后，政府的这种机动灵活空间将越来越窄，权力调整是否必要，要由法律程序验证。

划清政府与市场、社会的边界，而这个边界并非看得见、摸得着，并非能够一刀切干净，也不是一成不变的。市场发展瞬息万变，社会因素纷繁复杂，怎么让政府厘清边界？正是通过法律授权，体现人民的意志，实现人民制定“权力清单”，这才能在任何时候、任何情况下，真正死守这个边界。

（摘自《长江时报》）endprint