以标准化构筑烟草专卖监管的基石

赵娜+郝丰功+马伟

摘 要： 在全球经济一体化和禁烟呼声高涨的形势下，烟草业面临日趋激烈的市场竞争和考验。烟草专卖监管实际中存在困难和问题，只有以标准化构筑烟草专卖监管的基石，才能使专卖监管促进烟草业可持续发展。

关键词：标准化；烟草；专卖监管

为促进烟草专卖监管的标准化建设，提升烟草专卖的监管水平，推动烟草“稳中求进”，并围绕“卷烟上水平”基本方针和战略任务，西安市烟草公司展开了烟草专卖标准化建设。在标准化建设过程中，西安烟草专卖监管部门对西安市烟草专卖监管的现状进行了调查研究，通过发现问题、针对问题及专卖监管工作的需要来设计标准，使标准科学化、具有较强可操作性。总结西安市烟草公司专卖监管标准建设的过程和实际，我们得出了以下经验：

一、专卖监管标准化建设的背景

标准化是现代企业管理现代化的重要因素之一，标准化与经营管理的高度结合已成为现代企业不可复制的核心竞争力，从根本上改变了企业竞争的状态。同时，它也是决定烟草专卖监管能力和管理水平高低的关键因素之一。2014年，是烟草行业继续深化改革开放、实施发展战略的关键一年，是完成国家“十二五”规划的重要一年。深化改革，规划未来，要想实现“卷烟上水平”的战略目标，必须建立烟草专卖标准化管理的长效机制，实现专卖监管的规范化、标准化，才能完成国家局提出的“力争2014年实现税利总额超过1万亿元”的重要目标，才能使烟草专卖监督管理水平再上一个台阶。

进入21世纪，烟草企业面临日趋激烈的市场竞争，2013年全球禁烟的呼声也更为高涨。澳大利亚正式实施了《烟草制品素面包装法案》；俄罗斯通过烟草制品印制健康警示图片和公共场所全面禁烟法案，并从2013年1月1日起，将烟草消费税率提高50-100%；菲律宾则从2013年1月1日正式开征烟酒“罪恶税”，当地的烟草价格几乎翻番；欧盟推出了修订后《烟草产品指令》；新西兰2013年1月1日每包20支标准包装的卷烟价格上涨至16新西兰元（合10欧元），这是该国每年提高卷烟税的四年计划生效后的第一次提税，该计划将把烟税至少提高40%；土耳其从2013年1月1日起，把烟草税从原来的80%上调至81.6%，导致卷烟价格上涨5%-10%；韩国则从2013年1月1日起，把所有国家公园都指定为无烟区，被发现的吸烟游客将被处以10万韩元的罚款；我国除签署《烟草控制框架公约》外，工信部在2012年还发布了《中国烟草控制规划（2012-2015年）》，号召全面推行公共场所禁烟，要求积极营造全社会参与的控烟氛围，并广泛禁止烟草广告、促销和赞助。在世界各国一系列控烟法律、政策和行动的影响下，世界烟草发展环境发生了深刻而重大的变化，烟草市场的销售收入和销售量呈逐年下降的趋势。部分国家2011-2013年的卷烟销量如图1。

众所周知，世界烟草市场处于寡头垄断格局，集中度很高，竞争非常激烈。目前，绝大部分国家卷烟市场均被菲莫国际、英美烟草、日本烟草、帝国烟草等跨国烟草公司垄断，2013年四家跨国烟草公司合计卷烟销量4710万箱，占中国以外世界卷烟市场的份额达69.7%；其他中小型烟草公司合计卷烟销量2050万箱，占世界卷烟市场的份额为30.3%。烟叶市场则主要被环球烟叶公司和联一国际公司垄断，两家公司的烟叶经营规模占世界烟叶进出口贸易量的一半以上。但2011年-2013年，世界主要的跨国烟草公司，其卷烟销量也呈逐年下降趋势，如图2。

我国政府顺应世界潮流，从公民健康出发，制定了《中国烟草控制规划（2012-2015年）》，出台了中办、国办《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，要求认真落实、严格履行《烟草控制框架公约》、《消除烟草制品非法贸易议定书》等法律法规规定的控烟责任和义务。

在日益严峻的竞争形势下，烟草行业必须要加快发展方式转变，加速调整烟草市场结构、产品结构，加强专卖监管。另外，为了控烟，各国对烟草税负持续提高，控烟措施日趋强化，市场需求增长趋缓，因而烟草公司必须推进并采取并购整合、优化市场布局、调整产品结构、研发新型制品、控制成本费用、加强风险管理等战略性举措，并在专卖监管上下功夫，这就要求烟草专卖监管必须标准化，提高监管水平和效率，牢牢掌握卷烟市场的专卖权，最终保持烟草行业的可持续发展。

二、西安烟草专卖监管的现状与困难

从课题组的调研情况看，西安市烟草专卖监管状况总体正常，也比较规范，效率和效益也在不断得以提升和进步。但是，目前仍然存在一些困难和问题，归纳起来有以下几点：

1.涉案零售户的反检查、反侦察意识增强。以西安市烟草局为例，2013年共查处案件几百起，有一半以上的卷烟零售客户曾受过处罚。通常情况下，精明的卷烟零售客户会将违规卷烟的流通和经营方式化整为零，部分零售户通过拆条售包、毁损条码、非经营场所储存卷烟等方式来逃避检查。而烟草局的稽查人员长期相对固定，都是“熟面孔”，经营卷烟的违法分子特别是非法收购卷烟的烟贩一看到专卖稽查人员就跑，很难被立刻发现，导致监管难度加大。

2.外来力量的干扰。近年来，在烟草市场检查中出现肢体冲突的现象逐步减少，执法工作较之前而言更为顺利，但仍存在诸多外力的干扰导致执法失败，甚至一些重要的案件流产。如当事人对于违法行为极力抵赖，不让违法卷烟带回调查，或者指使老弱妇幼哭闹纠缠，甚至采取危险动作逼迫稽查车辆离开等非暴力抗法行为等等，却屡屡发生。此外，有些案件会有要害部门或要害人物出面干预或说情，说情之风严重，致使许多违法行为无法查处，重要案件难以深挖细查。

3.联合执法机制运转不协调、不健全。烟草打假破网工作离不开工商、公安、交通、司法机关的配合，但在执法实践中部分配合单位对联合开展打网的积极性和主动性不够、打假联席会议制度形同虚设，形式主义较为严重，特别是部分公安机关坐等案源，对于涉烟追刑案件缺乏积极性；联合执法机制建设不到位，没有良好的信息共享平台。整体而言，联合执法机制运转不协调，信息共享机制也较不健全。endprint

4.侦办大案要案、网络案件的办案经费不足。查办大案要案、网络案件非常复杂，不能一蹴而就，需要监管执法人员长期蹲点经营。而且，为了隐蔽和不被不法分子发现，也为了专卖稽查车已被不法烟贩所熟悉，因此时常需要动用私家辆，使得在案件侦办的过程中势必产生相应的费用。如案件有突破，可按规定提取办案费用，但若无实质突破，案件经营费用则需办案人员自行消化，这在一定程度上也降低了办案人员的积极性和主动性。因此，一套人性化的办案经费管理办法的缺乏，也是大案要案、网络案件查处质量提高的困难因素之一。

5.烟草专卖监管的标准有待统一和加强。近年来，西安市烟草公司不断提升企业管理水平，在专卖监管方面规范了工作流程，设计了岗位责任制，使工作有了很大起色。但从实际来看，监管规范在执行中还不够统一，监管工作的程序和标准也有待进一步统一和加强。

三、加强我国烟草专卖监管标准化的对策

1.维护专卖制度，发挥集中管理的正能量。烟草专卖及打假打私，既为行业生产经营的健康发展创造了良好的市场环境，也从根本上维护了国家利益和广大消费者利益。30多年来，烟草行业上缴国家的利税一直保持一定幅度的增长，经济效益也保持较快增速，烟草行业的持续健康发展，打假打私功不可没。当然，这一切得益于专卖制度的保障。因此，必须维护专卖制度，发挥集中管理的正能量，扎实推进专卖打假和规范管理，坚持综合治理与重点打击相结合，努力从源头上巩固打假成果。

2.科学制定专卖监管标准。标准化是规范化的前提。只有标准化，才能更好地达到规范化。因此，规范专卖打假，必须科学制定标准。近年来，我国卷烟市场的净化率一直维持在96%左右的水平上，而世界上发达国家一般维持在92%、发展中国家一般在88%左右，我国烟草市场的净化率水平在世界上居于领先，这与专卖队伍的忠实履行职责、无怨无悔，以及国家利益至上、消费者利益至上的行业共同价值观有密不可分的联系。在2014年全国烟草工件会议上，国家局局长凌成兴反复强调“坚持一个制度”。他指出，专卖法律法规和文件，是我们工作的尚方宝剑和看家本领，动摇不得、变通不得、宽容不得。就当前来讲，要进一步建立和完善打假打私体系、市场监管体系、法律风险防控体系，严防假烟反弹，严防真烟非法流通。凌成兴局长的讲话，为专卖执法指明了方向，也对专卖监管提出了规范化、标准化的要求。

3.合理布局监管标准的覆盖面。烟草专卖监管涉及的面很大，监管工作程序繁多，面对的群体也相对复杂。因此，合理布局监管标准的覆盖面就十分重要。我们认为，专卖监管的标准，应当覆盖烟草专卖监管的全过程，包括专卖监管涉及或影响到的所有范围，如证件管理标准、市场监管标准、涉烟案件管理标准、专卖监管标准、违规处理标准、涉案物品管理标准以及卷烟市场考核标准等等。

增强烟草企业的核心竞争力，提高烟草行业的总体竞争实力，是保持中国烟草持续稳定健康发展的根本途径。按照突出主业，平稳发展的战略方针，只有大力实施“科教兴烟”战略和品牌战略，积极推进人事制度改革，全面加强企业管理和标准化、信息化建设，提高成本控制水平，增强盈利能力，才能增强行业的核心竞争力。因此，专卖监管标准的制定，是实现烟草行业战略目标、构筑烟草专卖监管的基石，也是提升行业总体竞争力的重要方面，必须努力做好、做扎实。

参考文献：

[1]凌成兴.谋划三大课题，提升五个形象，努力实现烟草行业税利总额超万亿元年度目标——在2014年全国烟草工作会议上的报告[J].中国烟草，2014（3）：15-16.

[2]中国烟草资讯网.http：//www.echinatobacco.com/xinyancao，2014-

3-24.

[3]烟草在线.http：//www.tobaccochina.com/zt，2014-5-8.

作者简介：赵娜（1978- ），女，陕西西安人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处副处长，工商管理硕士，研究方向为烟草专卖监管；郝丰功（1973- ），男，陕西临潼人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处综合科科长，研究方向为烟草专卖监管；马伟（1982- ），男，陕西蓝田人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处综合科科员，研究方向为法律endprint

4.侦办大案要案、网络案件的办案经费不足。查办大案要案、网络案件非常复杂，不能一蹴而就，需要监管执法人员长期蹲点经营。而且，为了隐蔽和不被不法分子发现，也为了专卖稽查车已被不法烟贩所熟悉，因此时常需要动用私家辆，使得在案件侦办的过程中势必产生相应的费用。如案件有突破，可按规定提取办案费用，但若无实质突破，案件经营费用则需办案人员自行消化，这在一定程度上也降低了办案人员的积极性和主动性。因此，一套人性化的办案经费管理办法的缺乏，也是大案要案、网络案件查处质量提高的困难因素之一。

5.烟草专卖监管的标准有待统一和加强。近年来，西安市烟草公司不断提升企业管理水平，在专卖监管方面规范了工作流程，设计了岗位责任制，使工作有了很大起色。但从实际来看，监管规范在执行中还不够统一，监管工作的程序和标准也有待进一步统一和加强。

三、加强我国烟草专卖监管标准化的对策

1.维护专卖制度，发挥集中管理的正能量。烟草专卖及打假打私，既为行业生产经营的健康发展创造了良好的市场环境，也从根本上维护了国家利益和广大消费者利益。30多年来，烟草行业上缴国家的利税一直保持一定幅度的增长，经济效益也保持较快增速，烟草行业的持续健康发展，打假打私功不可没。当然，这一切得益于专卖制度的保障。因此，必须维护专卖制度，发挥集中管理的正能量，扎实推进专卖打假和规范管理，坚持综合治理与重点打击相结合，努力从源头上巩固打假成果。

2.科学制定专卖监管标准。标准化是规范化的前提。只有标准化，才能更好地达到规范化。因此，规范专卖打假，必须科学制定标准。近年来，我国卷烟市场的净化率一直维持在96%左右的水平上，而世界上发达国家一般维持在92%、发展中国家一般在88%左右，我国烟草市场的净化率水平在世界上居于领先，这与专卖队伍的忠实履行职责、无怨无悔，以及国家利益至上、消费者利益至上的行业共同价值观有密不可分的联系。在2014年全国烟草工件会议上，国家局局长凌成兴反复强调“坚持一个制度”。他指出，专卖法律法规和文件，是我们工作的尚方宝剑和看家本领，动摇不得、变通不得、宽容不得。就当前来讲，要进一步建立和完善打假打私体系、市场监管体系、法律风险防控体系，严防假烟反弹，严防真烟非法流通。凌成兴局长的讲话，为专卖执法指明了方向，也对专卖监管提出了规范化、标准化的要求。

3.合理布局监管标准的覆盖面。烟草专卖监管涉及的面很大，监管工作程序繁多，面对的群体也相对复杂。因此，合理布局监管标准的覆盖面就十分重要。我们认为，专卖监管的标准，应当覆盖烟草专卖监管的全过程，包括专卖监管涉及或影响到的所有范围，如证件管理标准、市场监管标准、涉烟案件管理标准、专卖监管标准、违规处理标准、涉案物品管理标准以及卷烟市场考核标准等等。

增强烟草企业的核心竞争力，提高烟草行业的总体竞争实力，是保持中国烟草持续稳定健康发展的根本途径。按照突出主业，平稳发展的战略方针，只有大力实施“科教兴烟”战略和品牌战略，积极推进人事制度改革，全面加强企业管理和标准化、信息化建设，提高成本控制水平，增强盈利能力，才能增强行业的核心竞争力。因此，专卖监管标准的制定，是实现烟草行业战略目标、构筑烟草专卖监管的基石，也是提升行业总体竞争力的重要方面，必须努力做好、做扎实。

参考文献：

[1]凌成兴.谋划三大课题，提升五个形象，努力实现烟草行业税利总额超万亿元年度目标——在2014年全国烟草工作会议上的报告[J].中国烟草，2014（3）：15-16.

[2]中国烟草资讯网.http：//www.echinatobacco.com/xinyancao，2014-

3-24.

[3]烟草在线.http：//www.tobaccochina.com/zt，2014-5-8.

作者简介：赵娜（1978- ），女，陕西西安人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处副处长，工商管理硕士，研究方向为烟草专卖监管；郝丰功（1973- ），男，陕西临潼人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处综合科科长，研究方向为烟草专卖监管；马伟（1982- ），男，陕西蓝田人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处综合科科员，研究方向为法律endprint

4.侦办大案要案、网络案件的办案经费不足。查办大案要案、网络案件非常复杂，不能一蹴而就，需要监管执法人员长期蹲点经营。而且，为了隐蔽和不被不法分子发现，也为了专卖稽查车已被不法烟贩所熟悉，因此时常需要动用私家辆，使得在案件侦办的过程中势必产生相应的费用。如案件有突破，可按规定提取办案费用，但若无实质突破，案件经营费用则需办案人员自行消化，这在一定程度上也降低了办案人员的积极性和主动性。因此，一套人性化的办案经费管理办法的缺乏，也是大案要案、网络案件查处质量提高的困难因素之一。

5.烟草专卖监管的标准有待统一和加强。近年来，西安市烟草公司不断提升企业管理水平，在专卖监管方面规范了工作流程，设计了岗位责任制，使工作有了很大起色。但从实际来看，监管规范在执行中还不够统一，监管工作的程序和标准也有待进一步统一和加强。

三、加强我国烟草专卖监管标准化的对策

1.维护专卖制度，发挥集中管理的正能量。烟草专卖及打假打私，既为行业生产经营的健康发展创造了良好的市场环境，也从根本上维护了国家利益和广大消费者利益。30多年来，烟草行业上缴国家的利税一直保持一定幅度的增长，经济效益也保持较快增速，烟草行业的持续健康发展，打假打私功不可没。当然，这一切得益于专卖制度的保障。因此，必须维护专卖制度，发挥集中管理的正能量，扎实推进专卖打假和规范管理，坚持综合治理与重点打击相结合，努力从源头上巩固打假成果。

2.科学制定专卖监管标准。标准化是规范化的前提。只有标准化，才能更好地达到规范化。因此，规范专卖打假，必须科学制定标准。近年来，我国卷烟市场的净化率一直维持在96%左右的水平上，而世界上发达国家一般维持在92%、发展中国家一般在88%左右，我国烟草市场的净化率水平在世界上居于领先，这与专卖队伍的忠实履行职责、无怨无悔，以及国家利益至上、消费者利益至上的行业共同价值观有密不可分的联系。在2014年全国烟草工件会议上，国家局局长凌成兴反复强调“坚持一个制度”。他指出，专卖法律法规和文件，是我们工作的尚方宝剑和看家本领，动摇不得、变通不得、宽容不得。就当前来讲，要进一步建立和完善打假打私体系、市场监管体系、法律风险防控体系，严防假烟反弹，严防真烟非法流通。凌成兴局长的讲话，为专卖执法指明了方向，也对专卖监管提出了规范化、标准化的要求。

3.合理布局监管标准的覆盖面。烟草专卖监管涉及的面很大，监管工作程序繁多，面对的群体也相对复杂。因此，合理布局监管标准的覆盖面就十分重要。我们认为，专卖监管的标准，应当覆盖烟草专卖监管的全过程，包括专卖监管涉及或影响到的所有范围，如证件管理标准、市场监管标准、涉烟案件管理标准、专卖监管标准、违规处理标准、涉案物品管理标准以及卷烟市场考核标准等等。

增强烟草企业的核心竞争力，提高烟草行业的总体竞争实力，是保持中国烟草持续稳定健康发展的根本途径。按照突出主业，平稳发展的战略方针，只有大力实施“科教兴烟”战略和品牌战略，积极推进人事制度改革，全面加强企业管理和标准化、信息化建设，提高成本控制水平，增强盈利能力，才能增强行业的核心竞争力。因此，专卖监管标准的制定，是实现烟草行业战略目标、构筑烟草专卖监管的基石，也是提升行业总体竞争力的重要方面，必须努力做好、做扎实。

参考文献：

[1]凌成兴.谋划三大课题，提升五个形象，努力实现烟草行业税利总额超万亿元年度目标——在2014年全国烟草工作会议上的报告[J].中国烟草，2014（3）：15-16.

[2]中国烟草资讯网.http：//www.echinatobacco.com/xinyancao，2014-

3-24.

[3]烟草在线.http：//www.tobaccochina.com/zt，2014-5-8.

作者简介：赵娜（1978- ），女，陕西西安人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处副处长，工商管理硕士，研究方向为烟草专卖监管；郝丰功（1973- ），男，陕西临潼人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处综合科科长，研究方向为烟草专卖监管；马伟（1982- ），男，陕西蓝田人，西安市烟草专卖局专卖监管管理处综合科科员，研究方向为法律endprint