刍议“新型”检察院的六项内涵

常本勇　吕昊

建设“新型”检察院是时代发展的迫切要求。所谓“新型”就是现代的，是与“传统型”相比较而言所要具备的新理念、新内容、新内涵。笔者从“服务型”、“责任型”、“法治型”、“人本型”、“创新型”和“效能型”等六个方面予以归纳或诠释这些新理念、新内容、新内涵。

一、“服务型”检察院

“服务型”检察院与“传统型”检察院所讲“服务”相比，更加注重发挥司法功能服务经济社会发展，更加注重保障和改善民生，更加注重实现检察民主，更加注重体现群众本位。强调建设“服务型”检察院源于有力回应群众诉求的时代和形势发展需要。

（一）“服务型”更加注重发挥司法功能

纵观我国检察院建设发展的历史轨迹，检察机关功能正体现了向司法功能的回归，[1]“服务型”以检察司法职能为重心，重视保障人权，注重程序正义，强化法律监督和维护公平正义。而“传统型”忽视保障人权，忽视程序正义，强调阶级专政，弱化甚至取消法律监督。

（二）“服务型”更加注重保障和改善民生

在“传统型”时代，党和国家中心工作是以阶级斗争为纲，以保障革命政权安全为目的；后来又片面强调经济社会发展，忽视发展过程中对民生的保障和改善。“服务型”时代，人民群众的公民意识开始觉醒，更加在意公共权力是否增添了自身的社会福祉，自身是否享受到了经济社会发展带来的红利。所以，“服务型”比“传统型”更加重视服务保障和改善民生。

（三）“服务型”更加注重实行检察民主

“服务型”是讲检察民主的“服务”，重视人民群众参与检察工作，重视通过合作、协商行使检察权力，重视检察工作对人民群众诉求的回应性。而“传统型”的服务，比较忽视检察民主，人民群众参与检察工作不足，难以形成良性检民互动，检察工作对人群众诉求回应不力。所以，“服务型”和“传统型”在为人民服务的价值判断上是一致的，但“服务型”在服务人民群众、满足人民群众诉求的效果上更好。

（四）“服务型”更加注重体现群众本位

从检民关系上关系上看，“服务型”和“传统型”在密切联系人民群众的价值判断上是一致的，但“服务型”体现群众本位，“传统型”体现“官本位”或“检察本位”。“本位”不同，决定了人民群众所能获得检察服务的质量和数量不同。在群众本位下，检察机关会更多站在便民利民的立场上，而在检察本位下，检察机关更多站在方便检察权力运行的立场上，谋划检察工作、行使检察权力和提供检察服务。

二、“责任型”检察院

“责任型”检察院与“传统型”检察院所讲“责任”相比，丰富完善了责任体系，转变了责任机制，更加注重检察伦理责任，更加注重建立责任控制机制。强调建设“责任型”检察院，源于时代和形势的发展而对行使检察权力所须承担责任的强化。

（一）“责任型”的责任体系更加丰富充实

“责任型”较之“传统型”责任体系的抽象笼统而言更加丰富充实，主要区分三类：1.政治责任。即强调检察机关和检察人员要对人民负责，要对党和国家负责，在法律上主要表现为检察机关必须向人大及其常委会和同级党委汇报工作。2.岗位责任。即强调依法履行法律监督职责，必须贯彻执行上级的各项决策部署。违反岗位责任将会导致检察权力运行失范和检令梗阻。3.职业伦理责任。即表现为检察活动的伦理性，强调检察人员的理想信念和职业道德，违反伦理责任将会受到职业惩戒。

（二）“责任型”转变了责任机制

“责任型”和“传统型”都讲责任，但却在责任机制上截然不同。“传统型”的责任机制欠缺个人伦理责任，承担的政治责任不足，[2]岗位责任不足，[3]并且政治责任与岗位责任相分离使得传统检察责任制实际上是比较脆弱的。但“责任型”的责任机制在这些方面都有所改进，比如，“责任型”的责任机制强调责任与信念相结合，建立检察人员的伦理责任；要求建立检察人员与人民群众直接互动的责任关系，实行绩效考核以强化岗位责任，并且要求增强政治责任与岗位责任的联系性使得即使是普通检察人员在岗位上只要履职不当就要承担相应的政治责任。

（三）“责任型”检察院更加注重检察职业伦理责任

法律在赋予责任上的局限性在于其对履行检察职能主要是从程序意义上的责任作出规定，而对于积极意义上的责任（理想信念层面）无法作出规定。所以，法律只能对检察人员执法办案做出程序意义上的约束，只能确保依法办案，而不能对检察人员履行理想信念层面的义务（诸如：化解社会矛盾、贯彻群众路线、增强亲和力等）作出约束。“传统型”检察院只强调全面履行检察职能，而对履行后一层面的义务有所忽视，所以，“传统型”检察院往往是单纯地依法办案、就案办案。与此不同，“责任型”检察院既强调全面履行检察职能，还强调用检察伦理责任来约束检察人员履行后一个层面的义务。

（四）“责任型”检察院更加注重建立责任控制机制

责任控制机制是实现责任的重要保障。“传统型”和“责任型”虽然都讲责任控制，但前者存在明显不足，比如责任控制合力不足，权利制约不足，检察权内部分割不科学，有的制衡有余而相互掣肘，有的配合有余而缺乏制衡，责任追究不到位，使监督制约缺乏权威性和恫吓力。而“责任型”检察院则特别注重构筑全面的检察权力运行监督制约控制网络，并使其充分发挥效能，对于“传统型”责任控制机制存在的上述不足都有所改进，比如，成立案件管理中心，实施流程管理，实行主办检察官责任制和办案终身责任制，等等。

三、“法治型”检察院

“法治型”检察院与“传统型”检察院讲“法治”相比，更加注重弘扬法治精神，更加注重践行法治理念，更加注重检察权力运行的合法规范性，更加注重对检察权力运行监督制约的科学性和有效性。强调建设“法治型”检察院源于依法治国的概念推演，源于检察机关是推动依法治国的重要保障力量。

（一）“法治型”检察院更加注重弘扬法治精神

“传统型”只看到了检察工作的工具性价值。然而，当下中国的法治进程实际上就是一种由国家推进的、自上而下的法治路径。检察机关是国家的法律监督机关，理应在这一法治化进程中承担表率作用，所以其更加重视在弘扬法治精神上的独立价值。

（二）“法治型”检察院更加注重践行法治理念

“传统型”只关注到了检察权力的依法运行，但践行法治理念不足，导致自我约束不足，以权利制约检察权力的外部约束不够。然而，“法治型”检察院更加重视践行法治理念。依法行使检察权力是“法治型”检察院的外部形态与运作形态；而法治理念是“法治型”检察院的内在精神和价值取向。

（三）“法治型”检察院更加注重检察权力运行的合法规范性

“传统型”在检察权力运行中忽视程序正义。然而随着权力运行程序和规范受到重视，“法治型”检察院更加关注权力运行过程的合法规范性。

（四）“法治型”检察院更加重视对检察权力运行监督制约的科学性和有效性

“传统型”检察院虽然也讲对检察权力的监督制约，但其科学性和有效性不足。“法治型”检察院立足增加对检察权力监督制约的科学性和有效性，在设置专门的案件管理中心，实施办案流程管理，重新整合检察职能，推行主办检察官责任制，推行执法办案终身负责等方面做出多方努力。

四、“创新型”检察院

“创新型”检察院与“传统型”检察院讲“创新”相比，更加注重以检察发展理念创新为统揽，以检察体制机制创新为核心，以检察工作创新为根基，体现了由检察工作创新到检察体制机制创新再到检察发展理念创新的演变。[4]强调建设“创新型”检察院源自于中国特色社会主义检察制度和检察工作需要不断完善和发展。

（一）“创新型”检察院更加注重以检察发展理念创新为统揽

理念是制度的依据和支撑。有什么样的检察发展理念，就有什么样的检察体制机制和检察工作。“创新型”较之“传统型”首先在检察发展理念上有创新。纵观新中国检察院建设的发展历程，检察发展理念经历了由阶级专政、弱化监督、打击犯罪、实质正义等理念向公平正义、强化监督、保障人权、程序正义等理念的转变和创新。这一检察发展理念的转变和创新，直接反映为检察体制机制和检察工作的创新，比如，近年来，广泛建立了人民监督员制度、执法过错责任追究制度、讯问犯罪嫌疑人同步录音录像，等等。

（二）“创新型”检察院更加注重以体制机制创新为核心

在中国特色社会主义检察制度不断发展与完善的征程中，存在着一些制约检察工作发展的体制性、机制性障碍。“创新型”检察院较之“传统型”更加注重并有勇气突破这些体制性、机制性障碍。结合基层工作实际，“创新型”检察院主要就是要致力于推动上级院部署的体制性、机制性改革落实。

（三）“创新型”检察院更加注重以检察工作创新为根基

“创新型”检察院较之“传统型”更加注重发挥检察工作创新对检察发展理念创新和检察体制机制创新的基础性作用，更加注重以工作创新贯彻落实检察发展理念和检察体制机制改革。

五、“人本型”检察院

“人本型”检察院在检察管理中更加注重使用“人本化”的管理方式，更加体现检察人员的主体性和目的性。而“传统型”检察院虽然也关注关爱干警的利益，但是将检察干警当做检察工作的客体、工具和手段来对待。强调建设“人本型”检察院源自“以人为本”的思想在检察管理领域中的运用。

（一）“人本型”检察院更加注重检察队伍管理的人本化

“人本型”检察院实行“人本化”的队伍管理模式，关注干警的个人发展，所以在管理方法上注重素能培养，注重积极搭建平台，鼓励干事创业，实现干警个体价值与检察机关整体价值的统一。而“传统型”检察院实行“管制化”的队伍管理模式，是以检察工作为本，一切队伍管理都以检察工作为导向，以防止出事为目的，忽视干警的个人发展。

（二）“人本型”检察院更加注重检察业务管理的人本化

“人本型”检察院强调以维护干警“职业利益”、减小干警的职业风险为出发点和归宿点。所以，在管理方式上强调尊重办案规律、实施规范化过程控制、对涉案矛盾纠纷化解实施综合调处等等。而“传统型”检察业务管理不尊重办案规律、片面重视办案数量管理、人为控制办案质量、不重视矛盾调处、不尊重检察官的办案主体地位等等，都给干警的职业利益带来损害危险。

（三）“人本型”检察院更加注重机关事务管理的人本化

“传统型”检察机关事务管理无论从理念还是具体管理措施上都体现通过机关事务管理加强对干警办公办案的控制，造成的结果是“前勤围绕后勤转”。“人本型”检察事务管理要求通过机关事务管理为干警办公办案提供各种服务，是“机关后勤围绕前勤转”。另一方面，“人本型”检察事务管理偏重客观管理，讲究严格执行规章制度，区别于“传统型”检察事务管理偏重主观性，客观性不足。

（四）“人本型”检察院更加注重使用文化管理模式

“传统”的行政化管理模式和规范化管理模式都是“管制”性质的管理模式，容易扼杀积极性和创新。“人本型”检察院注重使用文化管理模式，[5]更加突出自觉性、自发性和自律性。“传统型”检察院虽然有的也重视检察文化建设，但没有真正将检察文化作为一种检察管理模式。

六、“效能型”检察院

“效能型”检察院与“传统型”检察院关注效益、效率相比，在“效能”内涵上更加科学和丰富，更加关注检察职能的内部整合并且也更加科学，更加关注建立内部管理机制，更加注重改善检察机关内部的软制度因素。强调建设“效能型”检察院立足于实现检察权在检察机关内部的有效运转，源自于克服官僚主义以寻求更为有效的检察权运行内部治理模式。

（一）“效能型”检察院的“效能”内涵更加科学和丰富

“效能型”所讲“效能”是目标、能力与效益、效率的统一和整合，[6]比“传统型”所关注单纯的效益、效率更加科学和丰富。“效能型”和“传统型”检察院可能都具有相同的工作效益、效率，但“效能型”检察院在检察工作能力和检察职能的发挥上要明显优于“传统型”。

（二）“效能型”检察院更加关注检察职能的内部配置并且也更加科学

在检察机关内部，检察职能经历了分分合合，目的是为了形成最佳的职能组合，检察效能才能充分体现。检察职能分割是为了实现相互制衡，确保检察权运行方向正确以保障提升效能；检察职能整合是为了实现工作规模化，共享资源，减少成本，提高效率以提升效能。“传统型”检察院检察职能内部配置不科学、不合理，而进行变革重新配置阻力大；而“效能型”检察院就是在检察职能配置上强调不断变革以实现最优配置。

（三）“效能型”检察院更加关注建立内部管理机制

“效能型”检察院较之“传统型”：1.具有较好的组织效能，检察组织结构扁平化、精简化、系统化、合理化。并且编制和配置科学合理的检察人员结构，即职务、职数、专业和文化结构。[7]2.具有较好的执行效能。“效能型”检察院在执行力建设上采用规范化管理、流程管理和过程控制的方式，并且强调执行力的文化建设。而“传统型”更多依靠权威、恫吓等手段打造执行力，在手段上不如上述“效能型”的规范、科学、有效。3.具有较好的决策效能。与“传统型”依赖于领导个人的经验决策不同，由于广泛建立了社情民意反映机制、重大问题集体决策制度、信息公开制度、社会听证制度，民主决策和决策科学被很好地运用决策中来。

注释：

[1]1950年8月6日，最高人民检察署李六如副检察长在第一届全国司法会议上报告《人民检察任务及工作报告大纲》，提出的检察工作任务、指导方针和检察工作主题就是“对于检察机关工作人员和国民是否遵守法律，固然是主要的，同时对于镇压各种反动分子以巩固人民民主专政，在目前更为重要”。此后一直到检察机关恢复重建，高克林、张鼎丞、黄火青等历任高检院主要领导在全国人民代表大会、全国检察工作会议上所做的工作报告，所提到检察工作任务、指导方针和检察工作主题都突出政治功能。改革开放以后，党和国家的工作重心转移到推动经济社会发展上来，检察工作任务、指导方针和检察工作主题也转移到服务社会主义现代化建设上来。2004年3月10日第十届全国人民代表大会第二次会议上贾春旺做的工作报告确定检察工作主题是：“强化法律监督，维护公平正义”。至此，检察功能真正回归到司法功能上来。参见：闵钐，《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第506页。

[2]检察长虽由人大选举，上级人大常委会任命，副检察长、专职检委会委员和检察员虽由人大常委会任命，从法律规定上看检察人员承担政治责任，但从实践上看，除非检察人员构成刑事犯罪，否则鲜有因履职不当而遭罢免。

[3]对检察院和检察人员的工作缺乏绩效衡量，无法确保检察人员尽职尽责。

[4]1998年3月19日第九届全国人民代表大会第一次会议张思卿检察长报告工作开始涉及“积极推进司法改革和检察制度建设”，2003年3月11日第十届全国人民代表大会第一次会议韩杼滨检察长报告工作提出“深化检察改革，为检察工作注入生机与活力”。2008年3月10日第十一届全国人民代表大会第一次会议贾春旺检察长提出“积极推进检察改革，完善检察体制和工作机制”曹建明检察长提出要创新检察工作发展理念。

[5]文化管理模式是继传统的行政化管理模式、近代的规范化管理（流程管理）模式之后新型的现代化管理模式。文化管理模式源于文化的凝聚功能、引导功能、激励功能和控制功能。

[6]决定效能的首要因素是目标。如果目标正确，则效能与效率成正相关；如果目标方向不正确，则效能与效率成负相关。

[7]党的十八届三中全会提出推进司法人员分类管理、完善检察人员选任招录制度、完善检察官任免、惩戒制度、完善检察官的职业保障制度等一系列检察人事制度改革，都是立足于提高检察人员结构效能。