中国生态文明建设的体制问题与完善路径

黄世坤，邓小军

(1.西南财经大学 马克思主义学院，成都 611130；2.成都市经济发展研究院，成都 610072)

中国生态文明建设的体制问题与完善路径

黄世坤1*，邓小军2

(1.西南财经大学 马克思主义学院，成都 611130；2.成都市经济发展研究院，成都 610072)

关于生态文明建设中市场与政府的作用，十八届三中全会后有各种不同“解读”。在我国，生态环境市场体系的欠缺至少产生了两种消极后果：一是极大增加了生态文明建设成本；二是经济主体缺乏超额完成生态建设目标的动力。因此“凡是能由市场形成价格的都交给市场”同样适合生态文明建设领域。但由于生态文明建设的特殊性，市场起决定性作用本身亦取决于“更好发挥政府作用”，两者在不同环节各自起到决定作用，不宜将市场决定作用泛化至整个生态文明建设领域。

生态文明；体制改革；政府；市场

生态文明建设在我国社会主义建设中占有极为重要的地位，中共十八届三中全会对如何进一步推进生态文明建设作了新的部署。全会公报有两句话尤其重要：一是在经济体制改革全局上提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；一是专门针对生态文明建设提出“要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革、加快建立生态文明制度的任务，推动人与自然和谐发展”[1]。但在两者关系上，全会后却出现了截然不同的“解读”。有人认为，“提出市场起决定性作用，就是改革的突破口和路线图，基本经济制度、市场体系、政府职能和宏观调控、财政金融、土地制度、生态文明等方面的改革，都要以此为标尺”。[2]也有人坚决反对，认为“市场的决定性作用”不能“泛化到整个经济社会、生态文明等不同领域”。[3]这个争论触及到了“深化生态文明体制改革”中如何处理好市场与政府的关系这个核心问题。

一、我国生态文明建设中市场的作用

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出：“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。”[1]因此生态文明建设中应注重发挥市场作用。

在我国，生态环境市场体系的欠缺至少产生了两种消极后果：1)极大增加了生态文明建设成本。以节能减排为例，我国一般是将节能减排指标采取层层分解方式直至各经济主体，但是由于尚不能实现节能减排指标的市场交易，2010年各地为实现“十一五”规划的节能减排目标，只好纷纷采取“拉闸限电”的极端措施，导致短期经济冲击。如表1所示， 2010年前三季度广东省工业用电增速为17.7%，但随后急剧下降，12月份仅为3.8%，部分行业出现负增长。拉闸限电确保了节能减排任务完成，但如果其他地区能够比广东省以更低成本实现节能减排，则广东省各减排经济主体完全可以从其他经济主体购入相关指标的方式减排。这样不仅可以实现节能减排成本更小化，同时可大大减缓对经济的冲击。2)经济主体缺乏超额完成生态建设目标的动力。没有市场，也就不能形成生态文明建设的价格机制，即便通过行政手段已经设定各经济主体的生态建设目标责任，各地区各经济主体也往往只是被动完成目标。超额完成任务不仅没有市场价值，反而会因为额外成本影响经济发展和利润获取。如表2所示，30个省、市、自治区中，只有北京、天津、湖北的单位GDP能耗实际下降率超过(或等于)规划目标1个百分点，其余27个省级行政单位均小于1个百分点。各行政区都只是关心如何达标，尽量做到不多也不少，缺乏自主减排的内在动力。如果能够运用市场机制，当经济主体减排成本低于市场价格时就会选择超额减排以获取经济利润。正如马克思在《资本论》中所述，市场机制会促使企业不断追求技术进步，从而更大程度提升减排效率。

表1 广东省2010年第四季度工业用电增速[4] %

表2 “十一五”各省级行政区节能目标完成情况[5-6] %

如上所述，如果市场能够充分发挥作用，在生态文明建设领域它同样是实现成本最小化的有效途径，可以实现生态建设资源优化配置。这也表明，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”[1]同样适合生态文明建设领域。

二、我国生态文明建设中的政府作用

中共十八届三中全会召开后，有一种极端意见认为，靠政府建设市场不得要领。[7]这种观点是根本错误的。政府的作用主要体现在：

(一)界定自然资源产权和生态建设目标责任

中共十八届三中全会在“坚持和完善我国基本经济制度”中首先提到了明晰产权的重要性，指出“产权是所有制的核心，只有健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，各类经济主体才有可能依法平等使用生产要素，公开、公平、公正参与市场竞争，并同等受到法律保护”。很明显，没有明晰产权和有效的产权制度，市场机制就不可能充分发挥作用，甚至根本不能发挥作用。生态环境建设的对象一般来说是公共资源或具有公共产品性质，产权明晰尤为重要。这是《决定》要将“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”和“划定生态保护红线”放在“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”之前的深层原因。自然资源是公共资源，其配置首先要基于公平原则而非效率原则。[8]因此其初始配置只能通过我国政府来实现。由于生态建设存在的经济外部效应，也需要政府赋予经济主体以生态目标责任。如果离开了产权初始配置，市场也就不能发挥作用。因此，政府的作用是市场在生态文明建设中起决定性作用的先决条件，生态文明建设领域政府和市场在不同环节各自起到决定性作用。同时这也表明，“靠政府建设市场不得要领”的观点是错误的。

(二)培育生态市场体系

建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。在产权界定明晰之后，生态文明建设的市场机制仍然不能自动形成，还需要有完善的排放权交易市场体系。目前，我国继天津排放权交易所、北京环境交易所、上海环境能源所之后，武汉、杭州、昆明等地的节能减排交易所也相继成立。但都还普遍缺乏规范的排放交易制度与机制。江苏等省也开始尝试运用市场机制，开展太湖流域和电力行业排污指标有偿分配和交易。总体来看，我国环境交易市场严重滞后，不适应生态文明建设的需要。没有统一开放竞争有序的市场体系，市场就不能起到决定性作用，或者其“决定性作用”因为市场的自发性和盲目性而导致资源错配和运行失衡。显然，培育生态市场体系，同样离不开政府的作用。

(三)生态建设中的宏观调控

当然，在生态文明建设领域还存在政府与市场需要区分不同层次或不同领域各自发挥作用的情形。与生态建设的市场机制相对应，生态文明建设领域仍然离不开政府运用财税、金融等政策实行宏观调控。在财税政策方面，目前我国虽然提出了实行煤炭、原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征的政策、开征环境保护税、完善和落实可再生能源税收优惠政策等，但是，一方面，一些财政税收政策还只是处于“研究”之中，如开征环境保护税、鼓励发展节能型小排量汽车财税政策；另一方面，这些政策也存在力度不足的问题，不足以完全实现企业生产外部性的内部化。而资金投入体制方面，在有关生态建设的各专项规划中，还存在着中央预算内投资和中央节能减排专项资金对节能减排重点工程和能力建设的支持力度不足等问题。这凸显了政府作用的重要性。

(四)提供公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序

《决定》中提出要推行节能量、碳排放权、排污权的市场交易制度。但是，我国目前对于节能量、碳排放、排污的计量、监测体系还很不完善。这些交易对象与我们日常生活中诸如桌子、椅子等交易对象不同，看不见摸不着，需要政府支持和监管的第三方权威界定甚至政府的直接投入(比如碳排放动态监测体系)。对于这类对象，如果没有权威的计量监测体系，市场机制同样无法发挥作用。

三、生态文明建设的体制完善路径

(一)完善公共资源的初始配置和生态建设目标责任考核体系

1.进一步完善公共资源的初始配置和公共资源的产权制度

1)应要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。2)坚持实施主体功能区制度，严格按主体功能区定位推动发展，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实国土空间用途管制。3)国家要统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，建立资源环境承载能力监测预警机制。对领导干部要实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制等等。

2.改善目标责任分解体系

1)要改进目标分解基准。更为正确的做法是应当以各地生态建设目标的承担对于各地经济增长呈“中性”影响为基准，在此基础上再引入其他因素进行“矫正”[9]。2)我国目前节能减排指标多数只是分解到“重点单位”。根据三中全会精神，“全面深化改革，关键是要进一步形成公平竞争的发展环境”[1]，“实行统一的市场监管”和实现“公平竞争”恐怕比只管重点单位更为重要。在统一标准下，重点单位也会自然凸现出来，并可以实现市场的公平竞争。

3.改进目标责任考核方法

让公众参与进入政绩考核，从根本上改变一些地方政府只注重完成上级指标而忽略公众参与，建立“加强社会监督”的有效机制。

(二)建立和完善生态市场体系

如前所述，建设统一开放、竞争有序的生态市场体系，是使市场在生态建设资源配置中起决定性作用的基础。市场是资源优化配置的手段，生态市场体系的构建本身要有利于降低交易成本，这是构建市场体系的核心目标。

1.合理配置市场网点

市场网点设置存在空间优化配置问题。网点过多不能充分发挥规模效应，过少则会因缺乏竞争产生效率损失。目前我国各地已经和宣布准备建立的生态交易所达到了10余所，轻易地创下了“世界纪录”。参照我国证券交易所设置的经验，全国范围内设置2～3个能集中进行各类生态交易的交易所可能比较合适。

2.大力发展生态交易第三方机构

生态市场交易的标的是一种特殊商品，它往往看不见、摸不着，因此，需要特别强调交易在可认证、可核查、可计量的基础上进行。认证、核查、计量要有权威性，不能依赖于交易双方本身，需要发展权威的中介机构才能实现。这不仅是保持交易公正性的重要前提，也是节约交易费用的必要途径。

3.推动标准化运行

大力发展第三方机构有利于降低交易成本，但这仅仅是一个必要条件，并非充分条件。以碳减排的“清洁交易机制”为例，除了交易中存在信息成本外，还有项目文件编写成本、谈判成本、审定成本、注册成本、监测成本、核查和核证成本等。如果这些环节没有一定的标准，无论是第三方机构，还是其他相关交易主体，其交易过程势必陷入混乱而不能进行。

4.构建生态市场交易保险体制

生态市场交易和其他交易行为一样，可能还面临着很多无法预知、或因不可抗力而产生的风险。要尽量降低风险造成的损失，除了运用法律手段外，就必须建构完善的商业保险制度。随着交易的展开,生态期货交易、生态期权交易也将开展起来，同样需要构建完善的保险制度，这也是当前构建生态市场体系需要加强的一个重要环节。

(三)完善生态文明建设的政府宏观调控手段

政府宏观调控是一个复杂的体系，包括税收政策、价格政策、投资政策、金融政策、生态补偿政策、产业政策、土地政策、信息政策、技术政策、产品标识政策等。根据中共十八届三中全会精神，财税政策和金融政策尤为重要。我国目前尚缺乏健全的排放权交易市场体系，政府的财税政策仍是一种非常重要的直接激励手段。比如，需要尽快完善排污收费制度、尽快试点开征碳税等等。有了完善的生态文明建设政府宏观调控体系，政府既不越位，但也不失位、不缺位，有机结合政府与市场两种手段，那么我国生态文明建设的进程就可以大大提前。

[1] 习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(1).

[2] 杨伟民.党的十八届三中全会五大亮点[J].理论导报，2013(11)：4-5.

[3] 本刊记者.更加尊重市场规律，更好发挥政府作用:访著名经济学家、中国人民大学经济学院卫兴华教授[J].思想理论教育导刊，2014(1)：9-14.

[4] 杨凡，吴宏斌.2010年广东节能降耗情况分析及2011年展望 [DB/OL].(2014-02-10)[2014-06-05].http://www.gdstats.gov.cn/tjfx/t20110411_85619.htm.

[5] 国务院关于“十一五”期间各地去单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复(国函[2006]94号)[A].解振华,主编.中国节能减排(政策篇).北京：中国发展出版社，2008.

[6] 中国政府网.国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知(国发[2011]26号)[DB/OL]. (2011-09-08)[2014-06-06].http://www.gov.cn/zwgk/2011-09/07/content_1941731.htm.

[7] 张维迎，靠政府建设市场不得要领[DB/OL].(2014-02-10)[2014-06-05].http://finance.sina.com.cn/hy/20140210/162418163122.shtml.

[8] 洪银兴.市场对资源配置起决定性作用后政府作用的优化[N].光明日报，2014-01-29(15).

[9] 黄世坤.中国低碳经济区域推进机制研究[D].成都:西南财经大学,2012.

Study on the Institutional Issue and Improvement Path for China’s Ecological Civilization Construction

HUANGShikun1*，DENGXiaojun2

(1. Marx’s Institute,Southwestern University of Finance and Economics, Chengdu 611130,China；2.Chendu Economic Development Institute,Chengdu 610072,China)

Regarding the role of market and government for the construction of ecological civilization, there are different interpretations on the policy of the third plenary session of the 18th CPC Central Committee. In China, the lack of the market system of ecological environment results in at least two negative consequences: first, greatly increasing the construction cost of ecological civilization; second, the lack of motivation for the extra completion of construction. Therefore, “those which can be formed by market price decision by market” is also suitable for the construction of ecological civilization. However, due to the special nature of the construction of ecological civilization, the market plays a decisive role on the condition of “better role of government” and one of them plays a different role in different stage.

ecological civilization; institutional reform; government; market

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2014.03.006

2014-06-12

黄世坤(1974- )，男(汉族)，重庆开县人，讲师，博士，研究方向：政治经济学、区域生态经济学,通信作者邮箱：huangshk@swufe.edu.cn。 邓小军(1975- )，女(汉族)，重庆人，中级经济师，研究方向：区域经济、生态经济。

D61

A

2095-5383(2014)03-0020-03