基于财税体制改革的基本公共服务资金供给问题研究

周幼曼 康 珂

基于财税体制改革的基本公共服务资金供给问题研究

周幼曼 康 珂

基本公共服务均等化的关键问题是资金供给，没有充足的资金保障，基本公共服务均等化就无法落实。当前我国基本公共服务资金总量供给不足，且区域、城乡配置不均衡，而财税体制不完善是造成这一问题的重要原因，表现在：缺乏全面统筹国家财力资源的顶层设计、促进区域财政均等的机制不完善、地方政府财力与事权不匹配、财政预算透明度低导致财力配置错位。为适应基本公共服务均等化的要求，须加快财税体制改革，保障基本公共服务的资金供给。

基本公共服务；资金供给；财税体制改革

中共“十八大”报告提出加快改革财税体制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，明确指出我国要在2020年全面建成小康社会之际，“基本公共服务均等化总体实现”。①*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第18页。近年来，我国各项基本公共服务总体上在改善，但服务水平仍较低，不均等化程度较高。实现基本公共服务均等化需要投入大量资金，而现阶段我国公共财政体系尚不完善，存在一些制度性障碍。因而财税体制改革要以促进基本公共服务均等化为取向，进一步完善基本公共服务资金供给机制。

一、基本公共服务资金供给存在的问题

我国基本公共服务资金供给不足首先表现为总量不足，造成基本公共服务水平偏低。其次，在总量不足的背景下区域、城乡间配置不均衡，加剧基本公共服务不均等。

(一)资金总量供给不足，国际比较差距较大

近年来，随着我国经济持续增长，财政收入快速增加，财政对基本公共服务资金供给的绝对数额明显增加。基于数据可测性，本文选取基本公共教育、社会保障与就业、基本医疗与公共卫生三项作为基本公共服务的基本内容，近年来国家财政对这三项的支出总额为：2007年14559.4亿元，2008年18571.5元，2009年22038.4亿元，2010年26484.8亿元，2011年34036.24亿元，绝对数额增长很快。②*中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年光盘版。但如下图所示，从基本公共服务支出在财政支出结构中的相对数量和变化来看，财政资金供给增长得并不多，比重均在29%左右徘徊，甚至在2009年出现下降。

图1 我国基本公共服务财政支出占财政总支出比重

资料来源：根据《中国统计年鉴2012》数据整理计算

从基本公共服务支出分项占GDP的比重来看，我国与世界平均水平差距仍很大。基本公共教育方面，2010年公共教育支出占GDP比重，世界平均为4.71%，高收入国家为5.46%，中等收入国家为4.84%，低收入国家为4.16%(2010年)；而我国2011年国家财政性教育经费占GDP的比重为3.93%，不仅低于世界平均水平，甚至低于低收入国家。*资料来源及说明：“公共教育支出占GDP比重”为世界银行世界发展指标(World Development Indicators，简称WDI)。通常每一版WDI的历史数据都略有变化，本文使用的是2013年8月1日更新发布的WDI(下同)。在WDI中，该指标中国数据缺失，故中国数据使用2011年“国家财政性教育经费占GDP的比重”，根据《中国统计年鉴2012》中的相关数据计算的。社会保障支出方面，2007年公共社会保障支出占GDP比重，OECD国家平均为19.56%，OECD国家中最高为法国：28.4%，最低是墨西哥：7.21%；而我国2011年社会保障和就业支出占GDP比重仅为2.35%。*资料来源及说明：“公共社会保障支出占GDP比重”数据来源为中华人民共和国国家统计局《国际统计年鉴2011》，转引自经济合作与发展组织OLIS数据库(OECD OLIS database)；我国2011年“社会保障和就业支出占GDP比重”数据根据《中国统计年鉴2012》中的相关数据计算。基本医疗与公共卫生方面，2011年公共医疗卫生支出占GDP的比重世界平均为6.00%，高收入国家为7.37%，中等收入国家为2.95%，低收入国家为2.17%，我国为2.89%。*资料来源：“公共医疗卫生支出占GDP的比重”数据来源为WDI。我国远低于世界平均水平，落后于中等国家。通过以上三项对比，可见在全球范围内，我国基本公共服务资金投入偏低。

(二)区域、城乡配置不均衡，加剧部分地区资金短缺

在总量不足的情况下，基本公共服务资金配置在城乡之间、地区之间明显不均衡，加剧了欠发达地区和农村地区的资金短缺。

从区域来看，尽管近些年国家加大了对欠发达地区，尤其是西部地区基本公共服务的资金投入，但地区间差距依然很大。在公共教育上，2011年，我国普通小学、初中、高中生均公共财政预算教育事业费分别为：4966.04元、6541.86元和5999.60元。*中华人民共和国教育部、国家统计局、财政部：《2011年全国教育经费执行情况统计表》，2012年12月30日。东部地区遥遥领先，三项支出最高的均为北京市；西部地区因中央投入较大，新疆、西藏、宁夏、内蒙古、青海等地都超过全国水平；中部地区最为落后，除山西普通小学生均公共财政预算教育事业费高于全国水平外，其他各省各项都低于全国水平。北京市与河南省的对比如图2所示。社会保障与就业、基本医疗与公共卫生资金投入的区域差距也十分明显。仍以北京市与河南省为例，2011年，人均社会保障与就业财政支出北京市为1757.70元，河南省为583.68元；人均医疗卫生财政支出北京市为1116.84元，河南省为385.04元。*中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年光盘版。两项指标北京市都是河南省的3倍。

从城乡对比来看，近年来农村的基本公共服务供给资金大幅增加，但由于农村基础差、起点低，与城市存在较大差距。基本公共教育领域，2011年，我国农村普通小学生均公共财政预算教育事业费支出4764.65元，低于普通小学的4966.04元；农村普通初中生均公共财政预算教育事业费支出6207.10元，低于普通初中的6541.86元。*中华人民共和国教育部、国家统计局、财政部：《关于2011年全国教育经费执行情况统计公告》，教育部文件(教财〔2012〕11号)。在师资力量、教学设施方面，农村远远落后于城市。而且，很多农村学校面临生源流失、财政投入缩减的困境。医疗卫生领域，2009年医疗卫生体制改革以来，农民医疗负担大幅减轻。但主要医疗资源集中于城市，城乡医疗服务质量数量差距明显。2011年每千人口医疗卫生机构床位城市为6.24，农村为2.80。*中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年光盘版。社会保障领域，新型农村社会养老保险在2012年才开始普及，农民养老金水平还比较低。超过1.5亿的外出农民工没有纳入城镇社会保障体系，徘徊在城乡之间，社会保险参与率低。

二、财税体制不完善对基本公共服务资金供给的影响

基本公共服务资金供给不足的原因是多方面的，从财税体制的视角来看，至少有四个因素限制了基本公共服务资金供给。

(一)缺乏全面统筹国家财力资源的顶层设计

多数西方国家以私有制立国，政府除税收外几乎不能创造其他收入，基本公共服务资金投入绝大部分来源于政府税收。而我国现阶段的基本经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。在公有制的支撑下，国家除税收外还掌握大量财力资源，如各类国有资产、国有企业利润、主权财富基金等。这些属于全民所有的财富也应该是基本公共服务的资金来源。但现行财税体制偏重当前收支管理，不注重资产、资本和资源管理和配置，缺乏全面统筹和整合国家财力资源的顶层设计。政府没有专门的机构编制国家资产负债表，无法对国家掌控的财力资源进行统筹、整合和配置。这导致原本数量可观的国家财富分散化、碎片化，脱离人民群众，甚至收益低下、流失严重，没有在基本公共服务均等化中发挥作用。例如，由于缺乏全面统筹的顶层设计，政府掌握的全国住房公积金余额和地方社保基金累计结余资金共4万多亿元作为储蓄沉淀在银行内，由于利率低于通货膨胀率造成年均收益率为负数，老百姓的这些“保命钱”不断贬值缩水，极大损害了人民切身利益。关于国企利润，2012年1-12月我国国企累计实现利润总额21959.6亿元。*中华人民共和国财政部：《2012年1-12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》，http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201301/t20130118_728936.html.国企利润除保留必要的发展资金外，理应以注入基本公共服务资金的方式让股东，即全民参与分红。然而国企利润并未成为基本公共服务资金的一个来源，导致民众无法分享国企收益，这也是国企饱受诟病的根本原因。

(二)促进区域财政均等的机制不完善

在财政意义上，基本公共服务均等化的基础是财政均等化，衡量区域财政均等的依据是各地区的人均财政指标。由于我国区域经济发展不平衡，地方政府财力差异本来就较大，体制性因素又加剧各地区人均财政指标差距。首先，现行财税体制未考虑人口流动因素，基本公共服务与户籍绑定，地方财力按财政供养人口计算，使得在常住人口统计中不可避免地出现创造财富外溢或享有基本公共服务外溢等非真实因素。以长期存在的“候鸟型”农民工为例，他们虽然长期外出就业，但在户籍管理上仍为家乡的常住人口。农民工一方面为发达地区创造了巨大财富和财政收入，另一方面其本人及家庭享有的基本公共服务仍由家乡的地方政府提供，加重欠发达地区财政负担，进一步扩大区域财政不均等。其次，我国现阶段转移支付制度不完善，以财政供养人口为主的资金分配方式导致财力越强的省份得到转移支付资金人均值也越多，而且部分专项转移支付项目要求地方提供配套资金，这也造成了资金流向财力较强地区。另外，税收返多以各地一定税收金额为基数，而经济发达地区基数相对较高，得到的税收返还额比欠发达地区多。同时，经济发达地区获取预算外资金的能力要远高于经济落后地区，这也加剧了区域财政不均等。

(三)地方政府财力与事权不匹配

现行财税体制导致的我国地方政府事权与财力不匹配的问题较为严重。改革开放以来，全国财政收入逐渐向中央集中，而财政支出明显向地方分散，1994年分税制改革以后，这种趋势更为明显。1978年到2011年，中央财政收入比重从15.5%升至49.4%，支出从47.4%降至15.1%；而地方财政收入比重从84.5%降至50.6%，支出从52.6%升至84.9%。*中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2012》(光盘版)，中国统计出版社2012年光盘版。中央政府将财权层层上收，事权层层下放，导致地方政府财政相当困难。在税种划分上，主要大宗税种、收入稳定的税种划归中央财政，地方缺乏稳定有效的主体税种，且征收成本较高，县乡财政较为困难，收入主要依赖共享税。在事权划分上，地方政府承担了较多基本公共服务职能，由于财力有限而力不从心。区域性公共服务由于地方财力有限而水平不高，比如县乡两级财政负责的义务教育，所需资金随社会发展而不断增加，财政困难导致欠发达地区义务教育质量较低。另外，省市县乡各级政府间还存在公共服务责任划分不清，存在相互交叉和重叠现象。2011年，我国的教育、社会保障与就业、医疗卫生的支出由地方政府承担的比例分别高达93.94%、95.48%和98.89%。*资料来源：根据《中国统计年鉴2012》(光盘版)中的“中央和地方财政主要支出项目”相关数据计算。地方政府特别是基层政府财力不足，在提供基本公共服务时捉襟见肘。在财力不足的情况下，房价急剧上涨为地方政府带来了巨额的土地出让收益，形成土地财政。尽管中央政府一再出台房地产调控措施，但由于地方政府过度依赖土地财政，因此在房地产调控中力不从心，造成地价与房价交替上涨的恶性循环。有的地方政府严重依赖上级政府的转移支付和各种预算外收费。

(四)财政预算透明度低，导致财力配置错位

财政预算的科学、合理必须建立在公开、透明的基础上。如果财政预算不公开或透明度很低，就无法受到广泛和有效的监督，其科学性和合理性就无从判断。我国财政公开起步较晚，2008年《政府信息公开条例》的出台才使财政公开有了法律依据。近年来，我国财政预算透明度有所提高，2010年中央部门预算首次实现向社会公开，各级政府也都在一定程度上公开了财政预算。然而总的来看，我国财政预算透明度还是比较低，政府部门公开的预算信息过于简单、笼统，一些项目令人费解。如“三公消费”讳莫如深，“一般公共服务”解释含糊，“其它”项数目庞大、缺乏解释。透明度低导致我国财政预算从制定到执行都表现出较强的随意性，在很大程度上是以权力配置财力，而非依据基本公共服务均等化配置财力，使原本就有限的财力资源配置错位。一方面，有的领域不该花钱却获得大量预算资金，导致一些部门年底“突击花钱”；另一方面，一些事关民生的基本公共服务领域预算不足，资金缺口大。

三、基本公共服务资金供给问题的财税体制改革对策

提供基本公共服务是政府的责任，必须以充足的财力保证资金供给。本文的分析表明，现行财税体制还不完善，限制了基本公共服务资金供给，不能完全适应基本公共服务均等化的要求。为促进基本公共服务资金供给，必须加快财税体制改革。

(一)建立全面统筹和整合国家财力资源的顶层设计

如果国家掌握的财力资源能得到全面统筹和整合并按一定比例投入基本公共服务，那么基本公共服务资金来源就会得到很大充实。为改变国家财力资源部门分割、使用分散、脱离群众的情况，财税体制改革要从全局出发，进行全面统筹和整合国家财力资源的顶层设计。对我国属于全民所有的公共资金进行全面统计，编制国家资产负债表，明确各类公共资金及其收益在基本公共服务出资中的责任。完善国有资产管理体制，有效监管国有资产使用。建立专门的国家基本公共服务资金账户，将各类国有资产收益按一定比例注入账户，专门投向基本公共服务。充分利用资本市场对全国住房公积金余额和地方社保基金进行统筹管理，使其增殖升值，为基本公共服务提供更多资金。关于国企利润，按照目前规定，中央企业分为四类，前三类上缴利润比例分别为15%、10%和5%，第四类免交。*中华人民共和国财政部：《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，财政部文件(财企〔2010〕392号)。铁道、金融等中央企业和很多地方国有企业都没有纳入国有资本经营预算，没有上缴利润。过多现金流留存到企业，导致国有资本盲目投资、与民争利、滥发工资福利甚至滋生腐败。今后应逐步扩大覆盖范围，特别应该将国有金融类企业纳入上缴利润的范围内。提高国有企业上缴利润的比例，提取垄断行业超额利润，加强对国有资本经营的审计监督，规范上缴利润的使用。将国企巨额利润的一部分注入国家基本公共服务资金账户，让全民通过改善基本公共服务的方式分享国企利润。

(二)促进区域财政均等，完善转移支付制度

区域财政均等是基本公共服务均等化的基础。为实现区域财政均等，要改革现行财税体制以财政供养人口为主的资金分配方式，打破户籍制度限制和地方利益分割，采取与国际接轨的常住人口“标准人”分配。*孙红玲、王柯敏：《公共服务均等化与“标准人”财政分配模型》，《财政研究》，2007年第8期。即排除生产力要素外溢等因素，在均等化区域范围内就人均可支配财力真实度计算求得一个标准尺度，通过财政资金横向转移，按真实的常住人口实现政府间财力均等。考虑到我国区域发展水平差距较大，全国区域财政均等可分阶段进行。第一步可在东、中、西三大区域内部率先建立跨省转移支付平台，保证各级、各地政府财政均等，在大区域内部提供较为均等的基本公共服务。未来在大区域内部财政均等的基础上跨区统筹，最终实现全国财政均等。我国目前尚无关于转移支付的专项立法，应尽快完善立法，通过立法形式对转移支付的原则、目标、规模、标准以及具体的技术性操作程序和方法等加以确认。根据国际经验，要扩大因素评估法在转移支付资金分配中的应用，使用客观因素评估法核定地方财政平衡能力。一方面，通过人口因素(人口数量、民族构成)、自然环境(土地面积、自然资源、生态环境)、经济发展水平(人均国内生产总值、消费水平、价格指数)、社会发展水平等客观因素确定计分标准和计算得分，得出地方财政支出水平。另一方面，根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算各地的“理论收入”。根据计算的地方财政支出水平与“理论收入”之间的差额，科学确定转移支付的数额。*丁元竹：《我国基本公共服务均等化过程中标准建设问题》，《甘肃理论学刊》，2008年第3期。这样可以降低转移支付中的盲目性和随意性，保障转移支付法治化和规范化。

(三)促进地方政府财力和事权相匹配

按照“十八大”报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”、“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的要求改革财税体制，理顺各级政府收入划分，促进地方政府财力和事权相匹配，调动地方政府提供基本公共服务积极性。一方面，应进一步调整中央和地方事权的分配，改变以往事权与支出责任向基层政府不断下移，但财权与收入权力不断上移的趋势。将公共服务的支出重心适当向省级和中央政府上移，减轻基层政府的负担。明确细分各级政府的事权和支出责任，中央和地方可按项目和比例分担基本公共服务费用。另一方面，优化中央与地方的税收分配制度，根据事权与财力匹配的原则适度调高共享税中地方政府分成比例。在现行体制下，国内增值税按3:1的比例由中央和地方政府分成；营业税则按税目分成，除铁道、中央金融保险企业营业税归中央外，其他营业税都归地方。因此，营业税是地方税收的主体税种。在营业税改增值税的大趋势下，如果现行分税方法不变，那么地方税源将急剧萎缩，地方政府财力和事权不匹配的现象更严重。因此，必须对增值税的分成比例进行调整，增加地方分成比例。在结构性减税的过程中，逐步培育地方税收体系，可建立以财产税、房产税为主体税种的地方税体系。一方面调节贫富差距，另一方面为地方政府改善民生、履行基本公共服务职能提供税源保障。

(四)推进财政公开，提高财政预算透明度

财政公开是大势所趋，不仅是财政预算科学化、提高财力配置效率的需要，更是推进政治体制改革，全面建设服务型政府的内在要求。财税体制改革要推进财政公开，提高除国防、国家安全等特殊领域外的财政预算透明度。借鉴国外经验，财政公开的内容要包括程序公开、过程公开和信息公开，公开的形式包括财政文件、以阅览室或宣传栏形式、根据请求而取得的文件公开、举行“行政预算听证会”等。*傅光明：《论国外的财政公开制度》，《财政研究》，2005年第1期。中央部门及各级政府在预算公开的基础上，要进一步提高透明度，细化公开内容，接受广大人民监督。把财政资金更多地用于群众需求强烈的基本公共服务项目，杜绝突击花钱、形象工程等财政浪费，提高财力资源配置效率。对政府财政预算具有审议、批准权的人大代表要广泛听取民意，把公众意愿反映在财政预算编制中。在预算审批过程中，还要建立聘请财经专家团队为人大代表提供专业咨询意见的机制，保证财政预算科学、合规。

(责任编辑：熊 觉)

2013-08-03

周幼曼，女，中共中央党校研究生院政治经济学专业博士研究生，主要研究方向为宏观经济、公共财政。康珂，中共中央党校研究生院政治经济学专业博士研究生，主要研究方向为宏观经济。

中共中央党校校级一般科研项目、国家开发银行资助项目“促进基本公共服务均等化的财税体制改革研究”；国家社会科学基金青年项目“完善结构性减税政策与促进税收负担合理化问题研究”(编号：12CJY098)。

F812

A

1007-9092(2014)01-0101-05