农民工组织发展的政治嵌入——以浙江乐清市“霍邱之家”为例

谢安民

农民工组织发展的政治嵌入
——以浙江乐清市“霍邱之家”为例

谢安民

改革开放以来，城市化快速推进的同时产生了大量的农民工。如何对待、引导和发展农民工组织，这是一个重要的理论和现实问题。工会吸纳、社区融入和自组织等三种理论模式都难以提供有效答案，而政治嵌入正成为农民工组织发展的现实路径选择。浙江乐清市“霍邱之家”的案例研究表明，由于执政党和政府的强嵌入，农民工组织具有较强的发展动力和持续的运行保障；同时，农民工组织的反向嵌入使得它也具有较大的成长空间。政治嵌入保障了“霍邱之家”的政治合法性、行政合法性。“霍邱之家”的成长也说明离开农民工中的正式精英，农民工组织发展的政治嵌入是难以想象的。

农民工组织；政治嵌入；霍求之家；社会组织

农民工的出现和发展是重塑当代中国社会的两大变革之一*邵华：《组织增权:农民工维权途径探索》，《云南大学学报(法学版)》，2009年第4期。，但是与其规模数量的稳定扩增相比，农民工的组织化进程非常缓慢*陈成文、彭国胜：《社会学视野中的农民工组织化》，《理论月刊》，2006 年第11 期。。所谓农民工组织化是指农民工为了获取社会支持和满足社会需要而加入社会各类组织的状况*卢国显：《农民工的组织化及其治安对策研究》，《中国人民公安大学学报》，2010年第2期。。这些社会组织既可以是正式组织，又可以是非正式组织。尽管中国已经形成了较多的草根农民工组织，但是正式的农民工社会组织的数量仅50个左右v，并且同其他草根社会组织一样，农民工社会组织的行动能力也较为弱小。在农民工组织化引导上，大部分研究强调的是工会吸纳*参见吴亚平：《对农民工“组织起来、切实维权”实现形式的探讨》，《中国劳动关系学院学报》，2006年第1期；徐建丽：《农民工自力维权组织与工会引导》，《中国劳动关系学院学报》，2011年第5期。、社区融入*参见时立荣：《透过社区看农民工的城市融入问题》，《新视野》，2005年第4期；王亚琴，社区工会：《农民工融入城市的“助推器”》，《工会理论与实践》，2003年第4期。或自组织*王义：《城市农民工自组织的社会资本分析及其构建研究》，《山西大同大学学报(社会科学版)》，2011年第1期。这三种路径，但是现有的工会和社区组织离农民工组织权的真正实现还有较远距离*Solinger，Dorothy J．，Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants，the State，and the Logic of the Market．Berkeley: University of California Press．1999,pp.3-7．转引自陈建胜、刘志军：《加入工会抑或成立自组织——关于农民工组织权的思考》，《人文杂志》，2010年第5期。，很大程度上使农民工群体的独立性丧失，而农民工自组织除合法登记问题外，其合作能力和组织效用上还有许多不足。*陈建胜、刘志军：《加入工会抑或成立自组织——关于农民工组织权的思考》，《人文杂志》，2010年第5期。本文引入政治嵌入的理论框架，以浙江省乐清市“霍邱之家”的实践为案例，对农民工组织化路径问题进行探讨。

一、农民工组织的政治嵌入

嵌入性(Embeddedness)是新经济社会学的纲领性术语，但是经过诸多学者的发展，它在组织学、管理学和政治学等许多领域也产生了深远影响，分析对象也从营利性的经济组织扩展到了非营利性的社会组织。在中国，有不少学者使用嵌入性特别是祖金和多明戈的政治嵌入理论，分析当代国家与社会组织关系。多明戈和鲍威尔认为，社会组织的政治嵌入主要体现为政治系统的支持和规制，社会组织的培育和发展越来越多地体现国家制度化和合法化的规则*参见Dimaggio.P,Powell.W.The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Field .American Sociological Review,1983,48(2),pp.147-160，转引自付建军、高奇琦：《政府职能转型与社会组织培育：政治嵌入与个案经验的双重路径》，《理论与现代化》，2012年第2期。。相应地，中国学者着重分析的是，作为政治环境因素的国家如何营造符合其政治偏好的组织运营环境，从而实现对社会组织的运行过程和逻辑进行嵌入性干预和调控，这种干预和调控作用也使得社会组织乐意借助于国家所提供的政治机会进行反作用。*参见刘鹏：《走向嵌入式监管：当代中国政府社会组织管理体制的新观察》，《经济社会体制比较》，2011年第4期；刘鹏：《从分类控制走向嵌入性监管：地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》，2011年第5期。

付建军等认为当代中国社会组织的政治嵌入包括四个层面：一是政策嵌入，指政府通过制定相关制度和政策对社会组织的培育过程进行文本规定；二是管理嵌入，指政府在社会组织培育过程中对社会组织的成立和活动进行调控；三是经济嵌入，指政府为社会组织成长提供经济来源，比如选择性的购买服务以及物质奖励等；四是结构嵌入，指社会组织与更为广阔的社会关系网络发生联系。*付建军、高奇琦：《政府职能转型与社会组织培育：政治嵌入与个案经验的双重路径》，《理论与现代化》，2012年第2期。刘传铭等论述了作为“主”的政府对作为“伴”社会组织的四个层面的嵌入：资金来源、项目实施、注册年检、项目介入。*刘传铭、乔东平、高克祥：《政府与社会组织的互动模式——基于北京市某区的实地调查》，《经济社会体制比较》，2012年第3期。

在当代中国社会组织的政治嵌入环境中，执政党是政府之外的同等重要乃至更为强力的主体。根据罗峰和陈家喜等的研究，执政党对社会组织的嵌入可以概括为两个层面：组织嵌入和成员嵌入。前者一方面指党赋予一些社会组织很高的政治地位和政治功能，另一方面指党在社会组织中开展支部建设等“组织覆盖”工作；后者指不是通过政治指令，而是通过党员融入社会组织中实现将群众团队凝聚在党的周围的目标。*参见罗峰：《社会组织的发展与执政党的组织嵌入：政党权威重塑的社会视角》，《中共浙江省委党校学报》，2009年第4期；陈家喜、黄卫平：《把组织嵌入社会：对深圳市南山区社区党建的考察》，《马克思主义与现实》，2007年第6期。

笛尔认为，组织嵌入实际上把环境作为一个分析性概念，即把环境分解成相关的系统或主体，这些系统或主体的行为和制度安排影响到组织的成长。*参见[美]詹姆森-汤普森：《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，上海人民出版社，2007年第34页，转引自付建军、高奇琦：《政府职能转型与社会组织培育：政治嵌入与个案经验的双重路径》，《理论与现代化》，2012年第2期。若据此综合上述研究，那么可以把当代中国执政党和政府同社会组织的之间的政治嵌入路径概括为三类：执政党嵌入、政府嵌入、社会组织嵌入(表1)。

表1 当代中国执政党、政府与社会组织之间的政治嵌入路径

说明：本表对前文的3个概念含义进行了调整：(1)“结构嵌入”来自唐斌，并包括付建军等的“管理嵌入”中的政府对社会组织成立进行调控的内涵，因为在很多情况下，政府机构调控社会组织的成立和其机构在社会组织中延伸是一个硬币的两面。(2)“社会嵌入”内涵与付建军等的“结构嵌入”相同，为避免与前一个“结构嵌入”名称重复，故根据其基本内涵改称为“社会嵌入”。(3)“技术嵌入”即杨镪龙等的“联动嵌入”，但是从其可操作化的内涵来看，“技术嵌入”的说法更准确。

上述三种路径大多数情况下是互为联结的社会网络，但是它们有时也构成一种线性关系，特殊情况下，它们甚至三位一体，比如社区建设等。那么，当代中国社会组织的政治嵌入路径是如何形成的？按照前述刘鹏和付建军等的研究，它可以从国家和社会两个层面来分析。在国家层面，直接因素在于政府职能转移改革，它为社会组织的生存和发展提供了政策机遇，这为政治嵌入创造了外部条件；但是同时政府需要对社会组织在承接政府职能过程中的成本和风险进行控制，这为政治嵌入创造了动力基础。在社会层面，社会组织要获得发展，必须学会与政府合作共处，没有政治嵌入则很难获得社会认同。

上述主张政治嵌入的理论框架的中国学者在研究中关注的大多是如街道社区组织或草根社工组织之类的基层社会组织。那么，就本文的农民工组织发展问题而言，政治嵌入的理论框架是否有效？以下通过相关案例研究，作出进一步探讨。

二、“霍邱之家”(2009-2013)：农民工组织的案例研究

“新居民之家”是近年我国东部发达地区率先探索出的一种新居民自我管理和自我服务的组织平台。鉴于浙江的“新居民之家”建设较为典型，同时考虑开展调研、搜集材料的现实可行性，我们选取了该省乐清市“新居民服务管理霍邱之家”(简称“霍邱之家”)作为研究案例。*本案例材料除注明出处外，均来自中共安徽省霍邱县驻乐清市流动人口党支部网站http://www.hqzyqdzb.com，以及课题组于2012年10月19日下午对中共安徽省霍邱县驻乐清市流动人口党支部书记陈孝明的实地访谈、于2012年10月23日、11月6日对该党支部办公室主任J的电话访谈资料。

(一)“霍邱之家”的发展脉络

乐清市是浙江温州市下辖的一个县级市，是我国民营经济发祥地之一，该市第六次人口普查数据显示，外省流入人口达48.68万人，绝大部分来自四川、贵州、湖北和安徽等中西部地区。其中来自安徽霍邱县农民工约有5万人，且约有1.3万人工作居住在乐清市翁垟街道，占了该街道的外来农民工总数一半以上。*中共乐清市委政研室、乐清市司法局：《乐清市以外调外工作的实践与探索》，《乐清政研》(内部资料)，2012年第5期。

2009年6月，中共安徽霍邱县委组织部授权该县范桥乡党委，在浙江乐清市翁垟街道(2011年6月前为翁垟镇)成立了霍邱县驻乐清市流动人口党支部。2010年9月起，乐清市工商局、计生局、司法局、禁毒指挥部、红十字会等多个政府职能部门和人民团体，又依托该流动党支部，陆续建立了7家工作基地或联络站点，包括乐清—霍邱流动人口计划生育协会、新居民工商工作室、新居民禁毒志愿者基地、新居民调解委员会、新居民调解工作室、新居民法律援助联系点、流动党支部红十字会等。该流动党支部也以这些基地站点为阵地，开展了一系列较有影响的以霍邱籍农民工为主要对象的服务管理活动。2012年9月，为了进一步提高霍邱籍农民工的自我管理和自我服务能力，乐清市新居民服务管理局在该党支部授牌成立了“新居民服务管理霍邱之家”。至此，前述依托该流动党支部建立的各种基地站点及其特定工作或活动，逐渐被有机整合到“霍邱之家”及其功能当中。

尽管“霍邱之家”授牌时间最迟，但是作为包括党员在内的霍邱籍贯农民工群体组织，它在该流动党支部成立的同时实际上就已产生，只不过没有如此命名而已。特别是该流动党支部的“离乡不离心”的定位*徐琴微：《外来党员离乡不离心》，《乐清日报》，2010年12月29日。，更使得它一直发挥着“娘家”组织的作用*陈孝明：《安徽霍邱县驻乐清市党支部工作开展情况的介绍》(内部资料)2011年。。“霍邱之家”授牌仅仅是霍邱籍贯农民工组织的初步正式化和合法化的外显标志。它是以流动党支部成立为契机，伴随着一个个政府支持的特定组织及其一项项服务管理功能的叠加，而最终整合成长起来的。在此过程中，我们可以看到一幅农民工组织的政治嵌入的生动图景(表2)。

表2 “霍邱之家”政治嵌入示意

(二)“霍邱之家”发展中的执政党嵌入

在当代中国社会组织的政治嵌入环境中，执政党是首要的主体。在霍邱县驻乐清市流动党支部建立之前，霍邱籍贯流动党员长期维持在100多人以上，但是处于散乱状态，在乐清市没有任何组织生活和政治学习。而在乐清市的霍邱籍贯农民工虽然人数甚众且绝大部分都是集中居住在一定地域，就像一个个霍邱人村庄，但是他们并没有形成较为正式的组织。*课题组实地访谈得知，他们有一个松散的老乡联谊会，成员大约20-30人，彼此来往也仅限于吃个排档，聊个天，打个牌之类的日常活动，几乎没有集体行动能力。自我组织引导力量的缺乏，再加上文化素质不高、法律意识淡薄，一旦遇到家长里短之外的突发事件，在乐霍邱籍贯农民工(包括党员)就应对乏力。不用说工伤补偿、老板欠薪、交通肇事之类的纠纷，即便是遇到购物欺诈大多也就自认倒霉。此外，流动人员计划生育工作也是困难重重，“流出地管得到看不到，流入地看得到管不到。” 霍邱县委组织部在乐清市建立流动党支部，正是为了弥补党员教育、计划生育、民生维权的三大管理“漏洞”。2012年4月16日，该党支部书记陈孝明接受乐清市电视台采访时认为，党支部建设目的“就是全心全意的为老乡办实事，维护新居民的合法权益 ”。*至于该党支部书记陈孝明自己，来乐清市之前在霍邱县担任某乡供电所所长兼某村支部书记，家庭收入也不错，在当地有房有车，为什么要“背井离乡”？陈孝明认为，除了党组织需要之外，就是看到那些老乡，“眼神里的无助让人心疼。”(孔丽琴：《在异乡当“老娘舅”》，《乐清日报》，2012年5月3日第二版)

2009年6月22号，霍邱县驻乐清市流动人口党支部成立，办公地点设在乐清市翁垟街道东方村。党支部成立时有党员170多名，2012年以来为120多名。支部成员3名：书记为陈孝明，委员2名；他们和1名优秀党员协调指导党支部下设的4个小组。各组有组长1名，优秀党员12-15名不等，分别联系乐清市翁垟街道、柳市镇(象阳地区)、柳市镇镇(黄华地区)和柳市镇(本级)等四个区域的霍邱籍贯农民工(包括普通党员)。这个由52名优秀党员构成核心的工作团队，覆盖了乐清市南部的绝大部分区域。陈孝明在一份工作情况介绍中认为这“标志着霍邱籍贯在外务工人员从此有了自己的‘娘家’”。*该党支部的建立还与霍邱县流动党员管理工作创新密切相关。安徽霍邱县外出务工人口常年多达40多万人，外出流动党员也常达4600多名。霍邱县在本县外出务工人口流入比较集中的上海奉贤区率先探索出“流动党支部+流动人口计划生育协会”的工作形式，破解了流动党员教育管理和流动人口计划生育两大难题，其做法被专家称为“霍邱模式”，多次被新华社、人民网、安徽日报、安徽卫视、中国人口报等主流媒体宣传报道。

从组织结构上看，该党支部和其他基层党组织并无两样，但是它的独特之处在于以党支部书记为引导，各级成员都同步嵌入了“霍邱之家”这个农民工组织中，发挥着党组织主导作用。无论“霍邱之家”授牌前后，均是如此。授牌前，获得正式注册登记的Y—H计划生育协会的4名领导、4个组长都是支部书记或党员，各小组97名成员中有党员21名，占比约22% ，而其他基地站点的组织架构和人员则几乎与党支部重叠，相当于“多块牌子、一套人马”；授牌之后的“霍邱之家”也是如此(表3)。

表3 “霍邱之家”中的流动党支部成员嵌入数量 (单位：人)

资料来源：根据2012年10月23日安徽霍邱县驻乐清流动党支部办公室主任贾红印提供资料改编。

成员嵌入所需要的不仅是数量的优势，还需党员发挥政治引导和社会引领的双重功能。在政治引导上，该流动党支部坚持每月召开2次支委会，每季度召开一次党员大会、举行一堂党课，通过加强组织生活和政治学习，不断提高党员自身素质及其争创先锋模范的意识。同时，通过扶危帮困的切实行动获得霍邱籍贯普通党员和农民工的凝聚力。*这些活动包括慰问孩子溺亡的老乡、看望遭受工伤住院老乡为其募捐、提供就业信息、传授技术管理经验等物质帮助，也包括解决老乡子女接受义务教育、开展暑期夏令营等精神鼓励，乃至放学后小孩临时看管之类的日常照料。在社会引领上，则充分发挥“霍邱之家”的计生、民生维权功能。比如维权办公室每年都为霍邱籍贯农民工维护合法权益200多件，催讨欠薪120多万元；调解办公室三年来无偿主动调解涉及霍邱籍贯农民工的大小案件500多起；计生协会积极组织680多名霍邱籍贯育龄妇女一年四次在乐清市参检，节省了她们几度往返的时间和财力成本等。

(三)“霍邱之家”发展中的政府嵌入

在执政党之外，政府是另一个重要的嵌入主体。从政策环境来看，“霍邱之家”获得发展的几年，正是全国社会管理创新和社会组织建设变革时期。此时期乐清市的社会组织建设虽然取得了一定的成就，但是在总体上仍处于探索发展的初级阶段。同全国社会组织政策法律环境相适应，乐清市政府并未出台专门针对农民工社会组织的政策文件。2012年3月，乐清市委市政府出台《乐清市关于加快培育发展社区社会组织试点工作的实施方案》，对相关问题也未有明确规定；乐清市的社会组织登记主管部门的相关工作建议中也是如此。*乐清市民政局：《开拓思路、创新管理，推动我市社会组织健康有序发展——乐清市社会组织发展和管理工作调研》，中共乐清市委法治办编：《2011年乐清市法治基层基础建设优秀调研文章汇编》(内部资料)，2011年。从政府职能部门来看，2012年初，乐清市市新居民局和市司法局联合下发《关于加强流动人口调解组织建设的意见》。这个专门性政策，对新居民H调解委员会和新居民调解工作室的成立起到了直接推动作用。根据霍邱之家负责人陈孝明的介绍，其他职能部门则以一般文件形式对其设立的工作基地和站点工作进行规定。因而，目前很难判从总体上判断“霍邱之家”所处的乐清市政策环境。当然，就其合法开展的各项具体活动而言，受到了政府职能部门的大力支持。

从结构嵌入来看，“霍邱之家”下的各个工作基地站点成立大致有以下三种情况。首先是政策推动型，如前所述的新居民H调解委员会、新居民调解工作室；其次是社会回应型，如消费维权基地就是源于几起霍邱籍贯农民工食品安全纠纷无法妥善处置而设立的*由于外来民工文化水准的参差不齐、成长环境的差异，在购买、使用商品和接受服务消费时，其合法权益受到侵害时也不知如何维护，致使外来民工在消费过程中被侵权事件屡有发生。为进一步加强对外来民工群体的特殊关爱，实现有组织、有计划地对外来民工传授消费知识和维权技能提供了一个更直接、更有效的平台。乐清市工商部门在外来流动人口党支部中成立了外来民工消费维权教育基地。。剩下的都可以看作是工作主导型，比如计生协会就是霍邱县计生部门的孕检等工作执行需要，其它的禁毒基地、法律援助等也是此类型。起初，各个部门都是单独设立工作基地站点，但是后来授牌越来越多，如何整合就成了一个问题。在2012年，乐清市工商局等多个部门领导都指示过，这些工作基地站点在各自工作领域作用很大，但是总体上有些凌乱。然而，党支部成员一直没有整合思路。在市新居民服务管理局表示要授牌时，陈孝明想到了取名“霍邱之家”。后经市新居民服务管理局研究，决定授予“新居民服务管理霍邱之家”的牌子。市新居民服务局领导表示，它标志着霍邱籍贯外来务工人员在乐清市从此有了一个真正属于自己在远方的家。要在这个基础上进一步全面推广，扩大新居民服务管理工作覆盖面，增强新居民凝聚力，促进新居民自主管理。

除了依靠政策嵌入和结构嵌入对社会组织实施静态控制外，政府更多地是运用管理嵌入实现对社会组织的动态控制。从“霍邱之家”来看，政府的管理嵌入方式是多种多样的。首先是领导调研指导。仅2012年，浙江温州市和乐清市各级领导的调研指导多达10多次，其中温州市领导1次，温州市工商、政法部门领导3次，乐清市领导1次。这些调研指导都对 “霍邱之家”做了比价充分的肯定。其次是联合召开工作会议。比如为了进一步使计划生育工作系统化，“乐清—霍邱流动人口计划生育协会”第一届理事会第二次会议就在乐清市翁垟街道办事处召开。霍邱和乐清两县市领导和相关部门领导都出席了这次会议。这往往对协会理事会的选举起到监督管理的作用。再次是要求汇报工作。比如霍邱县领导和计生部门经常要求“霍邱之家”的流动人口计划生育协会汇报最新工作情况。再如针对诸如流动人口登记、办理居住证等相关的工作难题，政府部门一般会要求“霍邱之家”进行汇报交流。最后是业务宣传指导。比如乐清市司法局仅2012年就先后4次派遣或邀请相关人员，在“霍邱之家”举行普法和法律援助等方面的讲座宣传。

如果说上述三个方面的政府嵌入侧重在管理控制社会组织，那么经济嵌入和社会嵌入则侧重在培育发展社会组织。对于“霍邱之家”的经济嵌入也是多种多样的。首先是经费补助。比如霍邱县部门为其提供每年3万元的办公场地租用费；乐清市有的部门为其提供每年2万元的工资补贴，有的部门为其出资供其进行法律咨询，有的部门则对其某些工作进行计件奖励。其次是物品援助，比如霍邱县部门为其配备投影仪和音响、办公软件系统，乐清市的部门则是赠送电视机、打印机等办公物品。最后是荣誉鼓励。除给予其组织先进集体的称号，还给予“霍邱之家”负责人个人先进荣誉，推荐其当选为“十佳新乐清人”、“百名优秀新温州人”等。

为了培育壮大社会组织，政府还会通过社会嵌入为社会组织提供更为广阔的社会网络平台。尽管“霍邱之家”由于暂未登记，并未融入乐清全市社会组织发展的平台*近年来，乐清市引导组建了乐清市社会组织促进会和乐清市社会组织发展基金会，并推进市、镇(街道)、社区三级社会组织服务中心建设，为社会组织提供交流、孵化、培训和项目运作等全方位服务，具体参见乐清市民政局：《乐清市着力构建社会组织服务平台》，乐清市社会组织网http://yqnr.no5.cuttle.com.cn/show.asp?214，2012年10月9日访问。，但在理论上该平台还是向其开放的。而就职能部门来说，也努力促成其他社会力量与其形成合力。比如为了使新居民调解工作更加规范化，乐清市司法局为其民工维权办公室专门聘请了一位法律顾问，为“霍邱之家”提供无偿法律援助。在调研访谈中，课题组得知，霍邱县和乐清市的一些部门还邀请主流媒体对其相关工作进行采访，制作专题片宣传报道，扩大“霍邱之家”在霍邱籍贯农民工和其他社会人士中的影响力。

(四)“霍邱之家”发展中的反向嵌入

随着政府职能转变的需要，社会组织反向嵌入的最可能的途径就是职能嵌入。在“霍邱之家”的发展中，这首先体现为它经常协助政府进行社会动员。比如2012年，协助乐清市工商部门开展了3次“防范传销、抵制传销”工作宣传；协助市禁毒部门开展了6次禁毒志愿者活动，如毒品“零计划”宣传、姐妹拒毒“心灵驿站”座谈会。其次是协助政府开展职能工作。比如与翁垟街道计生部门共同开展安徽霍邱籍贯育龄妇女孕检工作，还与翁垟街道流动人口服务管理所共同查处了 “两非”案件；再如与翁垟街道禁毒办工作人员、戒毒对象家属组成的帮教小组来到浙江省十里坪强制隔离戒毒所开展慰问帮教工作。再次，很多时候“霍邱之家”则直接独立承担政府职能工作。比如定期组织霍邱籍贯育龄妇女孕检并形成详细的登记与统计书面材料报送给乐清市计生局，再如组织霍邱籍贯农民工参与无偿献血活动。最后，“霍邱之家”还会寻找合适时机向政府职能工作建言献策。比如2010年在乐清市流动人口管理局召开流动人口服务管理座谈会，“霍邱之家”负责人陈孝明就提出流动人口的管理要人性化，加强流动党员与乐清党组织联系等5点建议。

除了上述职能嵌入中的人际互动外，“霍邱之家”比较注重通过现代信息技术手段与政府部门保持密切工作联系，这种技术嵌入比较集中的体现在霍邱县驻乐清市流动党支部网站功能的运用上。其官方网站上栏目与政府职能部门工作直接对应，比如其中的“流动人口”栏目里就储存了5万多名霍邱籍贯农民工的基础信息；通过密码访问，市新居民服务管理局就可以实时更新自己的数据库。再如该网站与乐清市工商部门的“红盾”网站形成了对接，建成了外来流动人口消费维权互动模块，它设置“消费维权举报投诉”、“民工维权”二个栏目，前者直接受理外来民工消费维权举报投诉，后者主要为外来民工消费者提供消费维权法律、法规知识宣传，关注消费动态、进行消费提示*童静宜、赵小燕、管敏益、金龙生：温州一工商打造互动网站、为外来流动人口“撑腰”， 中新社浙江网，http://gc.pinghu.gov.cn/show/id/129269/db/，2012年10月15日访问。。

由上述可知，与其他草根农民工组织相比，“霍邱之家”由于执政党组织嵌入和成员嵌入的完整性，它具有较强的发展动力；由于政府在政策、结构、管理、经济和社会等各个方面的嵌入，它具有较好的运行保障；由于它对政府有一定程度的职能嵌入和技术嵌入，“霍邱之家”具有较大的成长空间。这三种嵌入互为联结形成一个富有张力的组织网络，较好地满足了霍邱县和乐清市两地党委政府以及霍邱籍农民工各方需求。

三、总结与讨论：寻求嵌入式组织化

在当前实践中，“霍邱之家”之类的农民工组织建设通常被当地党政部门当作农民工服务管理的一种工作方式创新。由于执政党和政府的政治嵌入，它具有较高的合法性；由于其较强的行动能力以及成员的同质性，它在农民工之间也有较高的认同度。在此意义上，这可以视作我国党政部门主导的农民工组织化实践的一种最新趋向。从“霍邱之家”的成长过程来看，当前农民工组织化在工会吸纳、社区融入和自组织三种路径之外，获得了另一片党政主导的发展空间。它所寻求的是一种嵌入式组织化道路，这需要执政党、政府与社会的多元互动，同时需要与现行的社会组织管理体制相协调，概括而言：

1.嵌入式组织化以执政党嵌入为起点。当代中国农民工组织发展中，政治嵌入的实际切入点是执政党嵌入。从“霍邱之家”来看，这种执政党在农民工组织中的同步嵌入路径，与所谓社会组织党建工作中的事后嵌入有着重大区别。前者目标与社会组织始终契合，因而相互促进；而后者如果引导不好，很容易诱发组织资源和发展空间上的对立竞争。正是基于前者，“霍邱之家”负责人比较强调安徽霍邱县驻乐清市流动党支部的作用，他有时更愿意使用该流动党支部的名义，因为做事便利。目前，乐清市外来流动党员支部仅7家*中共乐清市委组织部：《加强基层组织创新，完善基层社会管理服务体系研究》，中共乐清市委法治办编：《2011年乐清市法治基层基础建设优秀调研文章汇编》(内部资料)，2011年；乐清市远程办：《安徽涡阳县驻乐清流动党支部成立》，乐清市党员干部现代远程教育网，http://dj.yueqing.gov.cn/ShowContent.aspx?id=2521，2012年9月21日访问。，除各镇街的流动人口调解室外，有影响的农民工组织也仅3家即虹桥商会艺术团、“霍邱之家”和“涡阳之家”。该市在当前的社区社会组织建设热潮中，应当进一步加强外来农民工群体中的党建工作并培育发展农民工自我管理和自我教育组织，就如它有足够的理由重视在外乐清籍商人的党建工作和在外乐清商会的发展一样*中共乐清市委、乐清市人民政府：《关于进一步加强异地商会建设的实施意见》(乐委发〔2012〕93号文件)。这是执政党主导的政治嵌入的逻辑必然。

2.嵌入式组织化以政府部门为支撑。在政治嵌入框架下，执政党嵌入为“霍邱之家”提供的是政治合法性；政府嵌入为“霍邱之家”提供行政合法性*有学者很好地区分了社会组织的政治合法性、行政合法性、社会合法性、法律合法性，参见高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》，2000年第2期。，其积极意义更多地体现在对其动态控制和培育发展上，其中，新居民管理部门提供组织合法性，司法、工商、计生等政府部门则提供行动合法性。目前，乐清市所在的温州市正在进行全国民政综合改革试验*余勤：《民政部与浙江合作共建温州市民政综合改革试验区》，《浙江日报》，2013年1月13日。，除依据法律法规需前置行政审批及政治类、宗教类、社科类的社会组织外，取消了社会组织业务主管单位进行直接登记。我们认为，这也许适合于大部分社会组织，但无助于“霍邱之家”之类的农民工组织成长，因为政府部门是“霍邱之家”成长的重要扶持力量。或许将业务主管单位改为业务指导单位是较为务实的选择。

3.嵌入式组织化以农民工精英为依托。政治嵌入强调优化农民工组织发展环境，但它还需要农民工组织有一定的自我能动性。事实上，“霍邱之家”的发展还与霍邱县驻乐清流动党支部书记陈孝明极强的社会责任心、不凡的社会活动能力和丰富的农村工作经验有很大关联。而霍邱之家的其他负责人也都是霍邱籍农民工中的党员骨干力量。考虑到基层工作的复杂性，甚至可以说，没有一批陈孝明这样的农民工中的正式精英，*中共乐清市委党校、柳市镇：《柳市镇“以外调外”中的农民工参与》，中共乐清市委法治办编：《2011年乐清市法治基层基础建设优秀调研文章汇编》(内部资料)，2011年。就没有如今的“霍邱之家”。可以说，农民工正式精英为“霍邱之家”提供事实上的社会合法性。不过，在政治嵌入的分析框架中，具体纳入农民工正式精英的行为，需要另外的研究予以补充。

4.嵌入式组织化以法律合法性为核心。当前的“双重管理体制”规定，社会组织要获得法律身份，需要作为业务主管部门的县以上党政部门以及作为登记管理部门的县以上民政部门的双重许可。“霍邱之家”曾通过市新居民管理部门争取登记或备案*在本课题组首次调研访谈过程中，陈孝明明确表示要进一步完善“霍邱之家”章程、组织结构和人员安排；而在本课题组的第二次电话访谈时，陈孝明正准备材料争取业务主管部门乐清市新居民服务管理局的批准以及获得乐清市民间组织登记管理部门注册登记。，但是至今没有获民政部门咨询批准。对乐清市民政部门访谈得知，“霍邱之家”成员都是同一流出地的农民工，具有浓厚的老乡会色彩。此类组织在全国未有登记先例，因而明知“霍邱之家”的确从事公益活动，却不敢准予登记。*访谈时间：2013年2月19日、22日，访谈对象：乐清市民政局社会组织科科长章义，访谈方式： QQ网络通讯。在社会组织的诸种合法性中，法律合法性是核心。真正制约“霍邱之家”之类的农民工组织发展的深层次问题，是执政党、新居民管理等政府部门提供的政治合法性和行政合法性同作为社会组织登记管理部门的民政部门提供的法律合法性之间的矛盾和冲突，需要加以超越。

(责任编辑：吴锦良)

2013-11-28

谢安民，浙江省乐清市政府政策研究人员，讲师，主要研究方向为社会管理与公共政策。

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