公共体育服务政策执行阻滞的表现、成因及治理

刘 峥，唐 炎

公共体育服务政策执行阻滞的表现、成因及治理

刘 峥1，唐 炎2

由于公共体育服务政策制定主体的权威性不够、利益主体之间的冲突、政策执行监管不力等原因，导致政策执行过程中出现了选择性执行、替代性执行、象征性执行等阻滞现象。要从根本上治理这些阻滞现象，应该完善公共体育服务政策结构，提升政策权威度；认清局部和全局的关系，健全公共体育服务利益平衡机制；加强公共体育服务政策执行的监督，健全责任追究机制。

公共体育服务；政策；执行；阻滞；治理

政策执行在整个政策运行的过程中具有十分重要的地位，它是将政策方案付诸实施，把政策内容变为现实以达到政策目标的唯一途径，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”[1]，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文。但是，在公共体育服务政策执行的过程中还不同程度地存在着各种“执行阻滞”现象。由于政策执行阻滞的存在，公共体育服务政策在执行中变形、走样，政策执行效果偏离既定目标，影响了公共体育服务的质量和效益。

1 公共体育服务政策执行阻滞的主要表现

1.1 替代性执行公共体育服务政策

替代性执行是一种极大损害政策目标实现的执行阻滞形式，它主要是指政策执行主体为了追求自身利益最大化，将与自身利益不一致的政策内容进行替换，制定与上级政策表面上一致，实际与上级政策精神、目标相违背的实施方案，使政策无法指向真正的政策目标群体，导致政策既定目标无法实现。《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》规定“建好群众身边场地，方便群众就地就近参加体育活动”，其目标群体是广大老百姓，政策目标是建好身边的场地。但是，许多地方政府借此机会立项目、申请资金，兴修体育场(馆)，多数地方修建的是大型场(馆)，并不在老百姓身边，建成以后又以“承办体育赛事为主，为主管单位创收”[5]，不但广大老百姓使用不便利，而且，向公众开放非常有限，“有些地方虽然向公众开放，但收费远远超出普通民众的承受水平”[6]。《中国青年报》的一项调查显示(2 704人参与)：“79.9%的受访者表示身边缺乏可供运动的公共体育场(馆)；91.1%的受访者反映当下公共体育场(馆)收费过高，其中55.1%的人认为收费非常高。近九成受访者(89.0%)抱怨时下过高的公共体育场(馆)收费让自己‘贵得运动不起’。”[2]这种现象的出现，主要源于地方政策在执行的过程中与上级政策貌合神离，在实质上偏离了政策目标。又如2011年国家体育总局颁布的《社会体育指导员管理办法》规定：“对在社会体育指导员工作中做出突出贡献的组织和个人予以表彰、奖励”，“为全民健身事业做出突出贡献的社会体育指导员，分别授予社会体育指导员金质奖章、银质奖章和铜质奖章”。但是上报的优秀社会体育指导员是相关的行政人员，而且没有评优评选环节。这种评选毫无意义，不公平，不但起不到好的作用，反而打击志愿者的积极性。”[11]

上述两个具体政策中的替代性执行是比较典型的，在公共体育服务的其他政策方面还在存在不同表现形式、不同程度的替代性执行，这已经成为公共体育服务政策执行阻滞的突出现象。

1.2 选择性执行公共体育服务政策

选择性执行主要是指在政策执行的过程中，政策执行者对政策精神的实质或政策内容有意地进行主观选择或曲解，往往选择对地方、部门或个人有利的政策内容或是容易执行的政策内容，对自己不利的内容或是不易执行的内容置之不理，从而造成上级的政策难以全面地贯彻和落实。例如，《全民健身计纲要(2011—2015)》从锻炼人数、城乡居民身体素质、体育健身设施、全民健身活动、全民健身网络、志愿服务队伍、科学健身指导、全民健身服务业八个方面提出了工作任务。但是，地方政策执行者在政策执行的过程中大多会选择体育健身设施、全民健身活动、志愿服务队伍等比较显性，有明确的量化指标，短期内就能看效果，非常有利工作业绩体现的政策任务；而对执行难度相对较大，评价指标难以量化，需要长时间才能显现效果的城乡居民健身意识、科学健身素养、全民健身宣传教育等方面的政策任务不够重视。即使是体育健身设施、全民健身活动、志愿服务队伍等政策的执行，也存在着“建大型健身场地多，修社区街道场地少”、“运动式活动多，持续性活动少”、“社会体育指导员培训多、组织健身指导少”等避实就虚、挑易剔难的政策执行行为。

当然，在执行政策的过程中，由于时间、对象、地点、条件、需要的不同，政策执行者可以对原政策做出适当的变通。例如，2006年国家体育总局和教育部公布了《学校体育场(馆)向公众开放试点工作方案》(简称《方案》)，并要求试点地区、学校根据实际情况进行场(馆)开放。郑州市教育局根据实际情况，在开放方式上选择了“团体活动，预约开放”的方式。这种做法不仅符合《方案》的精神要求，也规避了因对个人零散开放可能造成的扰乱学校正常秩序、安全问题等隐患。

由此可见，选择性执行政策和变通性执行政策最大的区别，在于是否抓住原政策的精神实质，是否曲解了原政策精神。抓住了原政策精神实质，在形式上做些变通，这是结合实际的创造性执行政策；歪曲原政策精神，在主观上有意选择性的执行政策，这是“曲解政策，为我所用”，将导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至出现与初衷相悖的结果。1.3 象征性执行公共体育服务政策

“政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性”[1]，但是，在政策执行的过程中，有些执行部门或人员敷衍了事，有意不执行，有的只是做些表面文章，没有具体执行措施和行动，不具体落实政策措施，执行流于形式，有的甚至对政策拒不执行，使上级政策只具有象征意义，违背了政策的权威性和严肃性。例如，长期以来青少年体质下降问题已经成为一个不争的事实，虽然说影响青少年体质健康的因素是多方面的，但无论是政府主管部门，还是社会舆论都认可体育课和课外体育活动对青少年体质健康的重要作用。为此，国家在许多相关政策文件中都把保证体育课和课外体育活动的正常开展作为一项重要的政策内容。《学校体育工作条例》规定：“不按规定开设或者随意停止体育课的；未保证学生每天一小时体育活动时间(含体育课)的，视情节轻重对直接责任人员给予批评教育或者行政处分。”《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》规定：“切实减轻学生过重的课业负担……，使学生有更多的时间参加体育锻炼”、“ 确保学生每天锻炼一小时”、“按照开设体育课和开展课外体育活动的需要，配齐配强体育教师”。《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》规定：“切实保证中小学生每天一小时校园体育活动，严禁挤占体育课和学生校园体育活动时间。”这些政策规定都是我们在开展学校工作中应该遵守和执行的，但是实际情况却非如此。据《2010年广州市学生体质与健康状况调研结果报告》显示：广州有27.7%的学生每天用于体育锻炼的时间不足半小时，不到两成学生能达到每天有一小时以上的体育锻炼，低于教育部“每天一小时校园体育活动”的规定。教育部最新数据表明，我国现有大、中、小学体育教师41万多人，按照国家开齐、开足体育课的要求，还需要30万名左右的体育教师。可见，有关保证体育课和课外活动正常开展，配齐体育教师的政策在实践中还远远没有达到，对于那些依然把升学率放在首位的学校来说，学校体育工作只是做了一些表面文章，蜻蜓点水式地执行了政策。

2 公共体育服务政策执行阻滞的主要成因

2.1 公共体育服务政策制定主体权威度不够

政策执行的一个基本特征就是需要很多人、很多部门共同活动，而“共同活动的首要条件是要有一个能够处理一切所管辖问题的起支配作用的意志”[8]，这个意志就是权威。“政策的权威性就是政策对于政策执行者和政策对象具有强制性的约束力，要求人们按照政策规范自己的行为。”[12]从政策制定的角度讲，政策权威性的强弱主要受两方面因素的影响：一是政策条文对政策行为约束力的强弱，如是要求强制性执行政策条文，还是选择性执行政策条文，其判断依据是政策条文中对政策行为起约束作用的政策虚词；二是政策制定主体权威级别的高低。总体来看，政策权威性越高，越有利于政策的执行，反之则影响政策执行的效果。

关于公共体育服务政策权威性对政策执行的影响，学术界主要对政策条文的约束力进行了研究，并认为我国公共体育服务政策条文的语言使用的多是鼓励、积极、可以、原则上、基本上等选择性、模糊的虚词，由这些词汇约束的政策行为“缺乏应有的权威”[11]，“虽增加了执行空间，但也加大了执行难度”[10]。换句话说，由于政策中选择性的条文多，要求强制性执行的条文少，使政策条文对政策行为的权威强度减弱，影响了对政策的忠实执行。笔者发现事实并非完全如此。通过分析行政法规《全民健身条例》(以下简称《条例》)和部门规章《农村体育工作暂行规定》(以下简称《规定》)发现，约束政策行为最多的词汇是“应当”，《条例》中出现了43次，《规定》中出现了57次；使用最少的词汇是“可以”，分别出现了4次和3次(表1)。在政策法规条文中，“应当”是强制性规范，由“应当”所引领的政策内容是必须要执行的；而“可以”是选择性或者授权性规范，由“可以”引领的政策内容是否执行，有选择余地。由一斑窥全貌，公共体育服务政策条文对政策行为的约束力和强制性还是比较强的，条文层面的权威性并不弱。那么，从政策制定的角度讲，到底是什么原因导致政策执行力下降？本文认为，有必要从政策制定主体的权威级别展开分析。

在我国政府管理体制中，每一个政府部门都有一个指定的级别，受职能管辖(条条)的约束，“同一个级别的单位不能向另一个单位发出有约束力的指令”[7]，从操作层面上，国务院任何部委及直属机构不可以向任何省级政府发出有约束力的命令，因为，省级政府和各部委是一个级别，国务院各直属机构的级别更是低于省级政府。就公共体育服务政策的执行而言，国务院各组成部门及国家体育总局制定的政策不能对省级政府发号施令，只能要求省级政府相应的各厅(局)执行政策，而省级政府的厅(局)又受省级政府地域管辖(块块)权限的约束，在政策执行的过程中，由于条条和块块之间存在潜在的利益冲突，一项政策若要快速、有效地执行就往往需要“高位推动”，而“高位推动”在政策制定中的体现就是由高权威级别部门制定政策。例如，截止到2014年2月“三纳入”在地(市)级的总体覆盖率达到97%，区(县)级总体覆盖率接近93%，2013年全国地方用于全民健身的费用比2012年增长88.91%，其中，财政拨款105.72亿元，比2012年增长192.04%[3]。“三纳入”政策能够在短短的三、四年时间里达到如此好的执行效果，关键还在于该政策是由国务院通过颁布《全民健身条例》启动的，其政策制定主体的权威强度很高，对于各级政府执行政策形成了很强的支配性意志，各级政府的服从力强，执行效果好。但遗憾的是，在公共体育服务领域，像这样由高权威级别部门颁布的政策实在是太少了。

表 1 《全民健身条例》和《农民体育工作暂行规定》

表 2 现行有效的全国性公共体育服务法律、法规、政策性文件一览表 (共61件)

数据来源：国家体育总局政策法规司文件公告，《现行有效的体育法规和规范性文件目录》。

从表2可以看出，我国公共体育服务政策体系情况是法律、法规少，部门规章、规范性文件多。相对应的是国务院这样高权威级别部门制定的政策少(仅占13.1%)，国家体育总局这样相对较低权威级别的部门制定的政策多(多达85.27%)。这使得公共体育服务政策制定主体在整体上权威强度较低，导致在执行过程中，大量政策的执行难以形成强有力的支配作用，无法迫使每个执行者都忠实地服从它，政策执行部门相互协作的意愿、行动力、资源动员能力在一定程度上打了折扣，在各自为政的情况下是无法实现政策目标的。可以说，当前我国公共体育服务中存在的各种执行阻滞现象在不同程度上都是由于政策制定主体权威强度不够所引发的。

2.2 公共体育服务主体利益之间的冲突

实事求是地讲，人们的任何行为无不是为了追求有形或无形的利益。在冲突和竞争的情况下，每一个利益相关者都遵循着力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。政策执行的过程，实际上就是国家、地方、部门和个人之间利益的分配与冲突的调节过程。就公共体育服务政策的执行来讲，主要有两个方面的利益冲突。首先，是中央与地方之间的利益冲突。在一定的时期内，国家的利益总量往往是相对恒定的，中央与地方的决策者所处的位置不同，考虑问题的角度和方式不同，对利益的要求也不尽相同。以体育彩票公益金为例，按照我国《彩票管理条例》的规定，体育彩票所筹集的资金实行专户存储、专门管理，彩票发行机构、彩票销售机构应当按照国务院财政部门的规定，及时上缴彩票公益金和彩票发行中的业务费，不得截留或者挪作他用。但是，一些地方政府为了弥补发展资金的不足，“挤占、挪用公益性资金，以社区服务为名兴建各种经营性场所；用公益性的资金参与金融拆借、购买股票等”[9]。这些问题都反映出，当中央和地方的利益发生冲突时，地方为了获取更多的利益，在具体行动上没有完全执行中央的政策，导致了政策执行不能到位。

除了中央与地方之间的利益冲突外，部门之间的利益冲突也是影响政策执行的重要因素。公众普遍认为部门利益是影响公共服务执行力的第二大原因[13]。长期以来，我国的体育事业主要是由体育部门管理的，但是，在公共体育需求日益增加的趋势下，单靠体育部门一家的力量和资源已经无法满足广大人民群众的需要，多部门的协作已经成为必然的趋势，由此也必然要产生体育部门与其他部门之间的利益分配。例如，关于学校体育场地向社会开放的问题，从职责分工上看，是体育部门利用教育部门的资源完成自己的工作任务。但是，由于教育部门与体育部门的工作职责不同，在动用学校体育资源服务广大公众时，必然导致教育系统的管理成本提高，但收益却在减少，导致教育部门的利益向体育部门的利益转移，由此产生了教育部门为体育部门“做嫁衣”的局面。在补偿机制缺失的情况下，教育部门和体育部门之间的利益冲突也就必然显现。作为“理性经济人”，当各学校考虑到开放场地设施对自己来讲不仅是“花钱只赚吆喝”，而且，要“承担安全、打乱教学秩序的风险”时，他们对政策的执行必然产生抵触情绪，而采取各种“下有对策”进行抵制。

2.3 公共体育服务政策执行监管不力

政策监管是政策执行过程中不可或缺的环节和手段，只有实行有效的政策监管，才能防止“令不行、禁不止”，才能根据政策环境的变化对政策措施进行及时的调整与完善。目前，我国公共体育服务政策执行的监管还远远不到位。一是监督机构缺乏独立性和权威性。“监管最关键、最本质的特征是监管者与被监管者应当保持一定的距离，这是确保监管独立性的基本前提。”[4]但是，目前我国行政体制还不同程度上存在着“政事不分、管办不离”的弊端，体育政府部门既作为公共体育服务的提供者，又往往是政策执行的监管者。例如，《公共文化体育设施条例》规定：“县级以上地方人民政府文化行政主管部门、体育行政主管部门依据本级人民政府规定的职责，负责本行政区域内的公共文化体育设施的监督管理。”但在实际工作中，体育设施的管理单位又往往是体育行政主管部门的下属事业单位，在监督检查中很容易出现“监管俘获”的情况，导致监管不力，政策得不到有效执行。二是注重对政策执行结果的监控，忽视政策执行过程的监控。政策环境是动态变化的，政策在执行的过程中，往往会出现一些始料不及的问题，随之，政策执行主体的策略和行为也会发生变化，就有可能导致政策执行偏离原有的政策方案而使政策目标缩水，甚至无法实现。例如，《城市社区体育设施建设用地指标》中对体育设施的种类、规格、数量、场地面积都有明确的规定，部分开发商为了获批土地开发权，“在申报规划中按照规定进行体育设施的设计，但是在具体施工建设时却减低标准，等到工程建设完工，监管部门验收的时候发现了问题，但是木已成舟，只能罚钱了事”[14]。最终国家政策规定的体育设施标准大大缩水，政策应有的效果无法实现。

3 公共体育服务政策执行阻滞的治理策略

3.1 完善公共体育服务政策结构，提升政策权威度

政策本身的正确性是政策有效执行的根本前提。鉴于目前我国公共体育服务政策体系还不健全的情况，首先，应该对现存的所有有关公共体育服务的法律、法规、部门性规章等进行一次全面的清理。一是摸摸家底，查缺补漏。根据当前公共体育服务存在问题的重要程度，抓紧把那些尚未进入政策规定的问题提上政策议事日程，抓紧立法定策。有关社会性组织开展体育活动的问题，应该抓紧出台《基层体育社团管理与资助办法》；对于学校场(馆)向社会开放问题应该出台《学校体育场(馆)向公众开放实施办法》；对于业务技术性强、危险性大、安全保障要求高的体育项目管理，应该制定《高危险性体育项目从业人员职业资格管理办法》。对于已经有的一些权威性较差的政策尽量提升到上级部门的立法议程，以提高政策的权威性和执行力度。体育赛风赛纪的整治已经成为全社会都非常关注，多部门联合参与的一项重要工作，有必要不仅局限于体育部门制定政策，而应该是更高层次、多部门联合制定相应立法。二是查找政策规定之间是否存在矛盾。对于那些已经过时的、不适应新环境要求的政策内容要抓紧进行修改。已经实行多年的《学校体育工作条例》(1990年3月12日国家教育委员会令第8号，国家体育运动委员会令第11号)、《国家体育锻炼标准实施办法》(1990年1月6日国家体育运动委员会令第10号发布)、《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》(体政字[1999]36号)等都应该提上政策修改的日程。对于这些旧政策的修改，要特别注意政策的具体明确性，只有政策目标、措施和行动步骤明确具体、切合实际，才能成为政策执行者的依据，才能使政策被有效地执行。此外，为了避免政策掣肘，还要在宏观、微观政策之间，不同行业、不同领域之间，各部门规章之间，新旧政策之间，进行认真比对和相互协调，进一步促进政策体系的有序化，逐步形成科学、合理的政策体系。

3.2 认清局部和全局的关系，健全公共体育服务利益平衡机制

从宏观的角度看，公共体育服务政策执行不到位，在思想上主要源于政策执行者没有摆正局部与全局、地方与中央的关系，缺乏大局观念，缺乏“一盘棋”的思想。政策执行者要善于处理好局部利益与全局的关系，处理好的两者关系，首先维护中央、维护上级部门的权威，反对分散主义和地方主义。基于我国人口多、地域广、多民族、欠发达、转型中的国情，要实现公共体育服务的有效供给，必须要有中央强有力的领导，必须保证政令畅通。只有切实维护在中央的权威，令行禁止、步调一致，才能保证公共体育服务的均等化目标有序实现。

从微观的角度看，当前中央制定的公共体育服务政策得不到有效的执行，主要还是源于地方的利益诉求和中央的政策目标有冲突，矛盾的关节点还是经济利益的分配。1994年我国实行分税制改革以后，财政权层层上移，事权层层下移，“地方政府用40%左右的相对财政收入支撑着70%左右的相对财政支出”[6]，县级政府的财政负担更加困难，甚至只能成了“吃饭财政”。据新华社《经济参考报》的报到，截至2013年6月地方总负债17.9万亿元，其中，实有负债10.6万亿元，近三年年均增长20%。在经济负担和GDP作为政绩考核标准的双重压力下，各级地方政府都把工作重点放在了扩大招商引资等经济效益产出多的活动上，公共体育服务这类侧重创造社会效益、体现公共利益的政策在执行的过程中就容易产生政策偏离，政策执行不到位。

公共体育服务是在国家整体制度的约束下进行的，完善公共体育服务的政策执行需要在国家相关制度改革到位的前提才能得以实现。因此，国家应该在以下几个方面着力进行改革，加强利益关系的调配。一是，要进一步调整和规范中央与地方的收入比例划分，形成财权与事权相匹配的财税制度；二是，调整财政结构支出，增加公共服务支出比例；三是，增加一般转移支付规模，加强对贫困地区的转移支付力度；四是，完善财政奖励补助政策和省级以下财政管理体制，不断增强基层政府的公共服务能力。

3.3 加强公共体育服务政策执行的监督，健全责任追究机制

美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆曾指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，有可能便采取机会主义行为的人，也都存在着这样的情况，其潜在利益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范。”因此，即使有了科学合理的政策规范，形成了完善的利益平衡机制，也不可能完全消除机会主义行为。所以，对于政策的执行，就必须要建立一套行之有效的监督机制和责任机制。

加强政策执行的监督。一是要建立相对独立的监督体系。在独立的监督体系中，应该包括政府的监督、群众监督和专门机构监督，政府的监督是保障，群众监督是基础，专门机构监督是关键。要做到监督系统的独立性，需要政策制定者把监督机构置于自己的直接领导之下，不能把监督权力下放给执行机构去管理，以防受到其他部门的左右，保证不了监督的客观性和公正性。二是要形成强大的社会舆论，让各阶层的公民、社会团体、大众媒体等社会力量都参与监督活动。三是必须依法进行监督，做到有法必依、执法必严、违法必究，树立政策的严肃性和权威性，使得各项政策得以切实的贯彻实施。

健全责任追究机制。一是要完善与政策执行者职责、义务一致的责任追究制度。公共体育服务的政策执行者一般都属于国家公职人员，行政职责要求他们必须履行职务，不能失职；必须遵循权限，不能越权；必须符合法定目标，不能滥用职权；必须合理使用行政自由裁量权，避免行政失当。因此，作为防治政策执行阻滞的对策，必须要完善与认真落实政策执行者职位、职务、职权相一致的行政责任制度。二是对政策执行者的责任追究要统一立法，对政策执行过要做出制度规定，可从行政责任、刑事责任、民事责任三方面规范政策执行者的法律责任，以克服政策失败后因责任难以认定和追究而无人负责的情况。

[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003:260，276.

[2]场馆收费高 89.0%受访者抱怨运动不起[N].中国青年报，2012-5-31.

[3]冯建中同志在2014年在全国群众体育工作会议上的讲话[EB/OL].华奥星空网站：http://www.sports.cn/shizheng/2014-02-18/2308993.html.

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PublicSportsServicePolicyExecutionPerformance,CausesandTreatment

LIU Zheng1，TANG Yan2

Owing to lack of the authority of public sports service policy main body,conflict between stakeholders,policy implementation regulation and other reasons,resulting in the policy implementation process of selective blocking phenomenon such as executed,alternative execution,symbolic.To fundamentally governance these blockages phenomenon,we should optimize the structure of public sports service policy and promote policy authority,identify the relationship between the local and global,and improve the mechanism of public sports service interests balance,strengthen the supervision of public sports service policy implementation,and improve the mechanism of responsibility.

publicsportsservices;policy;execution;block;governance

1000-677X(2014)10-0078-05

2014-05-04；

：2014-09-11

国家社会科学基金重大项目(11&ZD060)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(SWU1209408)

刘峥(1981-)，男，辽宁绥中人，副教授，博士，主要研究方向为体育政策与发展战略，E-mail:Lzhswu@126.com；唐炎(1974-)，男，四川蓬溪人，教授，博士，博士研究生导师，主要研究方向为体育人文社会学，E-mail:tybsh2011@126.com。

1.西南大学 体育学院，重庆 400715；2.上海体育学院 体育教育训练学院，上海 200438 1.South West University,Chongqing 400715,China；2.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China.

G80-05

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