美国图书馆法经费保障之借鉴*

刘 璇 （杭州师范大学图书馆 浙江 杭州 311121）

冯 佳 （上海社科院文学研究所 上海 200235）

美国公共图书馆事业发达，据统计，2009年美国共有9 225所公共图书馆，即每两万人就拥有一所公共图书馆[1]。其公共图书馆当年的经费总额为115.9亿美元，其中联邦政府拨款0.47亿美元，州政府拨款8.73亿美元，地方政府拨款97.57亿美元，其他来源（如捐款、罚款、有偿服务等的收入）经费为9.16亿美元，公共图书馆人均运营经费达到39.01美元，人均购书费达到4.41美元，人均藏书达到2.7册[1]。美国公共图书馆事业的发达很大程度上得益于政府以立法的形式保障图书馆经费的稳定性和持续性。因此，本文通过全面考察美国联邦及各州图书馆法中的经费内容规定，解读具体的经费条款，以期为我国公共图书馆法经费条款的制定提供具体借鉴思路。

1 美国图书馆法立法概况

1848年，美国马萨诸塞州议会通过该州的公共图书馆法案，此后各州也视地方需要制定本州的图书馆法以保障公共图书馆的健全发展。与此同时，联邦政府也通过立法向公共图书馆提供经费援助，拨款用于各州、市镇或乡村地区图书馆的协调合作，以改善各州公共图书馆的服务及设施，这使得美国公共图书馆的发展有了法律依据[2]。

按照美国图书馆法专家埃里克斯·兰德森（Alex Ladenson）的解释，美国涉及图书馆规范的法律法规有3种，分别是：宪法（constitutional law）；制定法（statutory law）；行政法（administrative law）[3]。基于此，兰德森将图书馆法界定为：宪法中的条款；由立法机构制定的法律；或者管理机构采纳的规章、规则[3]。根据此定义，图书馆法的范围相当广泛，为了便于对法中关于经费保障的条款做深入研究，笔者将本文的研究对象限定为联邦级的图书馆专门法及各州的普通图书馆法。

2 联邦图书馆法经费立法借鉴

2.1 联邦图书馆法中有关经费的主要内容

依据美国宪法的规定，控制和管理图书馆的主要责任主体是州和地方政府，联邦政府的主要责任在于为公共图书馆提供财政支持，通过扩大政府间的转移支付来增强州和地方政府提供公共图书馆服务的能力，减少地区之间的差异，并鼓励州和地方政府对公共图书馆投入资金[4]。因此，联邦政府为公共图书馆提供财政支持的责任主要通过颁布法律，以授权拨款的方式实现。至今，联邦政府主要颁布了3部图书馆专门法，分别为《图书馆服务法》、《图书馆服务与建设法》及《图书馆服务与技术法》。这3部法律实际上是由1956年第1部《图书馆服务法》发展演变而来的，它们之间是相互继承与发展的关系。从这3部法律的名称上就可以反映出每部法律资金资助的重点方向。《图书馆服务法》主要用于支持人口低于1万人的农村地区公共图书馆服务的普及发展。《图书馆服务与建设法》取消向人口低于1万人地区资助的限制，进而拓宽了资金资助的范围，向所有没有图书馆服务或图书馆服务不充足的地区提供服务，并且，资金还要重点用于图书馆馆舍的建设。之后随着《图书馆服务与建设法》的修订，《图书馆服务与建设法》又将联邦政府资金的资助范围延伸到馆际合作、创新性服务项目、有特殊需求的公众的服务项目、信息共享网络和成年人扫盲活动等。《图书馆服务与技术法》则从之前法案只涵盖公共图书馆扩大到包罗所有类型的图书馆，并且新法从重视图书馆建筑的兴建到偏重于技术的发展，这也反映了时代的进步，以及新的信息技术环境下图书馆服务的变化。

另外，随着3部法律资金资助范围的不断调整（如用于农村图书馆服务的经费能够达到普及农村地区图书馆服务的目标之后就拓展到城市图书馆服务，用于图书馆建筑的经费完成图书馆建筑兴建或改建的目标后就用于图书馆的技术开发等），联邦政府资助公共图书馆的资金数目也不断增长：从1956年《图书馆服务法》最初每年资助750万美元，到1964年《图书馆服务与建设法》每年资助2 500万美元，最后到1996年《图书馆服务与技术法》1.5亿美元的拨款，此后每年酌情增加。总体上看，经费是不断增加的，而联邦拨款的目的在于将资金用于在全国范围内普及基本的公共图书馆服务[5]，如有些条款没有涉及经费支持，这就需要各州和地方政府自筹经费。此外，联邦政府资金管理与分配的责任由教育部移交给新建立的博物馆与图书馆服务机构（Institute of Museum and Library Services，简称IMLS），可见图书馆的地位在逐步得到重视。

联邦图书馆法制定的目的是促进各州将公共图书馆的服务拓展到没有图书馆服务和图书馆服务不充足的地区，使人人能够享受到普遍均等的图书馆服务。法律的颁布并不是要干涉州和地方政府对公共图书馆服务的责任，而是主要依据法律规定的拨款数目，以拨款方式为公共图书馆的发展提供资金支持，但是资金的最佳使用方式则保留给各州及地方政府分支机构。

2.2 联邦图书馆法经费规定借鉴[6]

联邦立法对图书馆的最大意义就在于保障了政府直接向图书馆提供经费，这些图书馆法中明确规定了联邦政府对公共图书馆的拨款事项，具体包括以下几个方面。

2.2.1 明确联邦政府对公共图书馆的拨款责任

《图书馆服务法》的“政策声明”中首先强调了立法目的，随即强调“本法的任何条款不得解释为干涉州与地方政府在公共图书馆服务领域的主动权和管理责任”，保证“资金的最佳使用方式决定权，保留给州与其地方分支机构”。可见，联邦政府对公共图书馆的责任主要在于提供拨款，并不干涉地方公共图书馆的管理。

2.2.2 明确拨款数目

首先，联邦图书馆法中都明确规定了对公共图书馆拨款的具体数目。例如，1956年联邦政府授权每年拨款750万美元，1964年2 500万美元，到1996年规定每年拨款1.5亿美元，这种明确的拨款数目规定可以避免拨款的随意性，并且保证了拨款的稳定性。其次，为刺激州政府对图书馆事业的投入，联邦政府要求州政府必须提供配套资金。例如，《图书馆服务法》规定，联邦拨款所承担的份额根据各州的人均收入水平不同而定，最高不超过66%（即州政府配套资金不低于34%）。同时，为了促进各州对图书馆事业的投入，防止地方政府过分依赖联邦拨款，联邦图书馆法还规定州每年度对图书馆事业的投入不能低于上一年度的水平，否则该州所获的联邦拨款也将相应减少。例如，《图书馆服务与技术法》规定“各州每年度的图书馆事业资金投入不能低于上一年度的水平，否则该州所获拨款也将相应减少，但如果是自然灾害等不可抗力造成的州政府财政紧张，IMLS主席有权免除这条规定”。

2.2.3 明确资金的管理、分配和监督机构

联邦图书馆法规定联邦资金的管理机构为各州的州立图书馆或类似机构，并规定管理机构扣留管理经费的最高额度，这就避免了拨款被随便扣留。例如，《图书馆服务与建设法》规定任一财政年度，联邦政府实施该法律的管理费用不得超过拨款总数的3%；任何一州的州立图书馆管理机构实施该法律的管理经费不能超过其所获拨款的4%。

2.2.4 明确获得拨款的条件

联邦政府在立法之初就明确了各州获得联邦拨款的程序为“项目——申请——拨款”，即首先要以项目的形式提交一份申请，经过审批后方可获得拨款。例如，《图书馆服务法》规定，“各州要申请拨款，必须先向教育部主管部门提交州计划，计划得到教育部批准后方可得到拨款”。《图书馆服务与技术法》对获得拨款条件的规定也愈加细致，其规定“所有的州如果要得到政府《图书馆服务与技术法》的资金资助，都必须制定五年计划。每一个五年计划必须以法律所限定的优先事项为基础，制定出该州使用资金所要达到的目标和预期的结果”。各州制定好五年计划和预算之后要提交给IMLS审批，审批通过之后方能拨款。最后，联邦图书馆法规定各州将计划的实行情况每年向IMLS提交报告，并在五年计划结束时，做综合总结和评估（见图1）。

图1 联邦政府拨款流程[7]

2.2.5 规定资金的分配方式

根据联邦图书馆法的规定，联邦政府首先给各州平分最低数目的保障拨款，之后根据各州人口与全国人口数量的比例再次分配资金。如果各州想得到全部的联邦拨款必须投入州的配套资金，而州政府的配套资金不低于全部经费的34%，通常各州的配套资金以州的人均收入和国家的人均收入的比例进行投入。例如，《图书馆服务与技术法》规定，“首先提留1.5%用于针对土著居民的图书馆服务，提留4%用于国家领导力基金，然后再向所有符合资格的各州和地区先分配一个最低拨款数目（50个州中每州是34万美元，其他海外地区是4万美元），剩余资金再按照人口比例分配给各州”。

2.2.6 规定资金的使用方式和数目

按法律要求，联邦的拨款资金要用于特定的目的，并限制其资金使用的数目。这就使得联邦拨款能够专款专用，确保了资金的实施效果。例如，1990年修订的《图书馆服务与建设法》中详细规定了资金用途及每项服务的资金数目，如表1所示；至1996年的《图书馆服务与技术法》，其规定96%的资金必须用于提升图书馆的信息技术应用和向弱势群体提供特别的图书馆服务。

3 州图书馆法经费立法借鉴

3.1 州图书馆法的存在方式

表1 1990年《图书馆服务与建设法》各部分授权拨款额度/百万美元[4]

州宪法是本州最高的法律，凌驾于其他法律之上。州宪法包含针对州内地方政府的条文。地方政府是指市、县、镇或学区以及特别选区的政府，其中县是州内的基本地理分区，县政府是州政府之下的主要行政实体。据统计，美国50个州宪法（state constitutional law）中有21个涉及到了公共图书馆，其内容主要是关于公共图书馆可以享受税收豁免的权利，州宪法中未涉及公共图书馆的州通过制定法来对公共图书馆财政援助进行规定[8]。州立法机关制定普通公共图书馆法（general library law）以授权建立公共图书馆，通过提供税收维护和运营公共图书馆，并且规定图书馆的管理方式。每个州有一部或多部普通公共图书馆法，在一些管辖区被收集起来单独放于州制定法或州法典中“图书馆”的标题之下，另外一些州可能放于城市或教育法案之下。普通公共图书馆法一般涵盖所有类型的公共图书馆，如城市、村、镇和县图书馆。美国各州有关公共图书馆的法律内容和形式相似，但没有两个是完全一样的，并且存在方式也有差别。因此，州宪法一般制定一个宏观的政府管理指导原则，而详细的规定应由州立法机构制定的普通公共图书馆法来予以规定，并且这些规定要随着具体情况的改变而及时更新。

3.2 州图书馆法中的经费规定

普通公共图书馆法授予州立法的责任是鼓励和支持公共图书馆的发展。尽管每个州图书馆法的内容与形式各不相同，但通常会包括以下重要条款：授权地方政府，如市、县、村、乡等地方性政治实体设立公共图书馆；授权地方政府征收图书馆税；成立图书馆董事会，规定董事会对图书馆管理的权力、职责、成员的任命等。此外，几乎所有的州图书馆法都规定，公共图书馆服务必须免费对所有人开放，并为其管理单元内的居民服务。同时，图书馆征税的补充条款也提及需要将所征税收存于一个专门的基金（命名为图书馆基金），不得与其他政府给予的经费混在一起[3]。

综上所述，各州普通公共图书馆法基本都规定本地政府要为资助公共图书馆服务于本地居民而征税。一般各州的图书馆法中主要有3种征税方式[9]：①设征税上限，即每年征税不能超过一定的数目，如科罗拉多、印第安纳、密西根等州规定征税的税率不超过1厘；此外还有的州根据人口数量来确定税率，如亚利桑那州规定人口数量超过5 000的税率为0.5厘，人口数量低于5 000的税率为1厘。②设征税下限，如科罗拉多州规定人口数量超过10万，税率至少为0.25厘。③税率由图书馆董事会决定，如爱荷华州规定税率要由图书馆董事会决定，议会据此来征税。目前，各州图书馆征税的税率随着经济的发展都相应地有所提高，但是这种征税方式至今还是被普遍采用。

除了上述图书馆法中对征税的规定之外，还有26个州图书馆法中有州对地方图书馆资助（state aid）做出了明确的规定，资助分为两种方式，一是给图书馆提供经费支持；二是给图书馆提供业务上的指导。接受州资助的地方图书馆通常需要满足一定的条件或标准，意在鼓励地方图书馆事业的发展。州资助经费的分配主要采用按照图书馆服务人口数量进行分配，或者是按照图书馆的服务面积进行分配。例如，马里兰州法典中第23条款是有关图书馆的规定，其中子条款Ⅴ“县公共图书馆提供经费（Financing for County Public Libraries）”规定了州政府对县公共图书馆的拨款金额及拨款资金的使用方式，如州政府要提供资金以用于州内图书馆计划中的最低运行成本，资金大约为全部计划的40%，对任何县提供不低于计划中20%的资金；对于全州范围内多县共同参与的项目，县政府则要以地方税收来提供至少项目成本资金的60%；州政府要为每个参与图书馆计划的县公共图书馆系统按照县内居民人口的数量，以人均的方式提供资金，以作为图书馆系统运行和重要的支出费用；接受州资助的各县政府需要以资助县公共图书馆系统为目的每年征收足够的税金；经费的使用只能用于图书馆[10]。

4 结 语

综上所述，联邦政府通过拨款的形式致力于解决在全美国之内具有普遍意义的一些图书馆问题（如发展农村地区的公共图书馆服务、图书馆建筑的兴建、图书馆技术的应用），并且最终以国家立法的形式明确其主要责任，这样保障了联邦拨款的持续性和稳定性。并且，在联邦立法之初就已将拨款数目、分配方式、管理及使用等事项明确下来，在日后法律的修订中进行不断完善，这就保障了法律可以有效地贯彻、实施。各州公共图书馆法规定本地政府需要为公共图书馆而征税，并且一些法律补充条款还规定图书馆所征税收需存于一个专门的基金，不得与其他政府给予的经费混淆。同时，大多数州政府为图书馆提供经费援助时都要求图书馆必须满足一定的条件，如达到图书馆标准、图书馆条例中规定的某种服务标准等。这种方式将州图书馆法、州图书馆标准、州图书馆条例三者相结合，以期能够使经费达到预期的使用效果，这是美国州图书馆法一个最大的特点。

目前，我国公共图书馆事业发展的总体水平不高，图书馆经费短缺且地域差距严重。这很大程度上是由于我国国家层面的公共图书馆法缺位，尽管有4部地方图书馆立法规定将公共图书馆经费列入年度财政预算，并随着财政的增长逐步增加预算，且专款专用，但迄今为止仍没有具体的数目标准，这一定程度上限制了政策更好地落实，无法有力地保障图书馆的经费来源和图书馆的发展[11]。由此，我们可以借鉴美国公共图书馆法经费规定的思路，采取国家立法提供专项拨款的方式对全国公共图书馆的发展进行资金援助，并由此带动省市级政府的配套拨款。同时，各省也应依据国家法律内容颁布各种配套的实施细则或条例使法律在地方能够落到实处。总之，美国公共图书馆法律经费保障体系相对比较成熟，笔者希望可以借他山之石为我国公共图书馆的发展提供有益的借鉴。

[1]Public Libraries in the United States: Fiscal Year 2009[EB/OL].[2012-04-25].https://harvester.census.gov/imls/pubs/pls/pub_detail.asp?id=140.

[2]Joeckel C B, Winslow A. A National Plan for Public Library Service Prepared for the Committee on Postwar Planning of the American Library Association[M].Chicago: American Library Association,1948:102.

[3]Ladenson A. Library Law and Legislation in the United States[M].Metuchen, N.J. and London: Scarecrow Press,Inc., 1982:16-18.

[4]Committee on Post-War Planning.Post-War Standards for Public Libraries[M].Chicago: American Library Association,1943:35.

[5]Reddle W. Library Services and Construction Act:Reauthorization Issues[EB/OL].[2010-10-20].http://www.eric.ed.gov/ERICWeb Portal/contentdelivery/servlet/ERICServlet?accno=ED377888.

[6]刘 璇.美国公共图书馆经费保障制度研究[J].中国图书馆学报,2012(6):47-56.

[7]Manjarrez C, Langa L A, Miller K. A Catalyst for Change:LSTA Grants to State Program Activities and the Transformation of Library Services to the Public[M].Washington, D.C.: Institute of Museum and Library Services, 2009:8.

[8]高长伟.美国州图书馆法研究[D].北京:北京大学信息管理系,2011:17.

[9]American Library Association. A Survey of Libraries in the United States Volume Two Service to Readers in Public Libraries and in College and University Libraries[M].Chicago:American Library Association,1926:245-247.

[10]Code of Maryland and Rules[EB/OL].[2013-11-20].http://www.lexisnexis.com/hottopics/mdcode/.

[11]刘 璇.我国地方性图书馆法中经费条款对图书馆事业的影响:基于深圳、内蒙、湖北和北京四地区的实证研究[J].图书馆建设,2010(10):23-27.